□文/夏 英

（九江學(xué)院 江西·九江）

一、政府投資績(jī)效審計(jì)相關(guān)理論分析

（一）政府投資績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。政府性投資項(xiàng)目是不以盈利為目的的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)從社會(huì)公眾的需求程度、滿意程度以及對(duì)推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)去評(píng)價(jià)其績(jī)效。根據(jù)“3E”標(biāo)準(zhǔn)的要求，我們認(rèn)為政府投資效益審計(jì)不能只從經(jīng)濟(jì)性方面去評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目的投資效益，還應(yīng)從效率性與效果性方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。所謂“3E”標(biāo)準(zhǔn)，是指經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。經(jīng)濟(jì)性就是追求成本最小化，強(qiáng)調(diào)資金支出的節(jié)約程度，力求以最低的資源消耗獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出；效率性是指通過比較投入與產(chǎn)出，爭(zhēng)取以合理的資源投入取得最大化的產(chǎn)量或確保以最小的資源投入取得一定數(shù)量的產(chǎn)出。效果性是指“政策、項(xiàng)目實(shí)施在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期效果”，強(qiáng)調(diào)預(yù)期目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)系。

政府投資績(jī)效審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投資項(xiàng)目的投資決策、投資管理、資金使用與投資效果四個(gè)方面的內(nèi)容：

1、投資決策審計(jì)。投資決策審計(jì)主要審查投資項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照規(guī)定的程序?qū)徟?、是否符合地方社?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、是否按照可行性研究和項(xiàng)目評(píng)估的結(jié)論進(jìn)行操作、是否建立了決策責(zé)任制。

2、投資管理審計(jì)。投資管理審計(jì)主要審查項(xiàng)目法人制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制的落實(shí)情況。

3、資金使用審計(jì)。資金使用審計(jì)著重審查資金到位是否及時(shí)、是否足額撥付、是否存在因撥款不及時(shí)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及項(xiàng)目效益等問題。

4、投資效益審計(jì)。投資效益審計(jì)主要審查投資項(xiàng)目立項(xiàng)決策的正確性、投資項(xiàng)目的工期和達(dá)到設(shè)計(jì)能力的合理性。

（二）政府投資績(jī)效審計(jì)的意義。開展政府投資績(jī)效審計(jì)，為社會(huì)提供客觀公正的反饋信息，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、國(guó)家的繁榮都有著深遠(yuǎn)的意義。

1、有助于促進(jìn)財(cái)政資金的有效使用。開展政府投資績(jī)效審計(jì)不僅有助于揭示財(cái)政部門在資金使用、管理等方面上存在的問題，以此來監(jiān)管財(cái)政部門合理支配財(cái)政資金，確保資金的使用與管理真實(shí)、合法、有效，還可以對(duì)財(cái)政資金的使用是否達(dá)到預(yù)期效益進(jìn)行審計(jì)，確保資金使用的合理性與有效性。

2、有助于深化投資體制的改革。檢驗(yàn)政府投資是否達(dá)到預(yù)期效益，就需要借助投資績(jī)效審計(jì)去發(fā)現(xiàn)并揭示政府在投資建設(shè)過程中存在的各種問題，通過這些問題去剖析現(xiàn)有投資管理體制中存在的缺陷，找出實(shí)際效益與預(yù)期效益產(chǎn)生差距的原因，并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府不斷完善投資體制，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

3、有助于推動(dòng)國(guó)家政府審計(jì)的發(fā)展。隨著政府逐漸加大對(duì)公共投資領(lǐng)域中的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資，傳統(tǒng)的真實(shí)性、合法性審計(jì)的重要性已呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢(shì)，發(fā)展的空間也越來越小。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)為了求得自身的生存和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其審計(jì)價(jià)值，必須開展政府投資績(jī)效審計(jì)，以實(shí)現(xiàn)其審計(jì)目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)家政府審計(jì)的發(fā)展。

二、政府投資績(jī)效審計(jì)存在的主要問題

（一）政府投資績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)不健全。立法保障是確立績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)績(jī)效審計(jì)執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)，而我國(guó)開展政府投資績(jī)效審計(jì)面臨的一大難點(diǎn)就是相關(guān)法律法規(guī)不健全。目前，已有法律法規(guī)對(duì)政府投資績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容只是點(diǎn)到為止，并未作出詳盡的規(guī)定。如《審計(jì)法》并未對(duì)績(jī)效審計(jì)的對(duì)象、范圍、目標(biāo)、內(nèi)容、程序、方法等做出明確規(guī)定，也未對(duì)被審計(jì)單位的責(zé)任和義務(wù)做出法定約束，致使政府投資績(jī)效審計(jì)缺乏具體的審計(jì)規(guī)范，削弱了其監(jiān)督的權(quán)威性。因此，從立法角度來看，績(jī)效審計(jì)在審計(jì)監(jiān)督中的重要性還沒有得到完全的體現(xiàn)。

（二）政府投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不統(tǒng)一。政府投資績(jī)效審計(jì)對(duì)象是錯(cuò)綜復(fù)雜的公共支出及其相關(guān)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。審計(jì)對(duì)象的錯(cuò)綜復(fù)雜就使衡量審計(jì)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，這使得審計(jì)人員在實(shí)行審計(jì)前不得不跟被審計(jì)單位協(xié)商確定衡量標(biāo)準(zhǔn)，增加了績(jī)效審計(jì)難度，導(dǎo)致審計(jì)人員很難提出客觀、公正的評(píng)價(jià)意見，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，我國(guó)開展的政府投資績(jī)效審計(jì)案例，政府投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)偏重于經(jīng)濟(jì)和短期效益，忽視社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等效益，仍以對(duì)違法違規(guī)問題的查處為重心，缺少對(duì)項(xiàng)目投資效果的評(píng)價(jià)及對(duì)深層次的管理，本末倒置，造成了一些無法挽回的損失。因此，缺乏規(guī)范完整的政府投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，不僅使得審計(jì)人員難以展開審計(jì)工作，還影響了績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

（三）政府投資績(jī)效審計(jì)信息披露體制不完善。隨著我國(guó)社會(huì)民主的極大進(jìn)步和公眾對(duì)政府受托責(zé)任履行情況的關(guān)注，社會(huì)公眾都希望了解財(cái)政資金是否被政府合理有效利用、是否取得了預(yù)期的投資效果。政府投資績(jī)效審計(jì)公告制度作為一種信息披露制度，是公眾獲取政府投資績(jī)效審計(jì)信息的主要渠道、為公眾參與國(guó)家治理提供了方便，拉近了政府與公眾之間的距離。但目前，國(guó)家政府投資績(jī)效審計(jì)信息披露制度不健全，導(dǎo)致公眾無法獲得全面、完整的審計(jì)信息，無法了解政府投資績(jī)效，無法判斷政府投資績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。此外，隨著公眾參政意識(shí)增強(qiáng)，公眾對(duì)政府投資績(jī)效審計(jì)的期望在不斷提升，而審計(jì)結(jié)果公告制度的不完善使得審計(jì)期望差距不斷在擴(kuò)大，導(dǎo)致公眾在一定程度上誤解了政府投資績(jī)效審計(jì)，甚至不相信政府投資績(jī)效審計(jì)。

（四）政府投資績(jī)效審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高。政府投資績(jī)效審計(jì)與以往的財(cái)務(wù)收支審計(jì)不同，審計(jì)人員不能只關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)表的合法合規(guī)性，而是要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行跟蹤審計(jì)。因此，審計(jì)人員應(yīng)具備過硬的專業(yè)技能、豐富的知識(shí)儲(chǔ)備、準(zhǔn)確的判斷力和較強(qiáng)的綜合分析能力?，F(xiàn)有的審計(jì)人員大多是學(xué)財(cái)務(wù)出身，人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，缺少具有工程造價(jià)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律、計(jì)算機(jī)等方面的復(fù)合型人才。因此，審計(jì)人才隊(duì)伍還不能適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，進(jìn)行政府投資績(jī)效審計(jì)時(shí)也不斷面臨著新的問題與挑戰(zhàn)，這就要求審計(jì)人員要有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，但現(xiàn)實(shí)中很多審計(jì)人員并沒有做到及時(shí)更新知識(shí)，更新審計(jì)方法和技術(shù)，仍然處于井底之蛙的境遇。

三、對(duì)加強(qiáng)政府投資績(jī)效審計(jì)的建議

（一）完善政府投資績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)。只有將政府投資績(jī)效審計(jì)納入法律框架，使投資績(jī)效審計(jì)有法可依，才能保證審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性，才能使政府投資合理、高效地進(jìn)行。因此，在開展政府投資績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)制定和完善政府投資績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)。在現(xiàn)有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還可制定系統(tǒng)性、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，將有關(guān)政府投資績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容單獨(dú)作為一部分進(jìn)行列示，對(duì)政府投資績(jī)效審計(jì)的對(duì)象、范圍、目標(biāo)、方法等做出明確規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位的責(zé)任和義務(wù)做出法律約束，并制定相關(guān)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，明確規(guī)定審計(jì)人員的責(zé)任和義務(wù)，用法律來規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任，從立法上給予規(guī)范，使政府投資績(jī)效審計(jì)各項(xiàng)工作有法可依，為政府投資績(jī)效審計(jì)提供制度保障。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一的政府投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。缺乏一套完整、統(tǒng)一的政府投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，一直是我國(guó)政府投資績(jī)效審計(jì)發(fā)展的技術(shù)瓶頸。為此，如何建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在我國(guó)審計(jì)界是一個(gè)熱點(diǎn)問題?？?jī)效審計(jì)的對(duì)象千千萬萬，不同的對(duì)象適應(yīng)不同標(biāo)準(zhǔn)，甚至同一對(duì)象在不同時(shí)期也有不同標(biāo)準(zhǔn)。但不管在任何時(shí)候、適應(yīng)什么對(duì)象，遵循相關(guān)性、客觀性、可操作性、可獲得性、可驗(yàn)證性、一致性、完整性、可比性、可接受性和動(dòng)態(tài)性原則，能有助于建立起一套在任何時(shí)候適應(yīng)任何對(duì)象的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

（三）完善政府投資績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度。實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度是我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的客觀要求，也是科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。通過實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，真正形成社會(huì)公眾對(duì)政府及其各部門管理使用財(cái)政資金的監(jiān)督，真正做到落實(shí)審計(jì)責(zé)任、提高審計(jì)透明度和審計(jì)監(jiān)督效力，彰顯審計(jì)監(jiān)督威力，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)順利、高效開展。同時(shí)，實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制也是政府取得社會(huì)公眾支持的有效舉措，通過將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，讓社會(huì)公眾了解政府職能的履行情況，評(píng)價(jià)、監(jiān)督政府責(zé)任的履行，以此取得社會(huì)公眾的信任與支持。

（四）加強(qiáng)政府投資績(jī)效審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于我國(guó)政府投資績(jī)效審計(jì)人員素質(zhì)不高的問題，可以考慮引進(jìn)相關(guān)的專業(yè)人才，但重點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的后續(xù)教育。一是要從培訓(xùn)教育入手，加大人才教育培訓(xùn)力度，著力培養(yǎng)具有造價(jià)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、計(jì)算機(jī)與法律等綜合知識(shí)的復(fù)合型人才；二是要充分利用社會(huì)中介結(jié)構(gòu)，以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主，以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為輔，整合審計(jì)資源，彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足；三是要推行政府投資審計(jì)人才競(jìng)聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗，確保重要崗位讓能者居之，不斷優(yōu)化審計(jì)人才隊(duì)伍；四是要建立健全人才激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)政府投資審計(jì)人員提高自身綜合素質(zhì)，調(diào)動(dòng)審計(jì)人員工作的積極性和能動(dòng)性，提高政府投資績(jī)效審計(jì)工作的質(zhì)量。

四、結(jié)束語

多年來，對(duì)政府投資績(jī)效審計(jì)理論的研究不僅沒有取得學(xué)者們一致認(rèn)可的顯著成果，而且在某些時(shí)候還出現(xiàn)了停止甚至倒退現(xiàn)象。對(duì)于認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)今政府投資績(jī)效審計(jì)實(shí)踐發(fā)展中存在的種種問題和矛盾，系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化的審計(jì)理論更有利于揭示問題和矛盾的總根源，并能從方向上、制度上不斷推進(jìn)政府投資績(jī)效審計(jì)向更高層次的發(fā)展。因此，構(gòu)建合理的政府投資績(jī)效審計(jì)理論結(jié)構(gòu)，建立適合本國(guó)發(fā)展的政府投資績(jī)效審計(jì)體系，不僅能更好地解決我國(guó)政府投資績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中遇到的問題，還能對(duì)監(jiān)督和規(guī)范政府投資行為，提高財(cái)政資金的使用效益起到積極的作用。

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