文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮(zhèn)人民政府 山東·萊西）

支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策思考

文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮(zhèn)人民政府 山東·萊西）

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)被譽(yù)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次深刻的農(nóng)村社會(huì)變革。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，資金是其成敗的關(guān)鍵性因素。本文闡述農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的資金投入形式，分析當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的資金困境，提出優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金政策層面的相關(guān)舉措。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；財(cái)政政策；資金困境；財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是一個(gè)自然演化的過程，又是政府部門主動(dòng)建構(gòu)的過程。在一定程度上，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類似于城中村改造和舊城改造。所不同的是，城中村改造、舊城改造是在商業(yè)價(jià)值溢價(jià)較多區(qū)域，當(dāng)?shù)刈舨挥贸袚?dān)改造的費(fèi)用，反而會(huì)得到相當(dāng)可觀的溢價(jià)補(bǔ)貼。而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)而言，往往發(fā)生在偏離城市中心較遠(yuǎn)的區(qū)域，很難靠土地運(yùn)作來(lái)獲得資金支撐，資金的來(lái)源就成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要障礙。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的資金投入形式

目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金來(lái)源以多元化投入為原則，即以各級(jí)財(cái)政、村集體積累資金投入為主體，以各級(jí)涉農(nóng)資金、單位幫扶投入為輔助，以村民自愿捐助、社會(huì)各界捐助為補(bǔ)充。資金來(lái)源形式基本包括各級(jí)政府來(lái)自轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政列支項(xiàng)目、政府各部門扶持、農(nóng)村集體資源利用、村民自籌、社會(huì)捐助、社區(qū)結(jié)對(duì)等。其中，前四項(xiàng)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的主要來(lái)源。

第一，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入主要來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的涉農(nóng)專項(xiàng)資金。

例如，農(nóng)村危房改造資金、環(huán)境整治資金、垃圾污水處理資金、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及“三通三改三化”工程，即路通水通電通、改水改廁改圈、主街路硬化亮化綠化的建設(shè)資金。

第二，政府各部門對(duì)口扶持是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的另一個(gè)重要資金來(lái)源。一般情況下，各級(jí)政府會(huì)安排相關(guān)的政府部門對(duì)口扶持示范村、點(diǎn)的新農(nóng)村建設(shè)包括農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，承擔(dān)對(duì)口扶持任務(wù)的政府部門會(huì)在財(cái)力、人力、物力等方面對(duì)扶持對(duì)象給予幫扶。

第三，農(nóng)村集體資源利用也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來(lái)源之一。農(nóng)村集體資源主要包括屬于村集體所有的土地、林地、荒山等。村集體通過開發(fā)、招商、引資、對(duì)外出租等形式獲取收入，用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。但這項(xiàng)資金來(lái)源因村而異，各地并不均衡。集體資源豐富的村和集體資源貧瘠的村在此項(xiàng)資金來(lái)源上差異懸殊。

第四，村民自籌也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的來(lái)源之一。根據(jù)“一事一議”原則，村民自籌是通過村民投票決定的，因此涉及村民自身利益的建設(shè)項(xiàng)目如修路、鋪設(shè)自來(lái)水管道等籌集資金比較容易，而與村民自身利益關(guān)系不大的項(xiàng)目，如文化生活的建設(shè)等資金籌集就很困難。這種現(xiàn)象在短期內(nèi)也不可能改變，所以村民自籌只是目前解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金的一個(gè)輔助手段。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看還得通過制度的完善和創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政資金困境

一是財(cái)政資金支持不充足。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需資金主要有住房建設(shè)資金、公共服務(wù)體系建設(shè)資金兩部分。對(duì)于住房建設(shè)資金來(lái)說(shuō)，大部分地區(qū)除了少量政策補(bǔ)貼和為困難家庭提供幾萬(wàn)元左右的政府貼息貸款等政策之外，住房建設(shè)資金全部由農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。政府補(bǔ)貼只占全部房款的3%～5%，起不到實(shí)質(zhì)性作用。而對(duì)于公共服務(wù)體系建設(shè)資金而言，一些地方財(cái)政部門的做法是安排年度預(yù)算，使財(cái)政投入制度化，同時(shí)整合原有行政村的各項(xiàng)涉農(nóng)資金，使部分社區(qū)建設(shè)勉強(qiáng)維持，如果大面積攤開根本無(wú)以為繼。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的區(qū)域來(lái)說(shuō)，持續(xù)的資金來(lái)源更是無(wú)從談起。

二是財(cái)政投入方式不科學(xué)。一方面財(cái)政資金投入大多側(cè)重于事后獎(jiǎng)補(bǔ)政策，前期投入資金有限?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入多采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，前期投入的缺乏使社區(qū)建設(shè)難以順利開展；另一方面財(cái)政資金投入大多采用直接投入方式，間接投入有限。財(cái)政部門支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金一般直接投向農(nóng)村社區(qū)，用于社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，不能很好地吸引社會(huì)資金，難以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。而且大多數(shù)財(cái)政資金在資金量有限的情況下，采用“撒胡椒面式”的財(cái)政投入方式，財(cái)政政策支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)沒有明顯的著力點(diǎn)。

三是融資機(jī)制不夠靈活。表現(xiàn)在融資渠道單一、融資能力低、融資結(jié)構(gòu)不合理等方面。多數(shù)地方城建資金主要依靠土地運(yùn)作或其他財(cái)政投入，地方政府融資平臺(tái)也主要面向大的國(guó)有商業(yè)銀行。一旦政策發(fā)生變化，就很容易出現(xiàn)融資難題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在財(cái)力十分緊張、銀行貸款又沒有出路的情況下多采取以地籌資、集資建設(shè)、借資建設(shè)三種模式?？偠灾?，還沒有走出一條充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的路子。

四是資金投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入資金分散在農(nóng)林水利交通等各個(gè)政府部門用以支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)生產(chǎn)，并通過各個(gè)政府部門下?lián)艿交鶎诱?。而在?guó)家把建設(shè)農(nóng)村社區(qū)提升到政策高度以前，農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入中并沒有針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的資金。在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金通常是在農(nóng)業(yè)財(cái)政投入資金的專項(xiàng)資金中劃撥出一部分，資金多少由各地政府自行決定，并沒有明確規(guī)定。

三、優(yōu)化支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策思考

財(cái)政政策在優(yōu)化制度環(huán)境、干預(yù)市場(chǎng)失靈以及提供公共服務(wù)等方面對(duì)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有重要作用，可從以下方面優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)政政策：

1、積極探索多元化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金籌措機(jī)制。建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，需要巨額的資金投入，單純的政府財(cái)政投入將難以實(shí)現(xiàn)，這就需要調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，共創(chuàng)多元參與的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，逐步建立以財(cái)政投入為引導(dǎo)，以農(nóng)戶自籌為主導(dǎo)，以社會(huì)投入為輔助的多元化資金投入渠道。通過落實(shí)企業(yè)捐建新農(nóng)村稅前抵扣政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界通過捐資捐物、投工投勞，支持和參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的道路橋梁綠化等純公益性項(xiàng)目可通過BT方式尋找投資商，建成后通過政府回購(gòu)方式分年償還投資商本金并支付一定比例的投資回報(bào)。對(duì)水電管網(wǎng)、社區(qū)商業(yè)醫(yī)療設(shè)施等能夠產(chǎn)生收益的項(xiàng)目，可通過BOT方式，由投資商負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成后允許投資商有一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過經(jīng)營(yíng)收回成本并有一定的回報(bào)。

2、不斷創(chuàng)新財(cái)政支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的方式。要充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，采取政府采購(gòu)項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等多種辦法，保障農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金需求，提高財(cái)政資金使用。積極探索用土地?fù)Q社保、換就業(yè)、換住房、換固定收益的“四個(gè)置換”新模式加快了農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民的步伐。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓盤活建設(shè)資金，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)置換出的土地，可以以掛鉤指標(biāo)的形式，以縣（市）區(qū)為平臺(tái)，實(shí)行掛牌拍賣，拍賣收益除國(guó)家政策性收費(fèi)外，其余全部返還擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。因城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地置換增加的土地級(jí)差收益，也主要用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，該方式既解決了社區(qū)建設(shè)資金短缺問題，又能為企業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了雙贏。加大涉農(nóng)項(xiàng)目資金的整合力度。按照“項(xiàng)目集中、資金整合、形成合力”的原則，將涉農(nóng)資金打捆使用，提高資金使用效益。積極發(fā)揮財(cái)政融資功能，建立資金籌措的市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，開辟行政審批綠色通道，簡(jiǎn)化審批流程，免除審批過程中政府職權(quán)范圍內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)。

3、推進(jìn)農(nóng)村金融改革。加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社。加大金融支農(nóng)力度，努力擴(kuò)大農(nóng)戶可抵押擔(dān)保范圍，實(shí)施農(nóng)房抵押、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，啟動(dòng)農(nóng)房建設(shè)配套貸款。創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，探索開展利用五權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地權(quán)、林權(quán)和水面灘涂養(yǎng)殖權(quán)擔(dān)保抵押貸款方式，對(duì)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、資信優(yōu)良的房地產(chǎn)開發(fā)和建筑施工企業(yè)優(yōu)先提供貸款，啟動(dòng)新民居建設(shè)貸款，支持農(nóng)戶購(gòu)買社區(qū)住房，進(jìn)一步支持農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

4、加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的方方面面都離不開財(cái)政資金的支持與引導(dǎo)，因此應(yīng)以財(cái)政資金的使用為線索，以財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為途徑，探索建立一套完整的數(shù)據(jù)庫(kù)和指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并把評(píng)價(jià)結(jié)果予以及時(shí)公布，實(shí)行全程跟蹤、監(jiān)督。通過科學(xué)的績(jī)效管理提高資金使用效益，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的長(zhǎng)久發(fā)展。

［1］文小才，袁曉兵.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策研究.河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2012.8.

［2］魏志甫.河南支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究.財(cái)會(huì)研究，2012.13.

［3］周曉.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政困境與對(duì)策研究.行政與法，2012.10.

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收錄日期：2013年4月17日