楊 波 張玉會

(河南省駐馬店市公路工程開發(fā)有限公司，河南 駐馬店 463000)

2012年8月，國家發(fā)展改革委制定并頒布了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》，對社會穩(wěn)定性風險評估的對象、等級與要求做出了明確規(guī)定，要求與人民群眾利益密切相關(guān)的重大建設(shè)項目審批或開工前，對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展科學系統(tǒng)的預(yù)測、分析、論證和評估，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能引發(fā)的大規(guī)模上訪或群體性事件，從而使重大建設(shè)項目實施更加順利，更加符合大多數(shù)群眾利益。

1 公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估的范圍和內(nèi)容

根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》的規(guī)定，由國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務(wù)院審批、核準的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目均應(yīng)該進行社會穩(wěn)定風險評估。按照項目審批權(quán)限，公路建設(shè)項目國道主干線、國家、部重點公路建設(shè)項目均應(yīng)該進行社會穩(wěn)定風險評估。從公路建設(shè)項目的建設(shè)的時間順序上來梳理，社會穩(wěn)定風險評價有以下內(nèi)容。

1.1 項目前期

是指項目的論證、決策階段，主要考慮公路建設(shè)項目是否與區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與指導性規(guī)劃相銜接;征地拆遷、項目融資渠道是否穩(wěn)定;資金來源是否能夠得到保證;公路建設(shè)項目對原有的收費公路(主要是社會投資主體)的交通流量及收費所造成的影響;公路的等級、結(jié)構(gòu)形式、收費方式是否會對沿線群眾帶來不利;公路建設(shè)項目通過的區(qū)域是否會對生態(tài)環(huán)境造成影響;項目是否能夠改善沿線群眾出行，沿線群眾是否能夠從項目受益等。

1.2 項目準備期

是指項目的勘察、設(shè)計與服務(wù)采購階段，重點在公路的設(shè)計階段，主要考慮：公路走向與線形與征地拆遷數(shù)量的關(guān)系;公路路基高度、寬度等技術(shù)指標是否會給征地、拆遷、取土、棄碴帶來影響;改路、改渠設(shè)置是否合理;上穿人行天橋、下穿通道的數(shù)量和形式是否影響沿線群眾出行;運營期車輛的噪聲、尾氣和光污染是否有相應(yīng)防治措施;橋梁跨徑和橋梁高度是否能夠滿足泄洪需要等。

1.3 項目建設(shè)期

主要是指施工期，重點在施工期間是否會對當?shù)匮鼐€群眾的出行造成影響;施工過程中的震動、噪聲、瀝青等污染是否會對當?shù)匮鼐€群眾的生產(chǎn)生活造成不利影響;地材購買、機械租賃等經(jīng)濟合同是否會引發(fā)矛盾;勞動用工是否會引發(fā)矛盾，農(nóng)民工工資是否能夠得到按時足額發(fā)放;文明安全施工管理措施是否已經(jīng)制訂，是否能有效防止工程建設(shè)對周邊群眾帶來的影響等;周邊社會治安突出問題分析，是否制訂了相應(yīng)的化解措施及應(yīng)急處理預(yù)案等。

1.4 項目運營期

公路建設(shè)項目運營期間車輛的噪聲、光和震動污染防治措施是否有效，北方地區(qū)融雪劑的融化是否會對周邊農(nóng)作物造成影響;項目運營期間當?shù)匮鼐€群眾對勞動用工是否有要求等。

應(yīng)當指出的是，每個項目都有具體的特點，在進行社會穩(wěn)定風險評估時，要針對項目的特點，找出本項目中容易引發(fā)社會穩(wěn)定的具體項目，結(jié)合項目所處的具體情況，進行社會穩(wěn)定風險評估，一般來說，公路建設(shè)項目較為容易引發(fā)不穩(wěn)定風險的項目有：征地拆遷與安置問題、道路與橋梁對原有沿線群眾生產(chǎn)生活形成的物理分割問題、施工擾民問題、施工期間農(nóng)民工工資支付問題等。

2 公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估的方法

根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》的規(guī)定，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應(yīng)當對社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議。

2.1 確定評估對象，制定評估方案

通常來說，項目建設(shè)單位是重大項目風險評估的責任主體，公路建設(shè)項目風險評估應(yīng)由公路項目建設(shè)單位提出，委拖給獨立第三方進行具體的評估工作。第三方根據(jù)委托協(xié)議所確定的評估對象，明確評估工作的任務(wù)，根據(jù)工作任務(wù)，并結(jié)合項目具體情況，制定評估工作方案。包括評估的組織、評估的內(nèi)容，評估的指標、調(diào)查方法、公示程序、評估的工作時限、評估報告結(jié)構(gòu)、工作要求等。

2.2 搜集項目資料，組織調(diào)查論證

評估機構(gòu)按照評估方案，就擬定事項，搜集與項目有關(guān)的文檔資料，尋求公路建設(shè)項目的合法性、合理性、可行性的依據(jù)，在實施地區(qū)進行公告、公示以及采取發(fā)放調(diào)查問卷、征求意見表、征求意見箱、小組討論會、論證會、聽證會等方式廣泛征求各方面的意見;要特別注重征求與公路建設(shè)項目有直接利益關(guān)系群眾如被征地拆遷群眾、項目沿線受項目影響群眾或村民組織的意見，并對各方的意見、建議進行收集、歸納、整理，客觀真實反映廣大群眾意愿，作為社會穩(wěn)定風險評估可控性的依據(jù)。

2.3 進行風險分析，確定風險等級

風險評估單位在廣泛征求和準確掌握民意的基礎(chǔ)上，應(yīng)邀請交通運輸行政主管部門、項目建設(shè)法人單位、項目建設(shè)沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)專家、律師和直接利益人代表，組成風險評估工作組，圍繞風險成因、潛在威脅，以及激化矛盾的消極因素、化解風險的積極因素和規(guī)避、弱化風險的措施等，進行深入討論、準確研判和科學論證。評估主要采取定性分析與定量分析相結(jié)合，定性分析為主的方式，科學分析風險因素，評價風險概率和風險影響程度，判定風險等級，為評估報告和防范措施提供依據(jù)。

2.4 制定維穩(wěn)預(yù)案，形成評估報告

風險評估單位在科學確定風險內(nèi)容和風險等級的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目特點，科學制定維穩(wěn)預(yù)案，預(yù)案要對可能引發(fā)的各種社會穩(wěn)定風險逐項進行分析預(yù)測，特別是對可能引發(fā)的矛盾沖突，涉及的對象、范圍、反映的問題和激烈程度作出綜合評判，在此基礎(chǔ)上形成重大項目風險評估報告。社會穩(wěn)定風險分析應(yīng)當作為公路建設(shè)項目可行性研究報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨立篇章，在可行性研究報告提交的同時提交社會穩(wěn)定風險評估報告。

在實際工作中，有許多矛盾的引發(fā)和激化，都和信息不公開、利益相關(guān)者參與不充分所造成的，在社會穩(wěn)定風險評估和項目建設(shè)過程中，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)利和保障建設(shè)信息公開是評價評估報告優(yōu)劣、評價可行性研究報告優(yōu)劣的關(guān)鍵，充分尊重群眾民主權(quán)利，確保社會公眾有序參與，是重大建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估的重要原則之一，也是確保社會穩(wěn)定風險評估取得成效的重要前提。要充分發(fā)揚民主，堅持走群眾路線，廣泛聽取各方面意見，調(diào)動群眾參與風險評估的積極性和主動性，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。

3 公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險等級的判定

工作中，風險等級的確定有很多種成熟的方法，一般以德爾菲法(Delphi Method)，又稱專家規(guī)定程序調(diào)查法最為常用。該方法主要是由風險評價組織者擬定調(diào)查表，按照既定程序，以函件的方式分別向?qū)＜医M成員進行征詢;而專家組成員又以匿名的方式(函件)提交意見。經(jīng)過幾次反復征詢和反饋，專家組成員的意見逐步趨于集中，最后獲得具有很高準確率的集社會穩(wěn)定風險體判斷結(jié)果，特別適用于這種不確定因素多、人為因素影響較大的社會風險等級判斷。

3.1 重大風險的標準為

絕大多數(shù)直接利益相關(guān)群體對項目或項目的某一方面如征地、拆遷、環(huán)境污染等不滿，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

3.2 較大風險的標準為

雖然項目技術(shù)經(jīng)濟可行，但是部分直接利益相關(guān)群體對項目或項目的某一方面如征地、拆遷、環(huán)境污染等不滿且有擔憂，可能引發(fā)一般群體性事件和比較嚴重的信訪問題。

3.3 一般風險的標準為

絕大多數(shù)直接利益相關(guān)群體贊成，同時提出需要引起重視和妥善解決的實際問題，可能引發(fā)一般性的個別信訪問題。

3.4 無風險的標準為

利益相關(guān)者均支持，不會發(fā)生群體性事件和一般性個別信訪問題。

4 公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估中需注意的問題

4.1 規(guī)范業(yè)主行為

根據(jù)以往風險事件分析，公路建設(shè)項目大部分社會穩(wěn)定風險產(chǎn)生的根源在業(yè)主單位，如建設(shè)程序不合法，未批先建、征地拆遷不力、業(yè)主轉(zhuǎn)移征地拆遷責任給施工單位而形成的征地拆遷問題;項目業(yè)主單位融資渠道不暢，資金來源不穩(wěn)定，給施工單位工程支付不及時，形成農(nóng)民工工資支付不及時，形成農(nóng)民工上訪等不社會穩(wěn)定風險等。

4.2 第三方獨立評估

公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估規(guī)范化操作對提升評估績效、制定風險防范預(yù)案至關(guān)重要，為確保公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險評估工作的質(zhì)量，明確相應(yīng)責任，可委托具有專業(yè)知識和專門人才的第三方機構(gòu)開展社會穩(wěn)定風險評估，并出具獨立的社會穩(wěn)定風險評估報告。政府部門在審批項目可行性研究報告時，聘請獨立第三方對可行性研究報告包括其中的社會穩(wěn)定風險評價進行審批評估。

4.3 重視事前防范

公路建設(shè)項目社會穩(wěn)定風險一定要注重事前防范，發(fā)現(xiàn)問題，及時溝通解決，切不可采取封鎖打壓等行為，以免使矛盾激化。

建設(shè)項目社會穩(wěn)定性風險評估制度為公路建設(shè)項目科學決策，減小社會風險，確保社會和諧穩(wěn)定，科學評估和制定防范措施，并從源頭上減小公路項目社會穩(wěn)定風險有著積極的意義，科學的評估公路建設(shè)項目社會風險并制定預(yù)防措施，不但能夠?qū)崿F(xiàn)項目的財務(wù)、經(jīng)濟目標，還會促進社會和諧，并產(chǎn)生較好的社會效益。