賴(lài)翠鳳

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州350007)

一、XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)的政府行為分析

(一)福州市XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)狀

XY社區(qū)是全國(guó)環(huán)保模范社區(qū),總面積250畝,共有新村樓院49座1 970戶(hù)常住人口,總?cè)丝? 880,由XY花園、XY美樹(shù)館、天嘉小區(qū)三個(gè)住宅小區(qū)組成,綠化面積將近總面積的37%。社區(qū)設(shè)有四個(gè)組織機(jī)構(gòu),社區(qū)黨總支、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。同時(shí),建立社區(qū)自治章程和管理制度、社區(qū)居民公約,成立衛(wèi)生、治安、督導(dǎo)隊(duì),小區(qū)內(nèi)還配有專(zhuān)職保潔人員做到衛(wèi)生保潔經(jīng)?；?另外,小區(qū)內(nèi)設(shè)有環(huán)保宣傳欄,經(jīng)常開(kāi)展各種各樣的環(huán)境宣傳活動(dòng)。比如,組織環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽、環(huán)保專(zhuān)刊、文藝表演、《致居民的一封信》、低碳漫畫(huà)展等活動(dòng),不斷提高社區(qū)居民參與生態(tài)社區(qū)建設(shè)的積極性,提高居民生態(tài)文明意識(shí)感,推動(dòng)社區(qū)居民的自我教育、自我宣傳、自我監(jiān)督,使社區(qū)成為環(huán)境優(yōu)美、文明的生態(tài)社區(qū)。

(二)XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)中的政府行為分析

1.生態(tài)社區(qū)建設(shè)中的宣傳行為

政府在XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)中充分運(yùn)用大眾媒體等宣傳手段,宣傳生態(tài)社區(qū)建設(shè)的重要意義和基本知識(shí),創(chuàng)造有利于生態(tài)社區(qū)建設(shè)的良好氛圍,吸引了社區(qū)居民、物業(yè)公司和高校志愿者廣泛參與?？梢?jiàn),政府首先做出了 “搖旗吶喊”的宣傳行為。

2.生態(tài)社區(qū)建設(shè)中的協(xié)調(diào)行為

政府協(xié)調(diào)社區(qū)中各種社會(huì)組織。為了將各種社會(huì)力量充分的調(diào)動(dòng)起來(lái),使之為建設(shè)生態(tài)社區(qū)協(xié)同合作,政府擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)者的角色,努力協(xié)調(diào)和理順各行各業(yè)、方方面面的關(guān)系,使之形成合力。同時(shí),政府協(xié)調(diào)社區(qū)自治組織與行政機(jī)構(gòu)。政府從社會(huì)變遷的需要出發(fā),尋求新的運(yùn)行管理機(jī)制,主動(dòng)協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)自治組織的工作,促進(jìn)社區(qū)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。政府通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、法律等手段,對(duì)社區(qū)生態(tài)建設(shè)的多元主體行為進(jìn)行規(guī)范、約束,進(jìn)行縱橫向的利益關(guān)系的協(xié)調(diào),緩解因生態(tài)建設(shè)導(dǎo)致的矛盾,為生態(tài)社區(qū)建設(shè)增強(qiáng)合力,以保證生態(tài)社區(qū)建設(shè)穩(wěn)定有序地發(fā)展。

3.生態(tài)社區(qū)建設(shè)中的指導(dǎo)行為

政府從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度制定XY社區(qū)生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略,為社區(qū)生態(tài)發(fā)展指明科學(xué)的方向。比如,制定了一系列符合社區(qū)特點(diǎn)和社區(qū)居民、轄區(qū)內(nèi)單位需求的生態(tài)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、工作計(jì)劃和實(shí)施方案,用于指導(dǎo)生態(tài)社區(qū)的建設(shè);啟動(dòng)生態(tài)社區(qū)建設(shè)的示范工程 (XY社區(qū)),引導(dǎo)、帶動(dòng)全區(qū)性的生態(tài)社區(qū)建設(shè)向縱深發(fā)展;XY社區(qū)所屬的街道辦事處和社區(qū)組織執(zhí)行政府制定的關(guān)于生態(tài)社區(qū)建設(shè)的政策、規(guī)定等?？梢?jiàn),政府在生態(tài)社區(qū)建設(shè)中扮演著指導(dǎo)員的角色。

4.生態(tài)社區(qū)建設(shè)中的控制行為

社區(qū)作為社會(huì)大系統(tǒng)的細(xì)胞,是城市的基本,其政治的穩(wěn)定和秩序的有序,關(guān)系到整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)XY社區(qū)的生態(tài)目標(biāo),需要充分發(fā)揮政府在生態(tài)社區(qū)建設(shè)中的控制行為,維持社區(qū)秩序,加強(qiáng)社區(qū)政治的管理。具體來(lái)說(shuō),政府采用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等多樣化的政府行為方式,加強(qiáng)對(duì)XY社區(qū)生態(tài)社區(qū)建設(shè)的引導(dǎo)和管理,促進(jìn)社區(qū)秩序的良性循環(huán);政府有效地預(yù)防、控制生態(tài)社區(qū)建設(shè)中可能會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題,并加以及時(shí)糾正,確保生態(tài)社區(qū)的維穩(wěn)發(fā)展,始終不偏離正確的政治方向。

二、政府在XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)中存在的問(wèn)題及其原因分析

(一)生態(tài)意識(shí)培養(yǎng)力度不夠

政府對(duì)社區(qū)居民生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)力度不夠,缺乏多元化的方式和手段。政府更多的是通過(guò)街道辦事處在XY社區(qū)內(nèi)發(fā)傳單、掛橫幅、貼海報(bào)、寫(xiě)宣傳欄等,然而這些形式已經(jīng)不能激發(fā)社區(qū)居民的興趣,起不到傳播生態(tài)意識(shí)的作用,更別提生態(tài)社區(qū)的建設(shè)。另外,政府相關(guān)的社區(qū)宣傳工作普及范圍相當(dāng)狹窄,僅局限于一個(gè)社區(qū);宣傳工作也缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性,使得大部分居民對(duì)生態(tài)社區(qū)建設(shè)工作知之甚少。同時(shí),政府在培養(yǎng)社區(qū)居民生態(tài)意識(shí)方面還存在著區(qū)域、城鄉(xiāng)的重視程度不一致和培養(yǎng)力度不統(tǒng)一,這就導(dǎo)致居民獲取資源的不平衡。

(二)生態(tài)社區(qū)建設(shè)中資金不到位

生態(tài)社區(qū)建設(shè)中,由于資金不到位,就無(wú)法形成持續(xù)性的建設(shè)格局,出現(xiàn)規(guī)劃與整改的斷斷續(xù)續(xù),很難形成統(tǒng)一的規(guī)劃和決策。另外,政府是生態(tài)社區(qū)建設(shè)的主力,毋庸置疑,政府的財(cái)政撥款是XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要甚至是唯一來(lái)源,由于生態(tài)社區(qū)建設(shè)的公益性,政府很難向社會(huì)和企業(yè)籌集資金。資金不到位,不僅不能改善社區(qū)的生態(tài)環(huán)境,還有可能使社區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化?？梢?jiàn),資金的不確定性致使生態(tài)社區(qū)建設(shè)的不穩(wěn)定。

(三)多元主體培育與扶持不足

政府、社區(qū)組織,企業(yè)、社區(qū)居民是XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)的主體,而政府作為多元主體中的主導(dǎo)者,沒(méi)有很好地平衡多元主體之間的關(guān)系。尤其是對(duì)社區(qū)組織,將其直接隸屬于政府城市管理的派出機(jī)構(gòu)街道辦事處,或者缺乏對(duì)其加以引導(dǎo)和管理,甚至放任自流、不聞不問(wèn),這就造成社區(qū)組織的作用難以發(fā)揮。對(duì)社區(qū)居民,政府也只是停留在一般行動(dòng)號(hào)召,缺乏系統(tǒng)、規(guī)范地指導(dǎo)和激勵(lì)。對(duì)企業(yè),政府缺乏相應(yīng)地優(yōu)惠政策、資金支持和鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)生態(tài)社區(qū)的新能源、新技術(shù)來(lái)美化社區(qū)環(huán)境,使得企業(yè)在生態(tài)社區(qū)建設(shè)中單純追求利潤(rùn),而把社會(huì)責(zé)任拋之腦后。

(四)生態(tài)社區(qū)規(guī)劃缺乏科學(xué)性

在XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)過(guò)程中,單純地認(rèn)為“生態(tài)”就是人工環(huán)境,就是大面積的綠化,而沒(méi)有考慮到物種之間的和諧共生。即使社區(qū)里有大面積的人工草場(chǎng)和人工景觀,卻與整體布局不協(xié)調(diào)。不僅不能給人以美的感受,反而會(huì)影響社區(qū)的美觀。同時(shí),社區(qū)不懂得進(jìn)行合理規(guī)劃,不能充分利用社區(qū)現(xiàn)有的自然資源,造成環(huán)境資源的浪費(fèi),不利于改善居民的生活質(zhì)量。另外,政府只注重XY社區(qū)局部的生態(tài)建設(shè),忽視了社區(qū)周邊生態(tài)大環(huán)境的營(yíng)造,使得社區(qū)內(nèi)部 “綠樹(shù)成蔭”,社區(qū)外卻 “垃圾成山”。生態(tài)社區(qū)的建設(shè)是社區(qū)內(nèi)部與社區(qū)外部生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡,如果沒(méi)有社區(qū)外部大環(huán)境的支持,僅靠社區(qū)內(nèi)的生態(tài)建設(shè)是很難完成生態(tài)社區(qū)建設(shè)的。

(五)生態(tài)社區(qū)建設(shè)中法律的缺失與滯后

當(dāng)前我國(guó)相關(guān)生態(tài)社區(qū)發(fā)展的立法和條例仍存在空洞模糊的問(wèn)題,生態(tài)社區(qū)法制建設(shè)滯后,使得生態(tài)社區(qū)建設(shè)無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循。即使政府出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī),XY社區(qū)自身也制定了社區(qū)自治章程和管理制度、社區(qū)居民公約,卻滯后于社區(qū)建設(shè)的步伐,還沒(méi)有生態(tài)社區(qū)建設(shè)的專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)。當(dāng)以生態(tài)為理念的社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)偏差或者生態(tài)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中與社區(qū)內(nèi)其他建筑不協(xié)調(diào)時(shí),沒(méi)有相關(guān)的法律、法規(guī)加以引導(dǎo)和糾偏。同時(shí),在XY社區(qū)生態(tài)建設(shè)中,監(jiān)督機(jī)制尚未健全,使得相應(yīng)的監(jiān)督制裁措施軟弱無(wú)力。尤其是對(duì)社區(qū)居民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定上過(guò)于含糊,居民監(jiān)督權(quán)的行使受到政府的制約。這就造成社區(qū)居民很難對(duì)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督,從而維護(hù)社區(qū)的利益;也不能調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的參與生態(tài)社區(qū)的積極性。

三、優(yōu)化生態(tài)社區(qū)建設(shè)中政府行為的路徑選擇

(一)培育社區(qū)居民的生態(tài)意識(shí)

在XY社區(qū)范圍內(nèi)樹(shù)立起生態(tài)意識(shí)是生態(tài)社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵,只有將可持續(xù)發(fā)展觀念深入到每個(gè)社區(qū)居民,才能保證生態(tài)社區(qū)建設(shè)貫穿始終。政府必須加強(qiáng)對(duì)XY社區(qū)居民參與生態(tài)社區(qū)建設(shè)的宣傳和教育工作,提高居民對(duì)建設(shè)生態(tài)社區(qū)的重要性認(rèn)識(shí),增強(qiáng)居民參與的積極性和主動(dòng)性。政府要改變以往單一、過(guò)時(shí)的方式,采用多渠道、多層次、多樣化的活動(dòng)宣傳方式引導(dǎo)、鼓勵(lì)社區(qū)居民參與到生態(tài)社區(qū)建設(shè)中來(lái)。就XY社區(qū)而言,可以采用公益廣告的形式,不定時(shí)向社區(qū)居民介紹健康生活小常識(shí),講授通俗易懂的環(huán)保知識(shí)等等。同時(shí),政府不應(yīng)該局限于表面的宣傳,還要注重培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感,不斷完善社區(qū)的服務(wù)、管理等體系,及時(shí)與居民進(jìn)行溝通,提高居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可度。當(dāng)居民擁有了強(qiáng)烈的歸屬感,就會(huì)自覺(jué)產(chǎn)生對(duì)XY社區(qū)的責(zé)任意識(shí)和主人翁意識(shí),生態(tài)意識(shí)也會(huì)隨之萌生。不過(guò)需要注意的是,提高居民的生態(tài)意識(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工作,需要區(qū)政府持之以恒,均衡區(qū)域、城鄉(xiāng)生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)。久而久之,在社區(qū)中逐漸養(yǎng)成環(huán)保的習(xí)慣,形成一種崇尚生態(tài),以參與生態(tài)社區(qū)建設(shè)為榮的氛圍,從而推進(jìn)生態(tài)社區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行。

(二)確保生態(tài)社區(qū)的物質(zhì)保障

要改變以往生態(tài)社區(qū)建設(shè)的資金完全依靠政府財(cái)政撥款的形式,吸引更多的企業(yè)投入部分人力、物力、財(cái)力進(jìn)行XY社區(qū)的生態(tài)建設(shè)。政府除了自身要 “廣辟源頭”、“專(zhuān)款專(zhuān)用”外,還可以充分挖掘XY社區(qū)中社區(qū)組織、企業(yè)、物業(yè)公司、志愿者等其他主體的力量,彌補(bǔ)自身的不足,逐漸配置和完善多元化的物質(zhì)來(lái)源,以確保生態(tài)社區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行與發(fā)展。

1.對(duì)于企業(yè),許多開(kāi)發(fā)商根據(jù)市場(chǎng)的需求,能夠自覺(jué)地投入資金用于改善所在樓盤(pán)以及社區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境。但是,政府仍然需要加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)的制定,約束開(kāi)發(fā)商的不良行為,比如將綠地變成停車(chē)場(chǎng),提倡開(kāi)發(fā)商將生態(tài)社區(qū)建設(shè)的社會(huì)效益和環(huán)境效益放在首位。另外,政府可以引導(dǎo)XY社區(qū)居民或居民委員會(huì)等其他主體,在物業(yè)管理費(fèi)用中設(shè)立生態(tài)社區(qū)建設(shè)與維護(hù)的基金,適時(shí)對(duì)社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行有效地監(jiān)督。

2.政府可以利用XY社區(qū)的社區(qū)組織與志愿者,廣籌資金以加強(qiáng)生態(tài)社區(qū)建設(shè)。比如調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)法律人士充當(dāng)社區(qū)環(huán)保的法律顧問(wèn);聘請(qǐng)社區(qū)退休教育者對(duì)社區(qū)居民開(kāi)展環(huán)保教育;組織居民志愿者開(kāi)展“保護(hù)環(huán)境,從我做起”的宣傳教育活動(dòng);還可以吸收各高校學(xué)生參與XY社區(qū)生態(tài)建設(shè),普及環(huán)保知識(shí)等等。

3.就政府本身而言,還可以從征收生態(tài)稅、建立政策性金融服務(wù)與生態(tài)彩票、國(guó)債等專(zhuān)項(xiàng)基金積累等方式,籌集生態(tài)社區(qū)建設(shè)的資金,并通過(guò)確定財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移系數(shù)的方式,確保生態(tài)社區(qū)建設(shè)的資金。

(三)培育和扶持民間環(huán)保組織

民間環(huán)保組織在XY社區(qū)中發(fā)揮的作用不容忽視,整合社區(qū)中環(huán)境保護(hù)的各種力量、資源,傳播生態(tài)社區(qū)的基本知識(shí),對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)宣傳、教育,并且監(jiān)督與科學(xué)的指導(dǎo)政府更好地履行環(huán)保職責(zé),推動(dòng)居民參與等方面起到積極的作用,成為政府環(huán)境保護(hù)工作的有益補(bǔ)充?？梢?jiàn),政府要改變以往對(duì)民間環(huán)保組織的態(tài)度,努力培育和扶持民間環(huán)保組織的發(fā)展,逐步放權(quán)給民間環(huán)保組織,使其在社區(qū)中充分發(fā)揮作用,構(gòu)建政府,企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的互動(dòng)機(jī)制,以便更好地建設(shè)美麗的XY社區(qū)。

(四)科學(xué)規(guī)劃生態(tài)社區(qū)

生態(tài)社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該以社區(qū)居民為本,突出人性化設(shè)計(jì)和特色化施工,硬件和軟件建設(shè)并重,從社區(qū)的整體發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā),著眼于生態(tài)社區(qū)當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,滿(mǎn)足社區(qū)居民的需求,確保社區(qū)規(guī)劃的科學(xué)性。同時(shí)還要注重對(duì)生態(tài)社區(qū)建設(shè)的績(jī)效評(píng)估,構(gòu)建多元化、專(zhuān)業(yè)化的生態(tài)社區(qū)建設(shè)評(píng)估體系,建立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。

另外,政府在進(jìn)行生態(tài)社區(qū)規(guī)劃的過(guò)程中,不能只看局部,應(yīng)該著眼于全局,學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),全方位、多層次的構(gòu)建生態(tài)社區(qū)。在社區(qū)內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境不斷的互動(dòng)中進(jìn)行生態(tài)社區(qū)建設(shè),營(yíng)造良好的外部環(huán)境,使之與社區(qū)的內(nèi)部環(huán)境相協(xié)調(diào),形成真正的生態(tài)社區(qū)。

(五)加快生態(tài)社區(qū)建設(shè)的法治化

在社區(qū)生態(tài)建設(shè)的過(guò)程中不可避免地會(huì)觸及到其他主體的利益,這就需要政府利用法律手段解決和調(diào)停社區(qū)內(nèi)發(fā)生的一系列由生態(tài)問(wèn)題引發(fā)的問(wèn)題。為保障社區(qū)生態(tài)建設(shè)的順利開(kāi)展,必須做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

政府應(yīng)該盡快制定出從屬于 《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)生態(tài)社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī),明確規(guī)定生態(tài)社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)以及衡量標(biāo)準(zhǔn),指引生態(tài)社區(qū)建設(shè)。同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)的具體實(shí)際情況,制定出相應(yīng)的地方性規(guī)章制度,并建立獎(jiǎng)懲機(jī)制,逐步構(gòu)建完善的生態(tài)社區(qū)建設(shè)法律體系,使得生態(tài)社區(qū)建設(shè)真正做到有法可依。除此之外,政府還要建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制,生態(tài)社區(qū)建設(shè)的執(zhí)法部門(mén)不僅要接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和考核,還要接受社區(qū)居民與社區(qū)組織的監(jiān)督。另外,要適時(shí)對(duì)社區(qū)生態(tài)建設(shè)的效果進(jìn)行評(píng)估,社區(qū)居民以及社會(huì)組織應(yīng)該勇于舉報(bào)破壞生態(tài)社區(qū)建設(shè)的違法者,監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)的不法行為,使其真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

總而言之,盡管政府行為逐漸由 “主導(dǎo)”向 “引導(dǎo)”過(guò)渡,但是政府的影響力還是不容忽視的。政府在生態(tài)社區(qū)建設(shè)中要不斷完善自身的行為,發(fā)揮主力作用,培育和扶持多元主體,形成合力,共建生態(tài)社區(qū)。

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