劉勝湘，李明月

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 國際問題研究所，湖北 武漢 430073)

美國國家安全體制是世界上最為復(fù)雜，效率很高的安全體制。美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)主要包括美國國家安全委員會(huì)、美國情報(bào)安全體制和軍事與防務(wù)體制，可謂三位一體。學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制的研究汗牛充棟，大致可以歸納為三個(gè)方面的問題:美國國家安全立法的演進(jìn)與主要法規(guī)問題、美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題和美國國家安全決策體制問題等。筆者將依據(jù)這一線索對(duì)學(xué)界的研究進(jìn)行梳理，并進(jìn)一步分析學(xué)界研究美國國家安全體制的重點(diǎn)、不足及啟示。

一、關(guān)于美國國家安全立法的演進(jìn)與主要法規(guī)問題

美國國家安全法規(guī)是美國安全體制的前提和基礎(chǔ)，也是學(xué)界關(guān)注的一個(gè)重要內(nèi)容。學(xué)界同仁主要從歷史的角度梳理了美國國家安全立法演進(jìn)與安全體制的演變過程，并介紹了美國國家安全的主要法規(guī)。

(一)關(guān)于美國國家安全立法的演進(jìn)問題

國內(nèi)研究美國安全立法的學(xué)者主要有李竹、黃愛武和勁鍔等。李竹是國內(nèi)研究國家安全立法的主要學(xué)者，她在《國家安全立法研究》［1］一書中從立法的角度梳理了美國國家安全立法的演變歷史。作者認(rèn)為，1789年通過的《歸化法》、《國籍法》、《敵對(duì)外僑法》和《煽動(dòng)叛亂法》是美國歷史上最早的安全立法。隨后她在書中又專門介紹了美國在一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)期間和冷戰(zhàn)后的美國安全立法。在一戰(zhàn)期間，美國通過了《間諜法和》和《判亂法》，規(guī)定凡阻礙美國軍事行動(dòng)、反對(duì)美國政體者，均以重罪論處。在二戰(zhàn)期間，美國通過了《哈琪法》、《戰(zhàn)時(shí)勞工糾紛法》等?！豆鞣ā芬?guī)定，美國聯(lián)邦機(jī)關(guān)的公務(wù)人員不得參加政治組織或政治活動(dòng)。1940年6月，羅斯福給聯(lián)邦調(diào)查局局長局長胡佛寫信肯定了聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)工作。這實(shí)際上是對(duì)1924年美國司法部長哈蘭·斯通廢除情報(bào)機(jī)構(gòu)的一次修正。冷戰(zhàn)期間，美國進(jìn)行了國家安全機(jī)構(gòu)體制的立法、打擊共產(chǎn)黨的立法、技術(shù)偵查的立法、政治間諜的立法和保護(hù)情報(bào)人員身份的立法。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國又進(jìn)行國家安全教育的立法、加強(qiáng)反間諜的立法、反經(jīng)濟(jì)間諜的立法等。

黃愛武是研究美國安全立法的學(xué)者之一。他在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》［2］一書中分析了戰(zhàn)后美國國家安全立法的發(fā)展與完善、戰(zhàn)后美國國家安全法律體制的構(gòu)建與演變、戰(zhàn)后美國國家安全情報(bào)機(jī)構(gòu)法定職能及其調(diào)整等。作者在書中專門論述了美國國家安全立法的四個(gè)階段:從建國初期到二戰(zhàn)時(shí)期美國國家安全立法(1776—1946)、冷戰(zhàn)時(shí)期美國國家安全法律的發(fā)展(1947—1991)、冷戰(zhàn)后至“9·11”前美國國家安全法律的完善(1992—2001)、“9·11”后美國國家安全法律的完善(2001—2008)等。作者認(rèn)為，美國1947年《國家安全法》的頒布，拉開了美國構(gòu)建現(xiàn)代化國家安全法律體制的序幕，為創(chuàng)建國家安全體制、確立國家安全機(jī)制職能、確保和監(jiān)督國家安全機(jī)構(gòu)在法制的框架內(nèi)開展工作奠定了基礎(chǔ)。［1］

勁鍔是中國研究美國安全體制的又一學(xué)者。他在其編著的《美蘇國家安全機(jī)構(gòu)縱覽》［3］一書中則比較具體介紹了美國國家安全立法工作，主要包括關(guān)于偵察機(jī)關(guān)權(quán)限的基本法案、關(guān)于新“情報(bào)憲章”的制訂及關(guān)于移民局大幅度放寬政治庇護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等。

(二)關(guān)于美國主要國家安全法問題

學(xué)者們分析了美國1947年《國家安全法》(National Security Act Of 1947)、1949年《中央情報(bào)局法》(Central Intelligence Agency Act of 1949)和其他國家安全法。學(xué)界非常注重美國《國家安全法》形成的歷史背景和主要內(nèi)容。博爾頓(Bolton)在《“9·11”后美國國家安全與外交決策》一書中分析了《國家安全法》的形成，以及在《國家安全法》基礎(chǔ)上建立的美國國家安全委員會(huì)、國防部、中央情報(bào)局的創(chuàng)立等。徐思寧在《美俄(蘇)國家安全體制比較》［4］中分析了美國《國家安全法》出臺(tái)的背景。1945年12月，杜魯門總統(tǒng)根據(jù)國家處理安全事務(wù)的需求，向美國國會(huì)提交了一份關(guān)于設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一軍事機(jī)構(gòu)的咨文。1947年1月，美國陸軍部和海軍部聯(lián)合致函國會(huì)建議建立“國家安全委員會(huì)”和“國家安全資源局”。1947年2月，杜魯門要求國會(huì)就“聯(lián)合致函”進(jìn)行審議，并于1947年7月簽署了參眾兩院通過的758號(hào)和2319號(hào)議案，“這標(biāo)志著美國歷史上第一部國家安全法的誕生。這部法案是美國現(xiàn)代國家安全機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的前提，由此奠定了其國家安全體制的法律基礎(chǔ)?！?/p>

勁鍔編著的《美蘇國家安全機(jī)構(gòu)縱覽》一書梳理了美國《國家安全法》修訂過程。1947年制定的《國家安全法》見于美國《情報(bào)共同體》一書的第980—985頁，自頒布以來已做過多次修正，修正日為1947年7月26日(國會(huì)通過日)、1949年8月10日、1951年10月10日、1953年4月4日、1954年9月3日、1956年8月10日和1964年8月10日。

關(guān)于《國家安全法》內(nèi)容和職責(zé)。李竹在《國際安全立法研究》一書中也專門介紹了1947年美國《國家安全法》的基本內(nèi)容。她在書中指出，1947年7月26日國會(huì)通過的《國家安全法》，正是確立美國國家安全機(jī)構(gòu)的組織體制和規(guī)范各機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍的法律，它首要考慮的是加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)美國的國家安全能力。為此設(shè)立了美國“國家安全委員會(huì)”和“中央情報(bào)局”。美國《國家安全法》，作為一部行政法，是美國關(guān)于國家安全的基本法，是美國國家安全的“一個(gè)全面的綱領(lǐng)性文件”?！秶野踩ā返膬?nèi)容共分為六章:第一章“國家安全的協(xié)調(diào)”;第二章“國防部”;第三章“雜項(xiàng)”，規(guī)定有關(guān)工作人員的薪金、身份及經(jīng)費(fèi)使用的授權(quán)等內(nèi)容;第四章空白;第五章“情報(bào)活動(dòng)的責(zé)任”;第六章“對(duì)情報(bào)活動(dòng)的保護(hù)”。勁鍔編著的《美蘇國家安全機(jī)構(gòu)縱覽》也對(duì)此作了簡單介紹。《國家安全法》確定成立國家安全委員會(huì)，其職責(zé)為:就有關(guān)國家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策向總統(tǒng)提出建議;在國家安全委員會(huì)下成立中央情報(bào)局，中央情報(bào)局的職責(zé)是協(xié)調(diào)政府各部門所從事的情報(bào)活動(dòng)，以維護(hù)美國的國家安全利益;中央情報(bào)局在國家安全委員會(huì)的指導(dǎo)下進(jìn)行以下工作。

美國學(xué)者詹姆斯·貝克則從內(nèi)外職能方面進(jìn)一步分析了《國家安全法》的職責(zé)，他認(rèn)為，《國家安全法》禁止中央情報(bào)局開展內(nèi)部安全功能，明確授權(quán)秘密行動(dòng)，并禁止意在美國制造影響的活動(dòng)。朱建新、王曉東在《各國國家安全機(jī)構(gòu)比較研究》一書中也簡單介紹了美國《國家安全法》關(guān)于安全委員會(huì)的規(guī)定:“幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)美國的軍事政策與外交政策”。［5］

《中央情報(bào)局法》是學(xué)界關(guān)注美國國家安全法的另一重要內(nèi)容?！吨醒肭閳?bào)局法》依據(jù)1947年《國家安全法》的規(guī)定而制定，于1949年經(jīng)美國國會(huì)參、眾兩院通過。該法明確規(guī)定了中央情報(bào)局的職責(zé)和行使職責(zé)時(shí)必須具有的保障和特權(quán)等?！吨醒肭閳?bào)局法》共含有“定義”、“采辦權(quán)限”、“出差、津貼、其它有關(guān)費(fèi)用”、“綜合職權(quán)”、“撥款”等部分。黃愛武在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》一書中分析認(rèn)為，該法明確規(guī)定了中央情報(bào)局的職責(zé)和法律保障及特權(quán)。

學(xué)者們還提到了美國其他國家安全法，如1959年《國家安全局法》、1961年《外國援助法》和《休斯—瑞安法》、1978年《外國情報(bào)偵查法》、1982年《情報(bào)人員保護(hù)法》、1992年《情報(bào)組織法》、1994年《反情報(bào)與安全促進(jìn)法》、2001年《美國愛國者法》、2002年《國土安全法》等。詹姆斯還分析了美國《國際經(jīng)濟(jì)緊急法》，他認(rèn)為，“一些國家安全法通過授權(quán)總統(tǒng)允許采取某種那個(gè)行動(dòng)。如國際經(jīng)濟(jì)緊急法授權(quán)總統(tǒng)凍結(jié)和獲取金融評(píng)估以應(yīng)對(duì)國家安全的威脅，以及對(duì)外國和實(shí)體，像北朝鮮、伊朗和敘利亞，或與恐怖主義合作的個(gè)人，調(diào)整金融制裁?！?/p>

二、關(guān)于美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題

美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題是學(xué)界非常關(guān)注的問題之一。勁鍔在《美蘇國家安全機(jī)構(gòu)縱覽》一書中介紹了美國的主要安全機(jī)構(gòu):國家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局、國家安全局、國務(wù)院情報(bào)研究司和國防情報(bào)局。作者還介紹了美國國家安全法規(guī):國際安全法、中央情報(bào)法等。

黃愛武在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》中制作出了美國國家安全體制結(jié)構(gòu)圖表:總統(tǒng)處于最高層，其下是決策機(jī)構(gòu)(國家安全委員會(huì));再下是咨詢機(jī)構(gòu)(總統(tǒng)外國情報(bào)顧問委員會(huì)和國家對(duì)外情報(bào)委員會(huì))、指揮機(jī)構(gòu)(國家情報(bào)主任)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(參議院情報(bào)委員會(huì)和眾議院情報(bào)委員會(huì));國家情報(bào)主任又下設(shè)國家情報(bào)委員會(huì)、國家反恐中心、成員機(jī)構(gòu)、國家反情報(bào)執(zhí)行官辦公室和國家反擴(kuò)散中心;成員機(jī)構(gòu)下是包括中央情報(bào)局在內(nèi)的16個(gè)情報(bào)機(jī)構(gòu)。

杰里爾·A·羅塞蒂的《美國對(duì)外政策的政治學(xué)》［6］一書從政府、國內(nèi)社會(huì)和外部環(huán)境三個(gè)角度詳細(xì)論述了美國政治體制、立法體制、決策體制、軍事體制和情報(bào)體制等，分析了美國總統(tǒng)、國務(wù)院、國家安全委員會(huì)等決策程序等。朱建新、王曉東在《各國國家安全機(jī)構(gòu)比較研究》中也介紹了美國國家安全委員會(huì)、國防部、內(nèi)政部、警察機(jī)構(gòu)、情報(bào)機(jī)構(gòu)、安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、緊急事務(wù)機(jī)構(gòu)和反恐機(jī)構(gòu)等。

從學(xué)界的研究可以看出，美國的安全體制結(jié)構(gòu)主要包括國家安全委員會(huì)、情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍事與防務(wù)體制等。

(一)關(guān)于美國國家安全委員會(huì)

國家安全委員會(huì)是美國最主要的安全機(jī)構(gòu)。學(xué)界主要探討了美國國家安全委員會(huì)成立的依據(jù)、構(gòu)成、功能和運(yùn)行機(jī)制。關(guān)于國家安全委員會(huì)成立的依據(jù)，學(xué)界普遍認(rèn)為是《國家安全法》。美國1947年《國家安全法》創(chuàng)建國家安全委員會(huì)(NSC)，美國國家安全委員會(huì)是根據(jù)1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法(修正案)》而建立的，一直支配著美國的國家安全決策。

關(guān)于國家安全委員會(huì)的構(gòu)成。該委員會(huì)法定成員包括總統(tǒng)(任委員會(huì)主席)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長，參謀長聯(lián)席會(huì)議主席和中央情報(bào)局局長為法定軍事和情報(bào)顧問。國家安全委員會(huì)由總統(tǒng)主持，國務(wù)卿和國防部長為其主要成員。其他創(chuàng)始成員包括陸軍、海軍和空軍司令，國家安全資源委員會(huì)主席?？偨y(tǒng)可以指定其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的代表出席會(huì)議。

關(guān)于國家安全委員會(huì)的職責(zé)與功能。美國國家安全委員會(huì)是總統(tǒng)與他的高級(jí)國家安全顧問和內(nèi)閣官員考慮國家安全和外交政策事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個(gè)內(nèi)閣級(jí)機(jī)構(gòu)，是國家安全問題的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)，也是美國對(duì)外政策的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)國務(wù)院、國防部和中央情報(bào)局等。1947年的國家安全法指示國家安全委員會(huì)的功能“應(yīng)是在涉及到國家安全的國內(nèi)、對(duì)外和軍事政策方面給總統(tǒng)提供建議，使軍事服務(wù)和政府的其他部門機(jī)關(guān)在涉及國家安全問題上更有效地合作”，以及總統(tǒng)為了在涉及到國家安全方面使政府的其他機(jī)關(guān)部門政策和功能更有效地協(xié)調(diào)可以直接實(shí)施其他功能。國家安全委員會(huì)有責(zé)任“評(píng)估和評(píng)價(jià)美國的目標(biāo)、承諾和風(fēng)險(xiǎn)”，并考慮與國家安全有關(guān)的政府部門和機(jī)構(gòu)涉及共同利益的政策。

關(guān)于國家安全委員的運(yùn)行機(jī)制。中央情報(bào)局局長和參謀長聯(lián)席會(huì)議主席是顧問，也可邀請(qǐng)包括額外的內(nèi)閣成員在內(nèi)的其他顧問。國家安全委員不需要正式召集會(huì)議。正式的國家安全委員會(huì)會(huì)議是罕見的。政策協(xié)調(diào)與整合跨部門及機(jī)構(gòu)的國家安全委員會(huì)機(jī)制一天24小時(shí)運(yùn)作。今天，通常是總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理指示工作人員?，F(xiàn)代“業(yè)務(wù)主席”給國家安全委員會(huì)在政策的制定和執(zhí)行上帶來更大的權(quán)威，從而在舊的行政辦公大樓創(chuàng)建了一個(gè)接近總統(tǒng)的新權(quán)力中心，并和國務(wù)院和國防部角逐控制權(quán)。國家安全委員會(huì)工作人員整天做的是與各部的協(xié)調(diào)和政策整合。

(二)關(guān)于情報(bào)體制與中央情報(bào)局

學(xué)界主要分析了美國情報(bào)的結(jié)構(gòu)、功能等。杰弗里·里徹遜在《美國情報(bào)界》［7］中將美國的情報(bào)機(jī)構(gòu)分為:國家情報(bào)機(jī)構(gòu)(國家偵察局、國家安全局和中央情報(bào)局)、國防部情報(bào)機(jī)構(gòu)(國防情報(bào)局、國防勘測局、軍隊(duì)醫(yī)療情報(bào)中心、參謀長聯(lián)席會(huì)議J－3分部特別行動(dòng)處和國防部特別計(jì)劃辦公室)、各軍種情報(bào)機(jī)構(gòu)(海軍情報(bào)機(jī)構(gòu)、陸軍情報(bào)機(jī)構(gòu)、空軍情報(bào)機(jī)構(gòu)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu))、聯(lián)合與特種司令部的情報(bào)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的情報(bào)組織。

黃愛武在著作《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》中指出了美國的情報(bào)體制結(jié)構(gòu):包括決策機(jī)構(gòu)、指揮機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和成員機(jī)構(gòu)?！肚閳?bào)與國家安全》一書中專門分析了美國的情報(bào)機(jī)構(gòu)的組成、調(diào)整與改革、情報(bào)手段的發(fā)展、情報(bào)機(jī)構(gòu)人士與后勤保障、各國的情報(bào)競爭等等。美國擁有世界最強(qiáng)大的情報(bào)機(jī)構(gòu)群，各情報(bào)機(jī)構(gòu)的觸角延伸到世界各地，為使各情報(bào)機(jī)構(gòu)之間有著良好的協(xié)調(diào)、合作與配合，逐漸建立起來一套相對(duì)完善的情報(bào)體制。

中央情報(bào)局是國家情報(bào)工作協(xié)調(diào)的具體執(zhí)行與實(shí)施機(jī)構(gòu)。中央情報(bào)局是各情報(bào)機(jī)構(gòu)中惟一一個(gè)直接歸屬國家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu);中央情報(bào)局局長既是國家安全委員會(huì)法定情報(bào)顧問，也是國家對(duì)外情報(bào)委員會(huì)主席，同時(shí)還是美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的總管——中央情報(bào)主任。中央情報(bào)局名義上隸屬于國家安全委員會(huì)，是美國最大的情報(bào)機(jī)構(gòu)。該局的主要任務(wù)是公開和秘密地收集情報(bào)，分析和評(píng)估情報(bào)，為國家安全委員會(huì)提供咨詢意見，為總統(tǒng)的國家安全決策提供情報(bào)依據(jù)。［8］

(三)關(guān)于美國軍事與防務(wù)體制

從第二次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)開始，美國出現(xiàn)了大量的體制和政策創(chuàng)新。其中創(chuàng)新機(jī)制包括現(xiàn)代美國國務(wù)院、國防部(DOD)(來自舊的戰(zhàn)爭和海軍部門)、中央情報(bào)系統(tǒng)、歐洲重建的馬歇爾計(jì)劃、統(tǒng)一的軍事指揮系統(tǒng)、空軍、國際開發(fā)局的前身(點(diǎn)四)、北大西洋公約組織(北約)和其他聯(lián)盟、軍事援助協(xié)定、軍事咨詢組和美國信息機(jī)構(gòu)。實(shí)質(zhì)上，一個(gè)廣泛的國家安全機(jī)制出現(xiàn)了，其復(fù)雜性和規(guī)模將會(huì)增長。王小健主編的《美國軍情瞭望》［9］一書則專門對(duì)軍事的統(tǒng)帥體制、行政領(lǐng)導(dǎo)體制、作戰(zhàn)指揮體制、戰(zhàn)略指揮手段和后勤保障體制等進(jìn)行了分析和介紹。

三、關(guān)于美國國家安全決策體制問題

美國通過其1947年頒布(1949年修改)的《國家安全法》確立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下，由“國家安全委員會(huì)”負(fù)責(zé)決策工作、情報(bào)搜集和反間諜執(zhí)法“分權(quán)制衡”的國家安全體制。美國學(xué)者認(rèn)為，美國外交、防務(wù)和其他政策制定、協(xié)調(diào)、闡述和實(shí)施對(duì)美國的福祉是至關(guān)重要的。中央的政策制定和決策過程是國家安全委員會(huì)(NSC)，作為考慮國家安全和外交政策事務(wù)的主要論壇服務(wù)總統(tǒng)。國家安全委員會(huì)在國家安全和外交政策上建議并協(xié)助總統(tǒng)，也作為服務(wù)于各部門之間協(xié)調(diào)這些政策的主要機(jī)構(gòu)。在這一國家安全體制中，總統(tǒng)是最高統(tǒng)帥，也是最主要的情報(bào)消費(fèi)者，他依靠以其為主席的“國家安全委員會(huì)”對(duì)整個(gè)國家安全系統(tǒng)實(shí)施指揮和管理，向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出和下達(dá)任務(wù)?？梢?，美國國家安全決策由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家安全委員會(huì)決定?！昂芏嘀卮蟮恼叱h并非來自白宮或國務(wù)院、五角大樓等傳統(tǒng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而來自國家安全委員會(huì)。國家安全委員會(huì)是美國真正的決策—咨詢機(jī)構(gòu)?！?/p>

國家安全委員會(huì)有三大任務(wù):向總統(tǒng)提出建議;作為長期計(jì)劃的工具;促進(jìn)國家安全程序的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。國家安全委員會(huì)采取分級(jí)會(huì)議的形式就國家安全的重大問題形成決策。具體分為:由總統(tǒng)親自主持的最高級(jí)國家安全會(huì)議，由國家安全事務(wù)助理主持的部長級(jí)、由國家安全事務(wù)副助理主持的副部長級(jí)安全會(huì)議。一旦危機(jī)發(fā)生，再根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)和事態(tài)的發(fā)展，再成立規(guī)模比較小的“危機(jī)決策特別小組”，選定相關(guān)的部門官員作為其成員，在總統(tǒng)的直接主持下指揮危機(jī)管理行動(dòng)?？偨y(tǒng)依賴很多人來制定和實(shí)施國家安全政策，通過國家安全委員會(huì)(NSC)最高層進(jìn)行協(xié)調(diào)。兩個(gè)關(guān)鍵的總統(tǒng)顧問——國務(wù)卿和國防部長——是法定的國家安全委員會(huì)成員，而總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理不是法定成員。這三人組成美國的“政策三人團(tuán)”。

決策過程正在一個(gè)眾所周知的俗稱跨機(jī)構(gòu)進(jìn)程或更準(zhǔn)確地稱為國家安全委員會(huì)機(jī)制——決策結(jié)構(gòu)中發(fā)生。這里國家安全決策依據(jù)國家安全政策的性質(zhì)是分等級(jí)的和跨轄區(qū)的，因?yàn)樗娴膹?fù)雜性而不能在一個(gè)單一機(jī)構(gòu)的范圍內(nèi)決策。在國家安全委員會(huì)有三個(gè)層次的跨機(jī)構(gòu)間委員會(huì)負(fù)責(zé)國家安全政策的制定和執(zhí)行。

當(dāng)總統(tǒng)作出決策時(shí)，他通?？陬^將信息傳送到有關(guān)的內(nèi)閣部長、國家安全局，或其他適當(dāng)?shù)墓賳T。偶爾，他會(huì)希望確保關(guān)于政策目標(biāo)和要求的明確認(rèn)識(shí)，并會(huì)發(fā)出正式?jīng)Q定文件說明政策，以便將決策的細(xì)節(jié)傳遞到受影響的政府部門和機(jī)構(gòu)，或向普通市民。小布什政府稱呼這些正式的決策為國家安全總統(tǒng)指令。

國家安全決策不是一個(gè)靜態(tài)的過程，在這一過程中，整個(gè)政府的管理在標(biāo)準(zhǔn)模式下和轉(zhuǎn)換功能期間，委員會(huì)的職責(zé)和程序協(xié)議建立起來。當(dāng)他們認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)跨機(jī)構(gòu)程序不再服務(wù)其政治目的時(shí)，總統(tǒng)不時(shí)調(diào)整其決策結(jié)構(gòu)。

安全決策的特點(diǎn)來自于所描述的每位總統(tǒng)不同特質(zhì)模型的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。作為制度性壓力的結(jié)果，在任何一位總統(tǒng)政府第一任期，國家安全決策結(jié)構(gòu)伴隨獨(dú)特的演化模式。各自管理開始于標(biāo)準(zhǔn)的基于國家安全委員會(huì)的跨機(jī)構(gòu)進(jìn)程。于是決策按可預(yù)見的方式演變?？偨y(tǒng)最終將使用三個(gè)并行結(jié)構(gòu)作出決定:正式結(jié)構(gòu)(標(biāo)準(zhǔn)的跨機(jī)構(gòu)進(jìn)程);非正式結(jié)構(gòu)，即總統(tǒng)會(huì)見高級(jí)顧問和在跨機(jī)構(gòu)進(jìn)程之外在規(guī)范的基礎(chǔ)上沒有總統(tǒng);以及秘密結(jié)構(gòu):總統(tǒng)依賴于一個(gè)或兩個(gè)選擇性的顧問。后兩者在政府就職一段時(shí)間以后都加到?jīng)Q策組合之中。

然而，實(shí)際上在所有情況下，主要決策必須通過國家安全委員會(huì)成員和國家安全顧問才能明晰。一般情況下，明晰過程涉及由適當(dāng)?shù)膰野踩瘑T會(huì)工作人員領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)論，以保證新的政策倡議在該功能區(qū)域或地區(qū)領(lǐng)域符合總統(tǒng)的總政策，它已與所有適當(dāng)?shù)牟块T進(jìn)行了協(xié)調(diào)，以及與政治風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的新倡議已經(jīng)被確定和評(píng)估。在最終的政策中，此過程產(chǎn)生出利益相關(guān)部門。

四、學(xué)界研究的重點(diǎn)、不足及啟示

(一)學(xué)界研究的重點(diǎn)

筆者研究發(fā)現(xiàn)，安全決策體制和情報(bào)體制是學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制研究的重點(diǎn)。安全決策體制成為學(xué)界研究美國安全體制的重點(diǎn)，究其原因主要有三:一是美國是霸權(quán)國家，美國的一舉一動(dòng)都會(huì)牽動(dòng)世界的神經(jīng)，其安全決策體制既是各個(gè)國家關(guān)注的重點(diǎn)，也是學(xué)界最為關(guān)注的。二是美國號(hào)稱世界民主國家的“楷?！保鋰野踩珱Q策是否也是一種民主過程是學(xué)界探究的重要?jiǎng)右?。其?shí)，在很大程度上，總統(tǒng)在美國安全決策中起著決定作用，因?yàn)樗前踩珱Q策的最終決定者。三是美國安全體制的效率很高，在不同時(shí)期出現(xiàn)了不同決策模型的安全體制，如羅斯福決策模式、尼克松—基辛格決策模式、卡特決策模式、里根決策模式、老布什決策模式、克林頓決策模式、小布什決策模式和奧巴馬決策模式等。“雖然美國國會(huì)議員為了比他們?cè)诙κr(shí)期的帝王總統(tǒng)更多地挑戰(zhàn)白宮，但是他們沒有辦法控制外交政策?？偨y(tǒng)和行政部門的下屬繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)決策?！泵绹踩珱Q策模式大致可以分為:總統(tǒng)和國會(huì)共享模型，即總統(tǒng)和國會(huì)共享戰(zhàn)爭決策權(quán)，總統(tǒng)明顯占居上風(fēng);總統(tǒng)決策模型，即內(nèi)閣行政部門和總統(tǒng)私人顧問共同輔佐總統(tǒng)，權(quán)力消長由總統(tǒng)喜好決定;公共決策模型，即利益集團(tuán)、公眾輿論、思想庫等因素對(duì)美國政府的危機(jī)決策也有一定的牽制作用。［10］美國高效的安全決策體制是各國關(guān)注的對(duì)象，也是學(xué)界考察的重點(diǎn)。

情報(bào)體制是學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制研究的另一重點(diǎn)。情報(bào)體制既是國家需要了解的，也是大眾關(guān)注的。公開和秘密獲取情報(bào)似乎是國際上各國的共識(shí)。除公開獲取情報(bào)渠道外，大多數(shù)國家都有秘密獲取情報(bào)的系統(tǒng)。美國有世界上最強(qiáng)大的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，既有失敗的教訓(xùn)，也有成功的經(jīng)驗(yàn)。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)與蘇聯(lián)的情報(bào)機(jī)構(gòu)的“戰(zhàn)爭”如火如荼，在與蘇聯(lián)對(duì)抗的過程中，美國的情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。尤其是美國的中央情報(bào)局，既是一些國家防范和斗爭的重點(diǎn)，也是學(xué)界研究的重點(diǎn)。由于情報(bào)機(jī)構(gòu)的特殊性和神秘性，情報(bào)人員的行動(dòng)不為外界所知，為了滿足公眾的需求，各種“情報(bào)組織揭秘”的書籍也就出現(xiàn)在公眾視野里，關(guān)于美國情報(bào)組織和行動(dòng)書籍和文章是最為豐富的。

(二)學(xué)界研究的不足

國內(nèi)外學(xué)界涉及美國安全體制機(jī)制的研究主要存在以下不足:

一是在有關(guān)美國安全體制機(jī)制的研究中，很少有既研究安全體制機(jī)制，又結(jié)合具體個(gè)案解釋美國安全體制機(jī)制的研究成果，少數(shù)個(gè)案分析也主要是冷戰(zhàn)時(shí)期的案例，如“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”、“沙漠盾牌”和“人質(zhì)危機(jī)”，這些都不能反映當(dāng)前美國國家安全體制的運(yùn)行情況。

二是在有關(guān)美國安全體制的研究中，注重體制而輕視機(jī)制，或?qū)Ⅲw制誤認(rèn)為機(jī)制，沒有分清美國安全體制和美國安全體制機(jī)制。系統(tǒng)(system)、體制(institute)、機(jī)制(regime)、體制機(jī)制等概念沒有完全理清。

三是學(xué)界在安全體制和情報(bào)體制問題上并沒有完全分清。有些學(xué)者在分析美國安全體制時(shí)，其實(shí)際上是在分析美國的情報(bào)安全體制。

四是學(xué)界還沒有全面解讀美國安全體制機(jī)制的研究成果，缺乏關(guān)于美國安全與安全體制的關(guān)系、美國安全體制和美國安全體制的運(yùn)行機(jī)制、美國安全決策機(jī)制和安全運(yùn)行機(jī)制的探討。

五是關(guān)于美國國家安全委員會(huì)是否是美國的安全決策體制問題上存在一些誤解。如有學(xué)者認(rèn)為，國家安全委員會(huì)作為總統(tǒng)的顧問，通過為總統(tǒng)提供情報(bào)和建議，實(shí)際上在美國軍事和外交最高決策中發(fā)揮了不可低估的作用，因而甚至被人稱為“國防內(nèi)閣”。但國家安全委員會(huì)不是真正意義上的決策機(jī)構(gòu)，其基本職能是就國家安全事務(wù)向總統(tǒng)提出建議，協(xié)助總統(tǒng)的決策機(jī)構(gòu)和統(tǒng)籌政策的執(zhí)行。由于美國總統(tǒng)是美國安全委員的領(lǐng)導(dǎo)者和政策最終決定者，總統(tǒng)做出的安全決策當(dāng)然也是安全委員會(huì)的決策。

以上研究的不足為繼續(xù)研究美國安全體制機(jī)制留下了很大的空間。

(三)學(xué)界研究的啟示

學(xué)界研究美國安全體制的內(nèi)容非常廣泛，主要涉及美國國家安全立法與安全法規(guī)問題、美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題和美國國家安全決策體制問題等等。從學(xué)界的研究可知，美國的安全體制從建國之初，尤其是二戰(zhàn)以后至今已經(jīng)發(fā)生了很大改變，在不同的背景下，美國安全體制進(jìn)行了不同的調(diào)整與改革。徐思寧《戰(zhàn)后美國安全體制的演變》［11］一文比較清晰地探討了美國安全體制機(jī)制的歷史演變過程。她將美國安全體制的演變劃分為四個(gè)大的時(shí)期:初創(chuàng)時(shí)期、“收縮”時(shí)期、競爭時(shí)期和轉(zhuǎn)型時(shí)期。她認(rèn)為，通過國家安全體制的調(diào)整，美國得以在國際安全環(huán)境發(fā)生變化、國際戰(zhàn)略力量對(duì)比發(fā)生改變時(shí)提出相應(yīng)的各種建議和方案，并采取及時(shí)的行動(dòng)。她在《美俄(蘇)國家安全體制比較》一書又專門分析了美國領(lǐng)導(dǎo)人在不同時(shí)期對(duì)美國國家安全體制的調(diào)整與改革，即從1947年美國第一部《國家安全法》的產(chǎn)生并據(jù)此成立國家安全委員會(huì)、整合國防機(jī)構(gòu)、重組情報(bào)機(jī)構(gòu)等，到肯尼迪、約翰遜對(duì)美國國家安全委員會(huì)的改造，到尼克松、福特對(duì)國家安全委員會(huì)的強(qiáng)化，再到卡特、里根時(shí)期對(duì)國家安全委員會(huì)的平衡與降格等。后冷戰(zhàn)時(shí)期，作者對(duì)布什時(shí)期、克林頓時(shí)期和小布什時(shí)期的美國國家安全體制改革進(jìn)行了分析，尤其是克林頓關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和9·11事件后小布什關(guān)于美國國土安全體系的建立，是對(duì)美國國家安全體制主要改革?！稇?zhàn)后美國國家安全法律制度研究》的作者黃愛武也本書中詳細(xì)分析了二戰(zhàn)后不同時(shí)期美國國家安全體制的改革、發(fā)展與完善。可見，美國國家安全體制的效率來自于安全體制的改革和調(diào)整，改革是美國國家安全體制的生存之道。

［1］李 竹.國家安全立法研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006.

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