■ 王海鴻 副教授 張 斌（蘭州大學管理學院 蘭州 730000）

引言

當前我國正處于經(jīng)濟和社會的雙轉(zhuǎn)軌時期，在創(chuàng)造著經(jīng)濟發(fā)展奇跡的同時，社會風險不斷累積，各種危機事件層出不窮，公共危機管理成為政府管理的重要組成部分。溫州動車事故中，微博等網(wǎng)絡(luò)力量的發(fā)展將政府管理推向了風頭浪尖，對中國經(jīng)濟高速發(fā)展背后隱藏的巨大安全問題的深思和政府危機事件的處理能力的質(zhì)疑將極大地影響政府的公信力和社會有序發(fā)展。郭美美事件的暴露又使帶有官方性質(zhì)的慈善機構(gòu)面臨誠信危機，改革迫在眉睫。與其他類型的政府管理相比，公共危機情境下的管理是非常態(tài)的管理，是一個復(fù)雜的過程，其需要的不僅僅是動用強制性的機制來安排數(shù)量巨大的人、財、物等資源，更需要參與主體的多元化。作為民間力量的主要形式，社會組織尤其是生發(fā)于民間的草根組織的成長發(fā)育更是受到關(guān)注。

草根NGO參與公共危機管理有著深刻的歷史背景和理論基礎(chǔ)。背景之一是當今社會普遍存在的“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象，以及由此催生的大量政府失靈和社會失靈理論；背景之二是我國公民社會的成長與社會組織的發(fā)展，利益主體的多元化、人們需求的多樣性、社會中間階層的形成直接促進了第三部門的發(fā)展；背景之三是治理理論得到廣泛的認可和應(yīng)用，公共治理強調(diào)治理主體的多元化，社會公共危機的復(fù)雜性、破壞性和影響的廣泛性，使得其治理更需要政府與社會組織在應(yīng)對的流程與機制中構(gòu)建公共危機網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。

與實踐提出的問題相比，國內(nèi)對NGO參與公共危機管理的研究比較薄弱。主要體現(xiàn)在三個方面：第一，在參與主體上，沒有明確區(qū)分官方NGO（government organized NGO，以下我們統(tǒng)稱為GONGO）和草根NGO，這在一定程度上忽略了我國NGO發(fā)展的現(xiàn)實狀況。如果統(tǒng)而論之，會在某種程度上夸大我國NGO發(fā)展的良好態(tài)勢，而忽視了草根NGO發(fā)展中需要得到重視和迫切得到解決的問題。第二，偏重定性分析。對NGO參與公共危機管理的法律、制度環(huán)境和自身建設(shè)進行剖析是從根源上改善我國NGO發(fā)展困境的關(guān)鍵，但僅有定性分析是不夠的，了解我國草根NGO的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)實問題進行實證研究，與國外成熟的NGO進行適當?shù)膶Ρ?，?shù)據(jù)和定量分析是必要的。第三，注重對NGO參與的意義研究和與政府的整合體系建構(gòu)，很少關(guān)注NGO參與公共危機管理工作的投入-產(chǎn)出評估；很少關(guān)注其提供服務(wù)和獲取資源的策略；很少關(guān)注其現(xiàn)在面臨的組織改革機遇和挑戰(zhàn)等。

本文從草根NGO參與公共危機管理的意義價值出發(fā)，對草根NGO參與公共危機管理的現(xiàn)狀進行分析，厘清草根NGO參與公共危機管理的制約性因素，并借鑒國外NGO的發(fā)展經(jīng)驗，提出適合我國特色的草根NGO發(fā)展的路徑選擇和應(yīng)對策略。

草根NGO參與公共危機管理的現(xiàn)狀

近些年來我國草根NGO已經(jīng)逐漸嶄露頭角，從被動、不為人知的狀態(tài)到主動、積極的追求社會參與和民眾的認可，從孤立的參與到聯(lián)合的參與，從低參與到高參與。2008年汶川地震中同時出現(xiàn)的志愿“噴井”現(xiàn)象和志愿“失靈”現(xiàn)象，更是引發(fā)了人們對志愿服務(wù)及志愿組織的極度關(guān)注和反思。

（一）草根NGO成為社會公共管理的重要組成部分

隨著治理理念的提倡和多元社會的形成，社會組織的出現(xiàn)呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，草根NGO成為社會結(jié)構(gòu)的重要因子。據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川地震時，奔赴四川在一線參與救災(zāi)的民間組織有300多家，而幾乎所有的NGO都不同程度地卷入到全國各地的參與救災(zāi)工作中，介入的志愿者更達到300萬左右。但是在絕對數(shù)上一直呈現(xiàn)遞增趨勢的草根NGO，相對我國人口總數(shù)來說，比例相當?shù)男。瑢GO發(fā)展的需求和NGO管理體制的束縛形成了很大的落差。政府一邊鼓勵民間組織、行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，卻沒有放松防范和準入門檻。草根NGO的主要活動領(lǐng)域集中在扶貧、環(huán)保、婦女和教育領(lǐng)域，同時也帶有很明顯的地域分布特征。除了中國的體制環(huán)境束縛外，其要素稟賦決定了它們參與公共危機管理的過程帶有隨機性、成效不顯著。草根NGO普遍性組織規(guī)模小、能力弱，與公共危機帶來的巨大挑戰(zhàn)形成鮮明的對比。

（二）地方政府對草根NGO始終持戒備態(tài)度

地方政府對草根NGO始終持戒備態(tài)度，觀望多、服務(wù)少；限制多、支持少；防備多、信任少。基層政府勸退志愿者及其組織的主要原因是志愿者的工作，做得再好也不列入考核，而一旦出現(xiàn)問題就列為維穩(wěn)大事、政治問題。大量的救災(zāi)資源集中在政府手中，我國不僅政府購買NGO服務(wù)還未推行，而且社會捐款也大部分納入了政府系統(tǒng)。清華大學NGO研究中心鄧國勝教授領(lǐng)銜的深入調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)：汶川地震募集的社會捐贈資金中，58.1%流向了只可以接受社會捐贈的政府部門，36%流向了政府指定的紅十字會和慈善會系統(tǒng)，只有5.9%流向了公募基金會。而社會捐贈的物資更是流向了政府部門和紅十字會系統(tǒng)。玉樹地震后，民政部門只允許15家公募基金會可以進行公募。以汶川社區(qū)重建為例，掌握資源的基層政府無力也不可能獨攬全部工作，而大批的草根NGO們卻因為資源缺乏而支持不下去。據(jù)有關(guān)調(diào)查，汶川地震的民間組織幾乎沒有拿到政府資源。

（三）當前我國官方救災(zāi)體系本身存在不足

當前我國官方救災(zāi)體系本身存在不足，如重大災(zāi)輕小災(zāi)；重自然災(zāi)害，輕人為、農(nóng)業(yè)災(zāi)害；重政府輕社會、社區(qū)；重災(zāi)后救援輕災(zāi)前預(yù)防；重生命財產(chǎn)等直接損失，輕生產(chǎn)和社會損失等。按照公共危機管理四階段劃分法可以將危機管理劃分為preparation、mitigation、response、recovery四個階段。草根NGO在預(yù)防和減災(zāi)階段的參與是極度缺失的，一方面政府沒有把民間組織（除極少數(shù)省份在應(yīng)急預(yù)案中提到紅十字會和慈善總會外）納入應(yīng)急管理體系中；另一方面草根NGO缺乏參與意識和相關(guān)的實踐行動，只有幾家大型的帶有官方背景的NGO在從事防災(zāi)減災(zāi)培訓和交流等工作。少數(shù)NGO尤其是有救災(zāi)宗旨的NGO在緊急救援程序與公益行動之間出現(xiàn)了高度吻合，但絕大多數(shù)NGO在猝不及防的情形之下采取了“無制度化”的緊急救援措施（韓俊魁，2009）。在災(zāi)害響應(yīng)和災(zāi)后初期，草根NGO之間出現(xiàn)很強的聯(lián)合動機，反應(yīng)靈活，行動迅速，到后期則由于各種的原因出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，真正能堅持下來的只是少數(shù)有專業(yè)技能和項目計劃的NGO，供給空白導致的后果遲早都會顯現(xiàn)出來。

草根NGO參與公共危機管理的約束性因素

經(jīng)濟學家吳敬璉說：“中國的中介組織不但數(shù)量不足，而且由于它們通常不是在自由競爭的環(huán)境下成長，而是作為行政機關(guān)的附屬機構(gòu)而發(fā)展起來的，因而在專業(yè)技能和職業(yè)操守等方面都存在不少缺陷”。從相對數(shù)來說，近年來我國自下而上型的NGO數(shù)量與規(guī)模還很有限。根據(jù)《中國發(fā)展簡報》和清華大學NGO研究所等的估算，目前中國稍微有點知名度的民間自發(fā)公益類組織即草根NGO僅在300家左右（韓俊魁，2009）。

（一）相關(guān)法律制度不健全或者沒有落實

按照我國現(xiàn)行法律，非政府組織管理制度可以概括“歸口登記、雙重負責和分級管理”（張翔，2009）。政府壟斷非政府組織成立的決定權(quán)，以高限制高門檻和嚴格監(jiān)管來選擇和控制非政府組織的數(shù)量和類型。很多非政府組織只能到工商部門注冊或者不注冊，災(zāi)難救援時以“志愿者”、“社會義工”的身份開展工作。根據(jù)我國法律，企業(yè)沒有公募資格，所以在災(zāi)難救援時，這類NGO也就沒有募集社會資金、接受善款的權(quán)利，更不用提大量“非法”的草根NGO。在工商部門注冊的非政府組織不享有稅收優(yōu)惠，需要交納企業(yè)所得稅。NGO的活動是非營利的、社會公益性的，大多依靠財政補貼和稅收優(yōu)惠來保證資金運行，過高的注冊資金和人員限制、稅收政策對于NGO的功能和意義來說，可能是致命的障礙。

（二）資金欠缺是草根NGO普遍面臨的問題

一方面是因為絕大多數(shù)組織沒有籌款資格；另一方面是非政府組織不能從其服務(wù)中獲得報酬，政府采購服務(wù)尚未惠及民間組織，在我國，政府采購幾乎等于采購物資和工程，服務(wù)采購的比例還很低，向NGO采購服務(wù)的比例更低。資金不足，使草根NGO難以劃出專項資金投入到政府的危機管理中，即使有參與意識，也無參與的物質(zhì)條件；草根NGO資金有限，難以開展長期項目，而其服務(wù)對象和性質(zhì)決定了他們是需要長期關(guān)注的。在災(zāi)害救援中，幾乎全部的善款都集中在政府或者少數(shù)幾家體制內(nèi)的官方NGO手中，草根NGO缺乏經(jīng)費，救援活動的開展受限；在救援結(jié)束后，非政府組織所能得到社會和政府的補給比例很少。資金拮據(jù)的NGO或者向國際NGO申請項目資金，或者游走法律的邊緣籌款，或者依靠營利性收入，或者向政府尋求資助。對外界的嚴重依賴，極大的影響了草根NGO承擔社會責任以及與各利益相關(guān)者的關(guān)系和草根NGO的社會公信力。

（三）人力資源劣勢

人是組織中最核心的要素之一，而在草根NGO中，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，人才和志愿者信息庫的構(gòu)建也不容樂觀。而危機管理中，僅憑熱情和激情行事，缺乏必要的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)精神，反而可能給NGO和應(yīng)急管理產(chǎn)生不利影響。在汶川地震中，突然迸發(fā)出上百萬的志愿者和志愿組織，如何協(xié)調(diào)這一龐大的人群和眾多的組織，成為應(yīng)急管理中的一大挑戰(zhàn)。組織中專職人員并不多，而臨時招募和接收的志愿者，缺乏培訓和融合，并不能達到整合的功效。此外草根NGO的資金不足，工資少、待遇低、辦公條件差、職業(yè)發(fā)展前景不確定，很難吸引專業(yè)的技術(shù)人才，直接影響了組織的目標實現(xiàn)和長期發(fā)展。

（四）缺乏應(yīng)急能力

草根NGO因應(yīng)某種未被滿足的社會需求和某類特殊人群而產(chǎn)生，但沒有專為應(yīng)對危機管理的專業(yè)性草根NGO，一般的草根NGO中無專業(yè)的技術(shù)人才和救援設(shè)備，也不具備救災(zāi)應(yīng)有的專業(yè)能力如物流管理、倉儲管理等，更不用提應(yīng)急培訓和應(yīng)急案例庫的建設(shè)。草根NGO各有各的組織利益，在應(yīng)對自然災(zāi)害時，所堅持的標準和開展的行動很難達到一致，因而影響了網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同援助和工作成效。災(zāi)難發(fā)生后，草根NGO蜂擁而至，在沒有充足的準備和缺乏對當?shù)氐牧私饧芭c本土NGO的合作情況下，開展救援工作，導致事倍功半。災(zāi)后重建中能提出好的項目并且通過企業(yè)、政府和其他資助方投資得以落實的草根NGO不多。災(zāi)難過后，大多數(shù)NGO選擇撤出，究竟組織能習得什么經(jīng)驗、學習到什么還有待考證。同時，面對政府的質(zhì)疑和不信任，如何協(xié)調(diào)與政府的關(guān)系也是草根NGO需要培養(yǎng)的能力之一。

草根NGO參與公共危機管理的路徑選擇

綜合草根NGO參與公共危機管理的制約性因素，可以說明草根NGO發(fā)展的環(huán)境還很嚴峻。如果不從根本上改變草根NGO的法律、政策困境；不從觀念上扭轉(zhuǎn)國家、社會、草根NGO自身對民間組織認識的誤區(qū)；不在實踐中提高政府、企業(yè)、民間組織和志愿者之間的互動合作，使之制度化、常態(tài)化，則草根NGO難以跨越初級發(fā)展階段的鴻溝。尤其是在公共危機管理中，社會高效參與這一目標不可能實現(xiàn)。

（一）政府的扶持

公共危機管理強調(diào)多元參與、綜合治理。政府作為公共危機管理的主體，起主導和整合各方資源的作用，但不是唯一的力量。國家政策應(yīng)考慮如何將NGO納入體制內(nèi)，而不是形成兩者對立的局面。將NGO納入政府制度范疇，升級社會組織網(wǎng)上管理服務(wù)平臺，整合來自政府和民間的兩股力量，形成包容協(xié)作的社會結(jié)構(gòu)。

1.健全草根NGO參與公共危機管理的法律體系。一個成熟的社會首先是一個法治的社會，任何社會行為都應(yīng)該在法律的范圍內(nèi)運行。盡快出臺《非政府組織法》，提高非政府組織的法律地位，降低非政府組織的準入門檻和設(shè)立條件，規(guī)范非政府組織與政府、捐贈者、受捐者之間的關(guān)系。幫助社會組織申請免稅資格、擴大公益性捐贈稅前扣除范圍、增加對非政府組織和捐贈者的稅收優(yōu)惠政策，改善其資金困境。

2.政府讓渡公共空間，提高民間話語權(quán)。目前我國非政府組織處于社會治理的邊緣，與全能政府的傳統(tǒng)分不開，政府的越位和缺位，一方面導致政府招攬過多的事物，疲于應(yīng)付，疏于治理；另一方面導致社會公共產(chǎn)品的供給不足。適當?shù)拈_辟公共領(lǐng)域，把部分事物的治理權(quán)下放給民間，培養(yǎng)公民社會，才是精減政府，實現(xiàn)政府和社會持續(xù)發(fā)展之道。西方國家全社會型危機管理網(wǎng)絡(luò)的一個基本特色是政府通過制定應(yīng)急計劃、簽訂“互助協(xié)議”或者合同等形式，與NGO建立合作互助關(guān)系，明確雙方在應(yīng)急管理中的作用。在日本，為了保證災(zāi)害發(fā)生時民間團體參與救援和相互合作，東京采取了災(zāi)前合同制的形式（聶磊，2010）。

3.政府購買NGO服務(wù)常態(tài)化、制度化。汶川地震中涌現(xiàn)出廣泛的政府與NGO之間的合作，非常態(tài)的合作為常態(tài)的合作積累了資本，政府和NGO之間產(chǎn)生了信任和初步的合作機制。政府購買NGO服務(wù)，促使政府得到的是專業(yè)的服務(wù)；草根NGO減輕了資金負擔，集中精力于項目的設(shè)計和實施，服務(wù)更加專業(yè)化、高效化。如上海浦東已經(jīng)建立了“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的購買服務(wù)模式（蕭延中等，2009）。美國約翰·霍普金斯大學在42個國家進行的非營利組織國際比較研究項目結(jié)果顯示，NGO的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費49%、政府資助40%和慈善所得11%，其中在保健（55%）、教育（47%）和社會服務(wù)（45%）領(lǐng)域，政府的資助尤其顯著（陳曉虎等，2010）。美國民間公益組織參與災(zāi)后重建主要是根據(jù)災(zāi)區(qū)實際需求設(shè)計公益項目，再向聯(lián)邦政府部門-聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency）申請項目資金，聯(lián)邦政府從項目設(shè)計方案中精選評估可行性項目。從國際視角來看，英國的COMPACT是一種比較成熟的政府采購模式，該模式的核心運作機制是“資金加建議”，即政府以簽訂合同的方式購買非政府組織的服務(wù)，在此過程中政府為非政府組織提供建議（賈西津，2008）。

4.加強危機文化教育，培育志愿精神。發(fā)達國家的大城市一直把提高市民和各種社會組織的應(yīng)急意識和能力作為危機管理系統(tǒng)建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程。日本各地設(shè)有許多由政府出資興建的防災(zāi)教育中心，免費向市民開放。德國不僅在中小學普遍開設(shè)了相關(guān)教學內(nèi)容，而且也向公民發(fā)放《突發(fā)事件預(yù)防手冊》。徹底地普及防災(zāi)知識，實施各種應(yīng)急救援訓練，儲備應(yīng)急食品，掌握地區(qū)內(nèi)在災(zāi)害時行動不方便的居民以便完善災(zāi)害時的救援機制，推動社會各界的責任感和參與程度。在中國香港以及國外的一些地方，許多高中生都要修習社工，使許多人很早就了解、熟悉這個行業(yè)，從而能吸引更多有興趣、有愛心的人加入進來，草根NGO的人才劣勢才能扭轉(zhuǎn)。

（二）草根NGO自身的發(fā)展

草根NGO作為我國民間力量的組織形式，還處在探索階段，雖然數(shù)量多，但組織規(guī)模小、能力弱，與巨災(zāi)的巨大挑戰(zhàn)形成鮮明的對比。要從被動的、臨時的、隨意的、以突發(fā)事件為主的危機應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥摹㈤L期的、獨立的、系統(tǒng)的、有規(guī)劃的危機管理，草根NGO仍有一段漫長的路要走。

1.強化公共性和自主性。NGO尤其是草根NGO，明確自己的宗旨和理念，并在此基礎(chǔ)上進行廣泛宣傳，吸納社會資源。堅持開放和包容的原則，草根NGO必須植根于充滿活力的公民社會和開放多元的文化之中；堅持公開誠信透明的原則，加強財務(wù)審計和項目評估，自主自覺接受政府和公眾的監(jiān)督。利用網(wǎng)絡(luò)平臺匯聚更多的愛心和社會力量，提供更好的專業(yè)服務(wù)。

2.制定草根NGO的資金和人才計劃。資金和人才是任何組織存在的重要資源，也是目前制約草根NGO發(fā)展的瓶頸因素。草根NGO一方面要提高自己的資源動員能力，廣泛地從社會汲取所需的資源；另一方面要提高項目設(shè)計和執(zhí)行能力，草根NGO 不能打著其志愿服務(wù)的名號而一味向社會索取，成為高級乞丐，而是要培養(yǎng)自身的能力，通過優(yōu)秀的項目，吸引投資和資助，從源頭上解決資金困境。草根NGO是同時向志愿者和服務(wù)對象服務(wù)的，要制定階段性人才發(fā)展規(guī)劃，有計劃有針對性的對人員進行培訓，提供能滿足其所需的發(fā)展空間和平臺；強化志愿者制度，建立儲備人才庫，吸納有經(jīng)驗、特長和專業(yè)背景的志愿者加入其組織，平時加強培訓，緊急時提供資源。在德國，各種志愿者組織會針對自身的特點進行系統(tǒng)培訓，例如對于紅十字會的成員，分成了急救醫(yī)生、衛(wèi)生員、急救衛(wèi)生員、急救助理等多種工作培訓，以確保自身的救援素質(zhì)（聶磊，2010）。

3.草根NGO與各方的合作。政府擁有最廣泛的社會動員能力和社會影響力，擁有充足的資源，與政府合作，即意味著草根NGO在合法性方面和行動障礙的問題得到解決。企業(yè)社會責任的強調(diào)使得近些年來我國幾乎所有的企業(yè)都活躍在慈善領(lǐng)域和公益事業(yè)中，企業(yè)所擁有的相對雄厚的資金，注重效率、競爭和質(zhì)量的理念，決定了企業(yè)會成為草根NGO好的合作伙伴。開放、自由的媒體能給草根NGO帶來的不僅是宣傳上的效應(yīng)，媒體所具有的話語權(quán)和營造的輿論自由氛圍恰好能彌補草根NGO來自于民間的影響力不足，避免草根NGO所代表的弱勢群體陷入集體失語的狀態(tài)。與其他NGO之間的合作，不僅是公共危機特殊形勢所迫，也是日常發(fā)展的需要。草根NGO與國際NGO、官方背景的NGO相比還是弱勢群體，借助后者的資源和能力培訓，實施項目合作，不僅可以讓草根NGO獲得更多的發(fā)展契機，而且有助于改善其結(jié)構(gòu)中不合理的部分。

還有一個需要注意的是，草根NGO在參與公共危機管理中要注重與本土NGO的合作，外來的草根NGO一般不是很了解當?shù)氐娘L俗習慣，沒有群眾基礎(chǔ)，開展工作的時候可能遭遇不信任等狀況。本土NGO具有熟悉本地和語言的優(yōu)勢，能對草根NGO實施緊急需求評估和項目設(shè)計、實施等關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到事半功倍的作用。

1.韓俊魁.NGO參與汶川地震緊急救援研究[M].北京大學出版社，2009

2.張翔.非政府組織參與公共危機管理的法律制度構(gòu)建[D].研究生畢業(yè)論文，2009

3.聶磊.危機管理中的社會組織研究[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010

4.蕭延中，談火生等.多難興邦-汶川地震見證中國公民社會的成長[M].北京大學出版社，2009

5.陳曉虎，譚飛，周偉.NGO管理要突破什么[J].望新聞周刊，2010(9)

6.賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].社會科學文獻出版社，2008