馬新哲 馮曉剛

（吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、引言

面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展而財(cái)政收支體制日益落后的狀況，2003年初經(jīng)市政府同意，長(zhǎng)春市成立了市直行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算中心，長(zhǎng)春市會(huì)計(jì)集中核算改革正式開(kāi)始。截至2004年末，共有83家機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入了集中核算管理。同年年初，長(zhǎng)春財(cái)政局又提出了以會(huì)計(jì)集中核算為平臺(tái)，全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的總體設(shè)計(jì)方案，于是核算中心加掛了長(zhǎng)春市國(guó)庫(kù)集中支付中心的牌子，二者合署辦公，使國(guó)庫(kù)集中支付職能和會(huì)計(jì)集中核算職能得以有機(jī)融合、相互補(bǔ)充，隨著全國(guó)范圍內(nèi)改革的進(jìn)行，“長(zhǎng)春模式”在全國(guó)范圍內(nèi)廣受好評(píng)，長(zhǎng)春市財(cái)政局也走出了一條獨(dú)具特色的創(chuàng)新之路。

二、長(zhǎng)春市會(huì)計(jì)制度發(fā)展回顧

2002年12月12日，應(yīng)《關(guān)于試行會(huì)計(jì)委派制度工作的意見(jiàn)》的通知，長(zhǎng)春市人民政府發(fā)布了《長(zhǎng)春市市直行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算工作實(shí)施方案的通知》，會(huì)計(jì)集中核算制改革正式拉開(kāi)帷幕。2003年1月20日，長(zhǎng)春市是指行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算中心成立，實(shí)行三統(tǒng)一一集中的管理模式。與舊制度相比，集中核算制巧妙地解決了兩方面問(wèn)題，一方面它取消了各單位的核算機(jī)構(gòu)并將其集中作為財(cái)政局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，讓各行政單位主動(dòng)報(bào)賬，從而降低了由不良情緒引起的工作阻力，使得由于委派會(huì)計(jì)與受派單位的純委托代理關(guān)系而導(dǎo)致的工作不力這一問(wèn)題得到根本解決；另一方面，會(huì)計(jì)核算中心可以聘請(qǐng)長(zhǎng)期任職的會(huì)計(jì)人才，避免了委派會(huì)計(jì)對(duì)相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)能力的學(xué)習(xí)時(shí)間的需要和崗位流動(dòng)制的時(shí)間約束這一矛盾，而且還可以通過(guò)錄用階段設(shè)置門(mén)檻，保證核算人員的專(zhuān)業(yè)性和穩(wěn)定性。

2000年8月份開(kāi)始，長(zhǎng)春市財(cái)政局開(kāi)始著手于預(yù)算編制；2001年正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革；2004年，國(guó)庫(kù)集中支付中心成立，并于會(huì)計(jì)核算中心合署辦公，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)庫(kù)集中支付改革上的“長(zhǎng)春模式”。同年12月20日，長(zhǎng)春市財(cái)政局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金財(cái)工程》的通知，這一可高效調(diào)度資金、詳細(xì)記錄資金流動(dòng)狀況的大型信息系統(tǒng)工程開(kāi)始推行，為國(guó)庫(kù)集中支付制的改革打下基礎(chǔ)。至2005年，部門(mén)預(yù)算的編制進(jìn)一步成熟，此時(shí)已經(jīng)能對(duì)政府的采購(gòu)支出及部分專(zhuān)項(xiàng)支出實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付，對(duì)行政單位實(shí)行職工工資統(tǒng)發(fā)。2006年，1月4日，會(huì)計(jì)集中核算中心公安核算大廳正式成立。長(zhǎng)春市財(cái)政局草擬了《長(zhǎng)春市財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，并制定了《資金支付管理辦法》、《銀行支付清算辦法》和《會(huì)計(jì)核算辦法》，為改革提供了法律依據(jù)。在國(guó)庫(kù)資金方面，深化“收支分離”觀念，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，便于對(duì)支出端的集中管理，也促進(jìn)了“雙集中”模式的發(fā)展。在人員管理方面，建立年度工作目標(biāo)考核機(jī)制，將獎(jiǎng)懲掛鉤。干部人事制度改革也有所突破，輪崗交流機(jī)制的實(shí)施也為改革增添動(dòng)力。

時(shí)至今日，雙集中模式的改革本成熟。2012年長(zhǎng)春市財(cái)政局已將重點(diǎn)放在了“效能”的提升上，包括加強(qiáng)資金監(jiān)管績(jī)效，提高資金的調(diào)轉(zhuǎn)效率及一體化的監(jiān)控系統(tǒng)。

三、長(zhǎng)春市財(cái)政局雙集中模式的現(xiàn)狀

長(zhǎng)春市核算中心行政隸屬市財(cái)政局，為副局級(jí)單位。目前，長(zhǎng)春市會(huì)計(jì)集中核算中心下設(shè)置4個(gè)核算大廳和5個(gè)部門(mén)，納入集中核算體系的預(yù)算單位共計(jì)142家.值得一提的是，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上，財(cái)政局實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)處、支付中心、預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通，方便了各層級(jí)單位之間的溝通協(xié)調(diào)。為保證財(cái)務(wù)撥款不流失，市財(cái)政局成立了國(guó)庫(kù)處，規(guī)定所有的財(cái)政資金賬戶全部由國(guó)庫(kù)處管理，將原來(lái)分散在各業(yè)務(wù)處室管理的各個(gè)財(cái)政性資金賬戶統(tǒng)一集中到國(guó)庫(kù)處管理。為保證財(cái)政資金的安全，市財(cái)政局在規(guī)范內(nèi)部管理的同時(shí)，與各開(kāi)戶銀行簽訂了協(xié)議以明確了財(cái)政部門(mén)和開(kāi)戶銀行雙方的職責(zé)和義務(wù)。為確保國(guó)庫(kù)管理工作的制度化和法制化，長(zhǎng)春市改變了過(guò)去政府采購(gòu)資金由政府采購(gòu)中心撥給供應(yīng)商的做法，政府采購(gòu)資金由國(guó)庫(kù)直接撥付到供應(yīng)商，在商業(yè)銀行設(shè)立政府采購(gòu)資金專(zhuān)戶，單獨(dú)設(shè)賬核算，財(cái)政直接撥付。為保證工資發(fā)放的準(zhǔn)確及時(shí)，逐步對(duì)市直行政事業(yè)單位職工工資實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，從根本上解決了單位“吃空餉”、補(bǔ)貼超標(biāo)的問(wèn)題。

四、取得的成果及現(xiàn)實(shí)意義

一是加強(qiáng)了財(cái)政資金的統(tǒng)籌力度，為從根源上預(yù)防腐敗起到了積極的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)庫(kù)一直實(shí)施分散支付制度，與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)分開(kāi)核算。這一方面使政府的各個(gè)部門(mén)有大量的閑置資金，形成極大的浪費(fèi)；另一方面使部分部門(mén)資金緊張，難以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)狀況。同時(shí)，政府對(duì)資金的使用過(guò)程無(wú)法達(dá)到有效監(jiān)督與控制，以致資金有可能未達(dá)到需要使用的環(huán)節(jié)，甚至滋生腐敗行為。然而，實(shí)行集中核算后，中心統(tǒng)一管理資金流出，有效地解決了政府財(cái)政資金被擠占、挪用、浪費(fèi)問(wèn)題，因此也就提高了財(cái)政資金的使用效益。

二是建立現(xiàn)代化會(huì)計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)，確保了會(huì)計(jì)核算行為安全高效?！半p集中”模式改革也包括會(huì)計(jì)核算中心與市財(cái)政局及銀行專(zhuān)柜進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，各單位通過(guò)網(wǎng)絡(luò)即可查詢本單位的財(cái)務(wù)收支情況，方便快捷。同時(shí)，會(huì)計(jì)核算中心使用了國(guó)際通行的證書(shū)確認(rèn)機(jī)制，服務(wù)器可以隨時(shí)記錄用戶的一切“行為”，既能有效防止外部的不正當(dāng)入侵，也能在一定程度上打壓內(nèi)部的“越軌”行為。同時(shí)，會(huì)計(jì)核算中心又加強(qiáng)了一主一輔雙鏈路結(jié)構(gòu)、異地容災(zāi)系統(tǒng)和分站到中心的“隧道”連接三個(gè)方面的建設(shè)，提高了會(huì)計(jì)核算資料的準(zhǔn)確率。

三是強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督，為防止不正當(dāng)支出再構(gòu)筑一道堤壩?！半p集中”模式從初始的操作方式的改換，到更加側(cè)重于切實(shí)有效的事前監(jiān)督，僅在2003年一年之中，會(huì)計(jì)核算中心拒付不合理支出共計(jì)30余筆，涉及金額200余萬(wàn)元。實(shí)施“雙集中”模式之后，會(huì)計(jì)核算中心與財(cái)政部門(mén)共同出手，嚴(yán)格配備標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有編制的一律不允許報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用。此外，那些以往僅靠法律制度無(wú)法規(guī)避、靠財(cái)務(wù)人員無(wú)法抵制的財(cái)務(wù)收支問(wèn)題，像目標(biāo)責(zé)任制獎(jiǎng)金、辦公經(jīng)費(fèi)支出等，也因此而得到有效解決。

四是“雙集中”模式的并軌，提高了資金的使用效能。國(guó)庫(kù)集中支付制的引入與結(jié)合，大大減少了結(jié)算環(huán)節(jié)，提高了資金的撥付效率；便于核算部門(mén)與支付部門(mén)進(jìn)行全透明的資金控制和協(xié)調(diào)，解決了信息相互反饋不及時(shí)的問(wèn)題。國(guó)庫(kù)單一賬戶的設(shè)置減少了沉淀資金，加強(qiáng)了資金的流動(dòng)效率。金財(cái)工程的建設(shè)，使得可以實(shí)時(shí)監(jiān)視資金的具體流動(dòng)，在及時(shí)撥付資金的同時(shí)，增大財(cái)政資金透明度?！笆崭秲蓷l線”的思想使得收支分離，對(duì)預(yù)算的編制與管理更集中，更專(zhuān)業(yè)化。兩署合一的設(shè)置更使核算中心清楚資金的撥付情況，也使支付中心便于編制預(yù)算。

五、當(dāng)前存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）國(guó)庫(kù)資產(chǎn)

站在雙集中模式的角度來(lái)看，對(duì)國(guó)庫(kù)資產(chǎn)使用效率的控制最直接的方式就是對(duì)預(yù)算端的控制。在這一環(huán)節(jié)仍有改進(jìn)的空間。

一是項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)不積極，對(duì)申報(bào)環(huán)節(jié)的控制有待加強(qiáng)。由于某些原因，一些單位在年初并沒(méi)有做項(xiàng)目預(yù)算，而在申報(bào)期限將至?xí)r因急于申報(bào)，導(dǎo)致缺少詳細(xì)的項(xiàng)目調(diào)查和確認(rèn)環(huán)節(jié)。再加上沒(méi)有相應(yīng)機(jī)制的激勵(lì)與預(yù)算外資金賬戶的存在，讓項(xiàng)目資金的申報(bào)具有了隨意性和可伸縮的空間，使其的預(yù)算無(wú)論從名稱(chēng)上、金額上都可以大做文章，這不僅給核算中心增添負(fù)擔(dān)，也易使預(yù)算逐年偏高從而造成資金使用的無(wú)效率。

二是項(xiàng)目預(yù)算名稱(chēng)與用途不規(guī)范，仍有待于細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。這個(gè)問(wèn)題主要源于項(xiàng)目名稱(chēng)管理的混亂。一方面，出于爭(zhēng)取更多預(yù)算的動(dòng)機(jī)，一些單位重復(fù)編造項(xiàng)目，同一項(xiàng)目卻有不同名稱(chēng)。各單位實(shí)際項(xiàng)目一定，項(xiàng)目名稱(chēng)卻逐年重復(fù)累加。使得無(wú)論是核算中心的核算、記賬，還是支付中心的預(yù)算編制，都受其影響，造成了不必要的麻煩和運(yùn)作上的低效率。另一方面，由于缺少項(xiàng)目名稱(chēng)的使用用途的明確規(guī)定，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算的使用范圍模糊，核算中心在審核時(shí)缺少辨別的依據(jù)，為擴(kuò)大擠占、挪用國(guó)庫(kù)資金提供了可能，降低了資金的使用效能。

三是項(xiàng)目結(jié)束時(shí)對(duì)項(xiàng)目資金使用時(shí)效的控制與核算監(jiān)督有待加強(qiáng)。該問(wèn)題主要由于各職能部門(mén)與核算部門(mén)的信息不對(duì)稱(chēng)、信息反饋不及時(shí)造成的。現(xiàn)行的項(xiàng)目資金結(jié)余的處理辦法是直接作為日后的辦公支出，而這部分支出由于仍以該項(xiàng)目的名義并不能反映在辦公支出里，所以延長(zhǎng)該項(xiàng)目的使用時(shí)限無(wú)異于節(jié)省辦公支出，這不僅為規(guī)避預(yù)算控制提供了可乘之機(jī)，而且造成了內(nèi)控信息的失真和資金使用的低效率。

（二）人員管理

1.績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。相比過(guò)去，績(jī)效的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)已經(jīng)得到了相當(dāng)?shù)母纳?。但如想提升?duì)國(guó)庫(kù)資金使用狀況的控制，還需要結(jié)合金財(cái)工程和管理信息系統(tǒng)，對(duì)已收錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、數(shù)據(jù)挖掘與預(yù)測(cè)，并用其與績(jī)效掛鉤。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)oa管理信息系統(tǒng)的條件已基本成熟，適合市政機(jī)關(guān)的PMS將是信息系統(tǒng)建設(shè)的下一個(gè)發(fā)展方向。

2.報(bào)賬會(huì)計(jì)的發(fā)展方向值得考慮。目前，各單位與核算中心聯(lián)系的主要樞紐為報(bào)賬會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)報(bào)賬資料的收集及會(huì)計(jì)信息傳遞等。一方面，由于各單位的重視程度不同再加上原來(lái)并沒(méi)有報(bào)賬會(huì)計(jì)的概念，所以報(bào)賬會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)、業(yè)務(wù)水平都有待提升。另一方面，隨著金財(cái)工程及會(huì)計(jì)核算中心的信息平臺(tái)的建設(shè)和普及，報(bào)賬會(huì)計(jì)的職能應(yīng)當(dāng)被遠(yuǎn)程報(bào)賬系統(tǒng)代替，以便提高報(bào)賬效率。

六、改進(jìn)的建議及對(duì)策

1.加強(qiáng)預(yù)算申報(bào)的審核力度，對(duì)預(yù)算外資金及追加預(yù)算進(jìn)行限制對(duì)預(yù)算的申報(bào)審核設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化流程，在對(duì)下一年工作有了整體的籌劃后，規(guī)定申報(bào)流程每一步申報(bào)時(shí)間。逐步加大預(yù)算外資金、及追加預(yù)算的限制力度，以期取消預(yù)算外資金使個(gè)單位更認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)?shù)鼐幹祁A(yù)算。并將各單位使用預(yù)算外資金、追加預(yù)算情況加以記錄作為績(jī)效考核依據(jù)，并與相關(guān)利益掛鉤。與此同時(shí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)預(yù)算單位的不同性質(zhì)將預(yù)算單位大體分類(lèi)，并對(duì)類(lèi)似的單位采取統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，將所報(bào)項(xiàng)目的內(nèi)容和金額與上一年進(jìn)行比對(duì)，在考慮統(tǒng)一的彈性范圍后，予以通過(guò)。

2.預(yù)算項(xiàng)目名稱(chēng)統(tǒng)一化，并出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)其用途進(jìn)行說(shuō)明、分類(lèi)、限制。出臺(tái)相關(guān)文件將預(yù)算項(xiàng)目的名稱(chēng)及對(duì)應(yīng)用途予以統(tǒng)一的規(guī)定及規(guī)范，作為實(shí)施申報(bào)的依據(jù)。加快信息系統(tǒng)的建設(shè)，并通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的錄入約束來(lái)規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)名稱(chēng)混亂的現(xiàn)象。

3.將項(xiàng)目預(yù)算、決算進(jìn)行比照，作為記賬、績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。在項(xiàng)目完成后，在項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)的同時(shí)，提交項(xiàng)目資金使用進(jìn)度表，并將預(yù)算與決算比照，注明差異的來(lái)源，并上報(bào)至核算中心作為記賬依據(jù)?？?jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)再根據(jù)申報(bào)預(yù)算資金的數(shù)額及同類(lèi)部門(mén)預(yù)算申報(bào)的平均情況、追加預(yù)算情況、資金使用進(jìn)度情況及決算預(yù)算差異情況等因素對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并與其相關(guān)利益體的獎(jiǎng)懲情況掛鉤。而目前理想的實(shí)施辦法即為建立不同的數(shù)據(jù)庫(kù)從申報(bào)階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤，并采用適當(dāng)?shù)墓芾頃?huì)計(jì)方法，以便于績(jī)效評(píng)價(jià)。

七、結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)委派制改革的“長(zhǎng)春模式”現(xiàn)狀、問(wèn)題及改進(jìn)建議的淺析，可以發(fā)現(xiàn)如今的雙集中模式已基本成熟，但是在國(guó)庫(kù)資產(chǎn)的預(yù)算控制和人員的績(jī)效管理還有完善的空間，而對(duì)其的應(yīng)對(duì)措施，則主要以金財(cái)工程的深化與信息管理系統(tǒng)的完善為主，績(jī)效管理系統(tǒng)和共享數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)將使得資金效能得到進(jìn)一步的提升。所以與第三方進(jìn)行合作對(duì)信息系統(tǒng)的完善將是長(zhǎng)春市財(cái)政局的下一步的發(fā)展方向。

[1] 章鑒歐.《重慶市推行會(huì)計(jì)集中核算制向國(guó)庫(kù)集中支付制的轉(zhuǎn)軌研究》.重慶大學(xué).

[2] 黃益?zhèn)?《對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算形式的探討》.《會(huì)計(jì)之友》，2009.9.

[3] 馬曉嵐.《會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的必要性》.《財(cái)會(huì)月刊》，2007.3.

[4] 長(zhǎng)春市財(cái)政局.《長(zhǎng)春市財(cái)政改革創(chuàng)新紀(jì)實(shí)》.長(zhǎng)春市財(cái)政局網(wǎng).

[5] 曹燕.《行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理的思考》.中華會(huì)計(jì)網(wǎng).