李長健 張紅展

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北 武漢 430070）

長期以來，國家對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中與糧食生產(chǎn)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)分支的扶持與政策傾斜，使得這些農(nóng)業(yè)分支具有相對較好的基礎(chǔ)，而其他分支的薄弱問題日益凸顯，挖掘潛力的空間很大。圍繞農(nóng)業(yè)各部門結(jié)構(gòu)調(diào)整及發(fā)展這一主題，2008年6月，國家出臺(tái)了以促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)為亮點(diǎn)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，規(guī)定“在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用”。

一、現(xiàn)狀分析：當(dāng)前林權(quán)流轉(zhuǎn)的博弈行為分析

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》頒布后，地方政府尤其是東南林業(yè)大省對當(dāng)?shù)氐胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章進(jìn)行了配套改革。經(jīng)過努力，林權(quán)制度改革取得了明顯的成效，非公有制林業(yè)發(fā)展迅猛，商品林建設(shè)日新月異，森林資源流轉(zhuǎn)日益頻繁。林權(quán)制度改革后，產(chǎn)權(quán)落實(shí)，廣大林農(nóng)耕山有責(zé)、務(wù)林有利，收入大幅度提高。林地、林權(quán)糾紛減少，司法途徑日益成為糾紛解決的主要途徑。然而，林權(quán)制度改革是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這過程中依然存在不少問題。

（一）博弈行為不規(guī)范

1.林權(quán)流轉(zhuǎn)沒有依法進(jìn)行，特別是沒有依據(jù)《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。林改前不少集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村干部少數(shù)人行為，不同程度地存在著以權(quán)謀私、暗箱操作、流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低等問題、沒有按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的兩個(gè)三分之二的相關(guān)規(guī)定程序依法對林權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.受讓主體不正當(dāng)競爭。在林權(quán)流轉(zhuǎn)公開拍賣過程中，來自非村民身份的投機(jī)者，包括某些政府和林業(yè)部門的工作人員卻以自己的方式購買了大片林權(quán)。即使有的村按照規(guī)定舉行公開的招投標(biāo)，因林農(nóng)嚴(yán)重缺乏資金，他們在招投標(biāo)中根本沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和外部投標(biāo)人進(jìn)行競標(biāo)，而后者很容易通過提高價(jià)碼獲得林權(quán)，然后再轉(zhuǎn)手高價(jià)賣出，從中攫取高額利潤。

（二）博弈方及相關(guān)主體作用缺失

1.森林資源評估中間層組織與制度缺失。同其他行業(yè)相比，我國農(nóng)業(yè)方面的社會(huì)中間層組織起步較晚，由于該領(lǐng)域資源擁有的弱勢性，該類組織的生存和發(fā)展艱難。也由于缺乏對森林資源進(jìn)行科學(xué)評估的社會(huì)中間層組織，高值低估、高值低賣的現(xiàn)象不同程度地存在，使流轉(zhuǎn)標(biāo)的與實(shí)際價(jià)值背離太遠(yuǎn)，不僅造成集體和林農(nóng)的資產(chǎn)嚴(yán)重流失，而且也暗藏許多糾紛，制約了林權(quán)流轉(zhuǎn)方進(jìn)行商品化、資產(chǎn)化經(jīng)營的積極性。

2.流轉(zhuǎn)管理缺位。林業(yè)部門管理缺位，許多地方的林權(quán)流轉(zhuǎn)沒有辦理林權(quán)變更登記手續(xù)，造成山林流轉(zhuǎn)受讓人的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)，有的地方存在一山多賣、甲山乙賣等，流轉(zhuǎn)秩序混亂，林業(yè)部門基本沒有掌握林權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)情況。

（三）博弈方信息不對等

由于博弈方信息不對等，出現(xiàn)了林地轉(zhuǎn)讓顯失公平現(xiàn)象。不同主體擁有的信息量不相等或不平衡，同時(shí)，決策主體擁有的信息未達(dá)到最好決策所需的信息。在信息不對稱的場合，至少有一個(gè)當(dāng)事人的信息是不完全的，但是信息不完全并不是信息不對稱的充分條件，也就是說，所有的當(dāng)事人盡管擁有的信息都不完全，但擁有的信息水平可能相同。由于信息不對稱，作為信息弱勢方的林農(nóng)不知道林木林地的市場情況，低價(jià)將林木林地轉(zhuǎn)讓出去的情況較為普遍，特別是在林地較多的少數(shù)民族聚居的村組較為突出。盈江縣芒章鄉(xiāng)璋刀村委會(huì)傈僳寨村民小組以16萬元的價(jià)格將位于老寨的2000畝林地轉(zhuǎn)讓給承包戶謝某經(jīng)營。林改確權(quán)到戶時(shí)，群眾意見很大，要求變更價(jià)格。

（四）博弈監(jiān)督機(jī)制缺失

1.博弈方內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失是指村集體內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失。林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，一方面林農(nóng)參與意識(shí)較弱；另一方面，缺乏民主決策的有效途徑，很難制約集體濫用權(quán)力的行為，也反過來削弱了林農(nóng)的參與意識(shí)。瑞麗市戶育村委會(huì)廣帕村民小組流轉(zhuǎn)林地350畝，在流轉(zhuǎn)時(shí)沒有依法實(shí)行公開，流轉(zhuǎn)的林地款是一次性支付，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村級對村民小組的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督不到位不及時(shí)，村民小組的部分林地流轉(zhuǎn)款因使用不當(dāng)而出現(xiàn)截留、短款和挪用現(xiàn)象，造成了村民小組集體資產(chǎn)的流失。

2.博弈方外部監(jiān)督機(jī)制缺失是指對林業(yè)部門的監(jiān)督機(jī)制缺失，無法有效約束林業(yè)部門的尋租行為?！吨腥A人民共和國森林法》要求林權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)林業(yè)主管部門同意且經(jīng)過專門的森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估后才可實(shí)施。部分情況下林業(yè)主管部門以出讓、受讓主體資格不合格和森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)欠缺等理由為林權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置障礙。對于部分違規(guī)流轉(zhuǎn)情形，權(quán)錢交易現(xiàn)象更易滋生。

二、原因分析：林權(quán)流轉(zhuǎn)博弈中的制度保護(hù)缺失

林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)博弈中的弱勢地位根源于其天然的弱質(zhì)性，為了平等地對待所有的人，為了提供真正的機(jī)會(huì)平等，社會(huì)必須對具有較少先天稟賦的人和生來社會(huì)地位就不大有利的人給予更多的關(guān)心。從社會(huì)公平、正義角度來看，不完善的社會(huì)制度和制度執(zhí)行現(xiàn)實(shí)狀況才是符合社會(huì)正義的原因。

（一）信息發(fā)布制度缺失，導(dǎo)致市場信息不對稱

林農(nóng)獲取的信息與林地承包商對稱，是保證林權(quán)流轉(zhuǎn)公平的前提。林農(nóng)與林地承包商作為平等的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易主體參與流轉(zhuǎn)，理應(yīng)獲得充分和對稱的信息，這也是市場交易過程中最理想的、國家最希望看到的局面，從維持市場交易長期性和持久性來看，這也是符合市場運(yùn)行機(jī)制的。流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢成為制約森林資源流轉(zhuǎn)的瓶頸，這影響了林地生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。首先，林農(nóng)對林權(quán)改革后山林流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策精神并不了解，沒有掌握林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容、程序等實(shí)質(zhì)和細(xì)節(jié)，不清楚自己的法律主體地位。其次，林農(nóng)對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況把握不準(zhǔn)，不了解林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場行情。有轉(zhuǎn)出意向的林農(nóng)找不到合適的受讓方，常常出現(xiàn)在林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，經(jīng)中間介紹人三、四次周轉(zhuǎn)后才成交，中間介紹人從中獲取了很大一部分費(fèi)用，而這些費(fèi)用大部分都是由尋找受讓方的林農(nóng)承擔(dān)。最終導(dǎo)致林地承包商憑借自己在市場信息和國家政策信息方面的優(yōu)勢，造成市場信息不對稱，將林農(nóng)的信息劣勢轉(zhuǎn)化為交易劣勢。

（二）評估性社會(huì)中間層主體缺乏，林農(nóng)森林資源價(jià)值流失

一次規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該以對森林資源價(jià)值的評估為前提，這需要合格的森林資源評估機(jī)構(gòu)、規(guī)范的評估程序等。如果不能合理、準(zhǔn)確地評估森林資源的價(jià)值，受損的可能是未來的林主即國家、集體、個(gè)體農(nóng)戶、林地承包商，但從林價(jià)博弈雙方的權(quán)利實(shí)有程度和相關(guān)度來看，由于國家所有權(quán)的虛置和虛擬化，國家、集體或個(gè)體林農(nóng)顯然處于劣勢，博弈的結(jié)果很可能導(dǎo)致國有及集體資產(chǎn)的流失，林農(nóng)權(quán)益的損害。森林資產(chǎn)評估屬于鑒證性與咨詢性中介行業(yè)。風(fēng)險(xiǎn)、不確定性、信息成本和交易費(fèi)用構(gòu)成了森林資產(chǎn)評估中介演化的客觀要求。對于森林資產(chǎn)評估中介，由于從成本和能力因素角度看，林農(nóng)和林地承包商雙方搜尋相匹配的對象需要付出成本，相遇時(shí)也不適于或無法采用信號(hào)傳遞和信息甄別消除逆向選擇，需要借助于第三方發(fā)出具有“公信力”的“交易信號(hào)”。

（三）集體決策權(quán)的監(jiān)督機(jī)制缺失，權(quán)力制約流于形式

集體森林資源是屬于全體林農(nóng)的集體財(cái)產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等需林農(nóng)參與決策，但在實(shí)際中，集體林流轉(zhuǎn)成了村干部極少數(shù)人說了算，林農(nóng)的監(jiān)督權(quán)名存實(shí)亡。一方面是由于雙方力量對比相差懸殊，另一方面是由于缺乏可以訴諸的平衡雙方力量、扶助弱者、矯正失衡狀態(tài)的法律規(guī)定，在農(nóng)村現(xiàn)有體制和組織形式下，分散的個(gè)體林農(nóng)很難通過合法途徑監(jiān)督和對抗以“農(nóng)村精英”為主體的村集體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)林權(quán)時(shí)，由于欠缺監(jiān)督，弱勢方權(quán)利很容易受到傷害，進(jìn)一步會(huì)導(dǎo)致林農(nóng)總體的經(jīng)濟(jì)利益受損，由林農(nóng)承受這些損失，也會(huì)導(dǎo)致當(dāng)村集體中的“農(nóng)村精英”的利益與其他林農(nóng)利益不一致時(shí)損害其他林農(nóng)利益、“損公肥私”的現(xiàn)象發(fā)生，使得農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)流失。

（四）林農(nóng)利益代表組織缺失，社會(huì)服務(wù)職能缺乏

林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，缺乏類似于林業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)中間層組織參與其中，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)職能，特別是代表林農(nóng)利益的組織或扶助林農(nóng)對抗林權(quán)流轉(zhuǎn)中其他主體的組織。社會(huì)中間層主體是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變遷的大背景下產(chǎn)生的，在解決因社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變遷產(chǎn)生的問題過程中發(fā)揮著必不可少的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)職能。林農(nóng)利益代表組織既履行了原來有政府承擔(dān)的某些職能，也替代了原來由市場享有的某些職能，從而可以在一定程度上彌補(bǔ)雙重缺陷，在市場經(jīng)濟(jì)中具有自我管理、自我服務(wù)的功能，它介于政府與林地承包商之間，是聯(lián)系政府與林地承包商的橋梁和紐帶。

三、制度策略：林農(nóng)權(quán)益的保障機(jī)制構(gòu)建

在林權(quán)流轉(zhuǎn)利益博弈中，林農(nóng)是最弱勢主體，需要法律給予特殊保護(hù)，以扭轉(zhuǎn)各主體間獲取利益的失衡狀態(tài)，但在利益博弈過程中加強(qiáng)對林農(nóng)的保護(hù)，并非通過經(jīng)濟(jì)法將林權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益不合理地給予林農(nóng)，而是要根據(jù)各方的行為邏輯，使相互尊重各自利益、相互促進(jìn)各自利益成為博弈主體的理性選擇，使各自理性與共同理性達(dá)到最大限度的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)在運(yùn)用制度加強(qiáng)對林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的過程中實(shí)現(xiàn)共贏性博弈。

（一）發(fā)揮中間層組織作用，建立完善的林業(yè)協(xié)會(huì)組織

林農(nóng)權(quán)益之所以在某些方面得不到保護(hù)林農(nóng)利益之所以存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象其中主要原因之一是林農(nóng)利益代表主體缺失。單個(gè)分散的林農(nóng)在市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中無力維護(hù)自己的權(quán)益，在利益沖突中永遠(yuǎn)處于弱勢地位。

從立法上確定林業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，制定促進(jìn)林業(yè)協(xié)會(huì)事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，使億萬林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中有自己利益的代言人是非常必要的。通過財(cái)政撥款，建立林業(yè)協(xié)會(huì)，賦予林業(yè)協(xié)會(huì)扶助林農(nóng)、監(jiān)管林權(quán)流轉(zhuǎn)、為林農(nóng)提供救濟(jì)法定職責(zé)，規(guī)定林業(yè)協(xié)會(huì)成員的權(quán)利與義務(wù)，并明確規(guī)定林業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)行機(jī)制。利益代表機(jī)制的中心是依法確立能真正代表林農(nóng)利益，維護(hù)林農(nóng)權(quán)益的代表者。提高林農(nóng)利益集團(tuán)在社會(huì)利益分割與制衡中的話語權(quán)和行動(dòng)力，這是保護(hù)林農(nóng)權(quán)益、解決林權(quán)流轉(zhuǎn)問題的客觀需要。

（二）建立三方協(xié)商機(jī)制，保障林農(nóng)話語權(quán)

建立固定的三方協(xié)商機(jī)制，關(guān)鍵是要保障林農(nóng)的話語權(quán)即協(xié)商權(quán)和監(jiān)督權(quán)。林農(nóng)協(xié)商權(quán)是指林農(nóng)就林權(quán)流轉(zhuǎn)中事項(xiàng)與集體、林地承包商協(xié)商的權(quán)利，主要包括對林權(quán)流轉(zhuǎn)中決策事項(xiàng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)建議權(quán)、對話權(quán)以及請求調(diào)整權(quán)。這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段的客觀需要，也是經(jīng)濟(jì)民主的必然要求，一是通過法律法律規(guī)定集體、林地承包商進(jìn)行決定時(shí)須履行咨詢、征求林農(nóng)意見的義務(wù)，對林農(nóng)的意見、建議有參考、答復(fù)義務(wù)等法律制度安排；二是通過明確規(guī)定林農(nóng)有對集體、林地承包商林權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)有那些知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、對話權(quán)、請求調(diào)整權(quán)來實(shí)現(xiàn)。從國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，林農(nóng)行使協(xié)商權(quán)所表達(dá)的群體意志雖然不可以強(qiáng)制執(zhí)行，但是林農(nóng)通過此權(quán)利可以利用社會(huì)力量、輿論壓力對集體和林地承包商的不正當(dāng)或者不合理行為起到制衡和抑制作用，有利于林權(quán)流轉(zhuǎn)市場有序進(jìn)行。

（三）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益共贏

通過進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立協(xié)調(diào)三方利益的機(jī)制，林農(nóng)、集體、林地承包商達(dá)成利益共同體，可使林農(nóng)、集體、林地承包商的各自理性與共同理性達(dá)到最大限度的統(tǒng)一，使得林農(nóng)、集體、林地承包商在追逐自身利益的同時(shí)也在實(shí)現(xiàn)其他兩方的利益，最終實(shí)現(xiàn)在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法加強(qiáng)對林農(nóng)權(quán)益保護(hù)的過程中實(shí)現(xiàn)共贏性博弈。

建立利益分配機(jī)制的中心任務(wù)是對林權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的利益進(jìn)行依法合理地分配。它既包括林農(nóng)與林農(nóng)之間、農(nóng)業(yè)組織與農(nóng)業(yè)組織之間的利益分配關(guān)系，又包括林農(nóng)與集體之間的利益分配關(guān)系，林農(nóng)與林地承包商之間的利益分配關(guān)系。如在林業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，“公司+農(nóng)戶”、“批發(fā)商+農(nóng)戶”等合作組織形式中如何分配利益、保護(hù)林農(nóng)利益的問題。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制是對利益關(guān)系進(jìn)行重新合理定位，利益協(xié)調(diào)機(jī)制的直接目標(biāo)應(yīng)是通過利益協(xié)調(diào)緩解林農(nóng)、集體、林地承包商三者之間的利益矛盾和沖突。

（四）明確信息公開義務(wù)，完善信息運(yùn)行機(jī)制

承包商應(yīng)將國家關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)交易的相關(guān)規(guī)定及林權(quán)流轉(zhuǎn)市場上的交易信息在交易前公開。另外，編制信息公開指南，建立公開信息查詢系統(tǒng)。承包商應(yīng)當(dāng)編制信息公開指南，作為林農(nóng)或林業(yè)協(xié)會(huì)請求信息公開的指引。此外為了讓林農(nóng)或林業(yè)協(xié)會(huì)能夠了解公開信息的基本情況，承包商還應(yīng)當(dāng)建立公開信息查詢系統(tǒng)，提供多種快速、高效、準(zhǔn)確的查詢工具。為了能真正保證承包商及時(shí)方便地為林農(nóng)或林業(yè)協(xié)會(huì)提供信息公開服務(wù)，必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，督促公開義務(wù)主體依法履行其義務(wù)。根據(jù)林農(nóng)或林業(yè)協(xié)會(huì)的申請，受理申請人對信息公開的申訴，同時(shí)還監(jiān)督承包商公開信息的情況。通過明確林業(yè)協(xié)會(huì)信息收集和傳遞職能，在承包商公開信息后，使林農(nóng)有獨(dú)立的獲取這些信息的專門途徑，并在此過程中在保持信息原意的前提下將信息簡化，減少和避免信息傳遞、理解誤差。

四、結(jié)語

我國目前的林權(quán)流轉(zhuǎn)和林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革正在大規(guī)模地進(jìn)行著，雖然改革側(cè)重點(diǎn)不同，總體上都呈現(xiàn)比較好的態(tài)勢。在掌握我國林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題的基礎(chǔ)上，并且分析出了制度保護(hù)設(shè)置缺失、制度運(yùn)行缺位、權(quán)利救濟(jì)制度缺失等原因，立足于對林農(nóng)這一弱勢群體的保護(hù)，從經(jīng)濟(jì)法視角提出完善經(jīng)濟(jì)立法、完善信息運(yùn)行機(jī)制，使林農(nóng)、村集體和林地承包商的集體理性及利益訴求達(dá)到最大限度的統(tǒng)一。隨著森林經(jīng)營的加強(qiáng)，來自不同方面的壓力相沖突，森林將進(jìn)一步成為利益群體之間爭奪的對象，而通過經(jīng)濟(jì)法保護(hù)林農(nóng)權(quán)益的法律制度必將在林權(quán)流轉(zhuǎn)改革中實(shí)現(xiàn)和維護(hù)各主體特別是林農(nóng)的合法權(quán)益。

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