鐘獻(xiàn)兵

（中國(guó)人民銀行玉溪市中心支行，云南 玉溪 653100）

黨的十八大報(bào)告指出，要把城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)增速回調(diào)、財(cái)政增收困難、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢、房地產(chǎn)和土地管理調(diào)控持續(xù)的背景下，地方政府尤其是中西部地方政府融資環(huán)境非常不理想，政府融資平臺(tái)大多處于無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。而城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，需要大量資金投入，如果仍簡(jiǎn)單將城鎮(zhèn)化等同于政府投資“造城”，地方政府的債務(wù)危機(jī)將更加嚴(yán)峻。推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，將政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)作用，將城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目交給市場(chǎng)，政府回歸公共服務(wù)體系供給主體，推動(dòng)城鎮(zhèn)化在“人”與“物”兩方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，顯得重要而緊迫。

一、地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作存在的主要問(wèn)題

（一）融資渠道單一，資金來(lái)源主要依賴(lài)銀行貸款，直接融資比例低

（二）缺少現(xiàn)金流，持續(xù)運(yùn)作能力差

投資項(xiàng)目主要為政府公益性項(xiàng)目，還款來(lái)源主要依托地方財(cái)政收入，融資平臺(tái)公司資源配置和資產(chǎn)注入空虛化，基本沒(méi)有主營(yíng)業(yè)務(wù)，沒(méi)有盈利能力，不能形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，償債能力缺失，無(wú)法持續(xù)獲得融資。

（三）抵押資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，償債資金來(lái)源對(duì)土地出讓收入依賴(lài)較大

抵押資產(chǎn)主要以土地為主，其他資產(chǎn)集中為鐵路、公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施等，資產(chǎn)質(zhì)量不高，變現(xiàn)能力差。在持續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控和土地調(diào)控中，土地出讓收入受到較大影響，不僅地方政府面臨巨大財(cái)政壓力，也嚴(yán)重制約了融資平臺(tái)的信用等級(jí)和融資能力。

（四）融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，市場(chǎng)化運(yùn)作程度低

融資平臺(tái)責(zé)任主體不明確，公司治理不完善，產(chǎn)權(quán)不明晰，職能邊界不清晰，投融資行為不規(guī)范，未形成真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)收益一體化的投融資主體。政府對(duì)投融資公司多頭管理，在人員、組織架構(gòu)、績(jī)效考核等方面行政色彩濃厚。

（五）資金引導(dǎo)作用差，未能很好促進(jìn)社會(huì)投融資體系發(fā)展

由于融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不完善，市場(chǎng)化運(yùn)作程度低，投融資行為行政化，未能有效發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，不能通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)良性互動(dòng)推動(dòng)社會(huì)資金的參與，相反因?yàn)檎加么罅啃刨J資源，在一定程度上還抑制了金融運(yùn)行效率。

（六）制約了地方財(cái)政良性運(yùn)行，抑制了政府公共產(chǎn)品提供能力

融資平臺(tái)大量舉債投向收益性差或無(wú)收益的公益性項(xiàng)目，在增加財(cái)政壓力的同時(shí)，并未對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)形成有力支撐，制約了地方財(cái)政的良性循環(huán)，一定程度造成政府公共產(chǎn)品提供不足。

綜上，地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)有模式，不僅使融資平臺(tái)自身陷入無(wú)以為繼的困境，還嚴(yán)重影響了地方財(cái)政的正常運(yùn)行，使政府提供的公共產(chǎn)品不足，并一定程度上深化了金融抑制，對(duì)社會(huì)投融資體制的健康發(fā)展也有一定阻滯效應(yīng)。要繼續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展，加大資金投入，地方政府要依靠融資平臺(tái)進(jìn)行融資運(yùn)作，就必須對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

二、地方政府融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的前提準(zhǔn)備

（一）加快對(duì)融資平臺(tái)存量貸款的清理整頓，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型減包袱

按照國(guó)務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的要求，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)項(xiàng)目逐個(gè)開(kāi)展重新評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查，認(rèn)真梳理落實(shí)貸款項(xiàng)目審批、項(xiàng)目資本金、還款來(lái)源和抵押擔(dān)保情況，針對(duì)融資平臺(tái)的實(shí)際情況，采取有效措施，保證已發(fā)放貸款與具體項(xiàng)目掛鉤，落實(shí)項(xiàng)目資本金并提供有效擔(dān)保，加強(qiáng)項(xiàng)目貸款貸后管理，有效緩釋信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加快對(duì)融資平臺(tái)注資過(guò)程，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型做實(shí)資本賬戶(hù)

地方政府應(yīng)積極為融資平臺(tái)注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實(shí)資本金，為融資平臺(tái)獨(dú)立運(yùn)作提供資金基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)既有債務(wù)與地方財(cái)政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。

（三）加快融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)改革，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型夯實(shí)治理基礎(chǔ)

構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、科學(xué)管理的法人治理結(jié)構(gòu)，是融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和前提，要推動(dòng)融資平臺(tái)由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場(chǎng)主體地位，建立市場(chǎng)化的用人機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化運(yùn)作。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向

十八大報(bào)告對(duì)城鎮(zhèn)化的描述與以往有很大的區(qū)別，著重考慮了人的因素，而不是簡(jiǎn)單的以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的物的增長(zhǎng)，并綜合考慮了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動(dòng)關(guān)系，這既給地方政府緩解債務(wù)壓力提供了基礎(chǔ)，也為政府融資平臺(tái)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了方向。

（一）推動(dòng)融資平臺(tái)股權(quán)多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)融資渠道多樣化

從改善股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，積極引入社會(huì)資本，推動(dòng)股權(quán)多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)股權(quán)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)股權(quán)多元化、經(jīng)營(yíng)公司化、運(yùn)作市場(chǎng)化，推動(dòng)融資渠道的多樣化，積極運(yùn)用銀行貸款、委托貸款、信托貸款等間接融資模式，探索并拓展運(yùn)用企業(yè)債券、股票、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等直接融資模式。

（二）建立項(xiàng)目進(jìn)入退出機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目管理推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展

融資平臺(tái)對(duì)純公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目要制定不同的進(jìn)入和退出機(jī)制，要圍繞工業(yè)園區(qū)、區(qū)域物流、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等內(nèi)容，主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目管理能力，發(fā)揮政府注入存量資產(chǎn)的杠桿效應(yīng)，采用資產(chǎn)證券化、BOT、BT、PPP等多種形式，吸引國(guó)內(nèi)外社會(huì)資金參與項(xiàng)目建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)能力，提升城鎮(zhèn)要素集聚功能，加強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力度，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的有機(jī)融合。

（三）以股權(quán)投資為核心推動(dòng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮核心引導(dǎo)作用

融資平臺(tái)應(yīng)探索將存量資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，提升存量資產(chǎn)的流動(dòng)性和價(jià)值創(chuàng)造力，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和戰(zhàn)略規(guī)劃，通過(guò)企業(yè)股權(quán)投資和提供增值服務(wù)，形成多元化、可持續(xù)的業(yè)務(wù)體系，在促進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展壯大的過(guò)程中分享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。圍繞城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃且具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)，通過(guò)股權(quán)投資幫助其解決起步階段的資金難題。通過(guò)股權(quán)投資，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的核心企業(yè)或龍頭企業(yè)、配套企業(yè)和服務(wù)體系進(jìn)行全方位支持，有效引導(dǎo)、促進(jìn)和激活社會(huì)資金的投資信心。

四、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)型關(guān)系密切，政府融資平臺(tái)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是兩者關(guān)系協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要前提。融資平臺(tái)只有在減輕歷史負(fù)擔(dān)、做實(shí)資本賬戶(hù)、完善法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過(guò)股權(quán)多元化、建立項(xiàng)目進(jìn)入退出機(jī)制和推動(dòng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)融資模式的多元化，并圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃積極進(jìn)行股權(quán)投資，發(fā)展可持續(xù)、多元化的業(yè)務(wù)體系，在促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，找到做大做強(qiáng)的路徑，進(jìn)而有力支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。