湯 坤

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233041）

一、我國政府采購制度存在的主要問題

（一）政府采購效率亟待進(jìn)一步提高

1.政府采購規(guī)模效率

政府采購實(shí)現(xiàn)規(guī)?；饶馨l(fā)揮規(guī)模效益，又能節(jié)約財(cái)政資金。但是從我國目前的情況來看，政府采購規(guī)模整體偏小，2007年我國政府采購規(guī)模僅占GDP的1.6%，這與10%~15%的世界平均水平相比差距較大；而且政府采購單次采購規(guī)模偏小，使得通過規(guī)模采購降低成本的政策效果大打折扣，集中采購淪為了重復(fù)采購。

2.政府采購行政效率

（1）政府采購預(yù)算計(jì)劃性差，預(yù)算編制滯后，且不夠詳細(xì)。一些單位對(duì)政府采購預(yù)算的編制重視度不夠，沒有按照財(cái)政部門的采購目錄，將采購項(xiàng)目的具體規(guī)格、型號(hào)等信息列示在采購預(yù)算表中，所編制的預(yù)算隨意性大，在一定程度上影響了采購工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和計(jì)劃性。

（2）政府采購審批程序冗雜，損害了采購的時(shí)間效率。一些地方的政府采購機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)管理為借口，隨意增加審批部門和環(huán)節(jié)，拉長了不必要的采購周期。

（3）政府采購招投標(biāo)管理政出多門，多頭管理，容易形成“利益爭(zhēng)搶、責(zé)任推諉”的局面，部門職能和權(quán)限難以協(xié)調(diào)，增加了行政運(yùn)行成本。

（二）政府采購法制建設(shè)滯后

1.《政府采購法》制定的政策目標(biāo)難以兼顧。該法既提出了“提高政府采購資金的使用效益”的整體目標(biāo)，又提出了“有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)”的目標(biāo)。然而在實(shí)際中，為了執(zhí)行國家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策，有時(shí)就不得不以犧牲“資金的使用效益”為代價(jià)。那么對(duì)于兩個(gè)目標(biāo)沖突時(shí)該如何選擇，《政府采購法》并未明確說明。

2.《政府采購法》適用范圍較窄，缺乏可操作性。比如在適用范圍上，該法排除了企業(yè)法人使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購和政府采購單位利用非財(cái)政性資金進(jìn)行采購的行為；在可操作性上，該法對(duì)詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購程序的規(guī)定與實(shí)際工作存在脫節(jié)。

3.《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系沒有理順。兩部法立法的目的、宗旨是一致的，但某些內(nèi)容相互沖突，這就給具體操作帶來困難。而且兩部法中對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的設(shè)定不盡相同，使得對(duì)政府采購活動(dòng)，特別是對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督政出多門、職權(quán)不清，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)交叉時(shí)，各部門相互推諉、掣肘。

（三）政府采購政策功能尚未充分發(fā)揮

1.政府采購政策目標(biāo)范圍偏窄，與宏觀調(diào)控要求存在距離

目前，根據(jù)《政府采購法》第九、十條的規(guī)定，我國政府采購的目標(biāo)僅包括環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)以及采購本國貨物、工程和服務(wù)等。這些為數(shù)不多的目標(biāo)難以滿足構(gòu)建和諧社會(huì)、破解“三農(nóng)”難題、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育發(fā)展等宏觀調(diào)控內(nèi)容的需要。

2.缺乏實(shí)現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)的有效操作細(xì)則

在具體操作中，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有切實(shí)可行的采購政策作保證。然而從我國這些年的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)促進(jìn)政府采購政策功能實(shí)現(xiàn)的法規(guī)辦法，往往只是一個(gè)原則性的、框架性的規(guī)定，缺乏可操作細(xì)則。由于環(huán)保產(chǎn)品的成本、中小企業(yè)信譽(yù)度和產(chǎn)品質(zhì)量、欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)品的成本和質(zhì)量等等在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下都缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么在各個(gè)采購主體追求自身利益、努力降低采購成本、提高資金節(jié)約率的情況下，又沒有詳細(xì)的制度性、強(qiáng)制性規(guī)定，政府采購政策目標(biāo)當(dāng)然很難實(shí)現(xiàn)。

3.政府采購規(guī)模和范圍偏小，制約政府采購政策功能的發(fā)揮

目前我國政府采購規(guī)模與世界一般水平相比還有很大的差距，制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。在采購主體范圍上，將使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的企業(yè)法人單位、各級(jí)人大、政協(xié)、黨委等排除在外；在采購資金范圍上，將政府部門利用民間資本的采購排除在政府采購之外。另外，目前我國工程項(xiàng)目占整個(gè)政府采購規(guī)模的比重還比較小，一些大型的公共工程項(xiàng)目還沒有列入到政府采購中來；貨物和服務(wù)項(xiàng)目的政府采購目錄仍需進(jìn)一步調(diào)整和充實(shí)。

（四）政府采購缺乏監(jiān)督制約機(jī)制

1.“潛規(guī)則”屢見不鮮

采購人在采購文件中設(shè)定歧視性條款，傾向性非常明顯，變相指定中標(biāo)人；與供應(yīng)商私下串通，采取各種方式規(guī)避法律，陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)屢屢發(fā)生；評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中罔顧原則照顧人情關(guān)系。

2.采購代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些政府采購代理機(jī)構(gòu)組織開展評(píng)標(biāo)工作，卻時(shí)常沒有監(jiān)督人員監(jiān)標(biāo)；有的代理機(jī)構(gòu)將經(jīng)濟(jì)利益放在首位，對(duì)采購程序等有關(guān)規(guī)定“靈活掌握”，不按原則依法實(shí)施；有的則缺乏應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)，對(duì)可能會(huì)發(fā)生的違法違規(guī)現(xiàn)象，放任不管。

（五）政府采購評(píng)標(biāo)專家能力和水平有待提高

評(píng)審專家的專業(yè)素養(yǎng)不僅關(guān)系到采購過程的合法性，也關(guān)系到整個(gè)采購項(xiàng)目的質(zhì)量、價(jià)格等的公信度。有的專家對(duì)項(xiàng)目技術(shù)要求根本不熟悉，無法評(píng)價(jià)投標(biāo)文件；有的專家不負(fù)責(zé)任，評(píng)審過程匆匆了事，“拿錢簽字”導(dǎo)致評(píng)標(biāo)質(zhì)量根本不能令人信服；有的專家不堅(jiān)持獨(dú)立評(píng)審原則，過分遷就采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的意見，甚至直接為某些廠家做“代言”，直接違背公平公正原則。

二、進(jìn)一步深化我國政府采購制度改革的對(duì)策選擇

（一）提高政府采購效率

1.進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍

采取有效措施，提高我國政府采購的總體規(guī)模，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，促進(jìn)政府采購宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。一方面，要根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整和擴(kuò)大政府采購目錄范圍，積極研究推進(jìn)公共工程的政府采購，提高工程采購在政府采購中的比重。而且，還應(yīng)該將全部或部分使用財(cái)政性資金采購的各級(jí)黨委、人大、政協(xié)及企業(yè)法人納入到采購主體范圍內(nèi)；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購的橫向、縱向管理，對(duì)各地區(qū)、各行業(yè)的政府采購項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，加大集中采購力度，提高單次采購的規(guī)模；充分保證政府采購預(yù)算編制的計(jì)劃性，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，減少甚至杜絕臨時(shí)性、重復(fù)零散采購的發(fā)生。

2.建立完善的招投標(biāo)機(jī)制，提高政府采購效益

各地應(yīng)按照《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的相關(guān)程序和運(yùn)作規(guī)則，將招投標(biāo)活動(dòng)納入制度化、法制化軌道。各級(jí)政府必須強(qiáng)制推行公開招標(biāo)方式，在更大范圍內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)性采購。要建立健全招投標(biāo)制度，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)采購的監(jiān)督和管理，正確選擇招投標(biāo)方式和運(yùn)作規(guī)程。確保其運(yùn)作規(guī)程嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、規(guī)范、科學(xué)，同時(shí)必須堅(jiān)持公平、公正、公開原則，自覺接受監(jiān)察、公證機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾三位一體的監(jiān)督制約。

3.遏制地方保護(hù)主義，建立全國性的政府采購市場(chǎng)

通過規(guī)范的制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步消除地方保護(hù)主義影響，改變利益分配格局。細(xì)化采購信息公開制度，對(duì)于不按規(guī)定發(fā)布信息的機(jī)構(gòu)和工作人員，要嚴(yán)肅追究其責(zé)任；建立起全國統(tǒng)一的政府采購管理體系，在管理機(jī)制上便于上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督；通過充分的調(diào)查掌握地方保護(hù)的分布、形式等信息，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審核和對(duì)整個(gè)招投標(biāo)過程的監(jiān)管；規(guī)范供貨商的準(zhǔn)入機(jī)制，盡快制定詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府采購管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購具體供貨商資格審查的監(jiān)督力度，杜絕歧視性準(zhǔn)入障礙的存在。

（二）完善政府采購法律體系

1.處理好《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系

明確財(cái)政性資金工程項(xiàng)目的監(jiān)管部門、財(cái)政性資金工程項(xiàng)目的執(zhí)法主體，嚴(yán)密法律體系和管理體制?？梢钥紤]從統(tǒng)一政府采購制度做起，凡屬于政府采購范圍的內(nèi)容必須統(tǒng)一納入《政府采購法》中，利用統(tǒng)一的制度明晰地將政府采購事項(xiàng)從其它招投標(biāo)事項(xiàng)中劃分出來，減少因界限劃分不清造成的行政職權(quán)沖突和腐敗行為。

2.清晰界定當(dāng)事人之間的關(guān)系

采購人與集中采購機(jī)構(gòu)或者采購代理機(jī)構(gòu)之間訂立采購委托協(xié)議，是否適用《合同法》以及在多大范圍內(nèi)適用合同相關(guān)規(guī)定；采購人與供應(yīng)商之間的政府采購合同雖然與政府職能有關(guān)，但從本質(zhì)上說仍然是一種民事行為，與供應(yīng)商處于平等地位。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確采購合同屬于一種特殊形式的民事合同，調(diào)整代理中介機(jī)構(gòu)的法律地位。建議在法規(guī)的制定時(shí)應(yīng)明確代理機(jī)構(gòu)從事政府采購項(xiàng)目時(shí)要與政府集中采購機(jī)構(gòu)一樣，延伸到參與政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收的相關(guān)環(huán)節(jié)，保護(hù)采購人的合法權(quán)益。

3.明確集中采購機(jī)構(gòu)為采購人，并確定為國家機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。另外，法的修訂中應(yīng)對(duì)集中采購代理機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介代理給予明確的職權(quán)劃分。要在政府采購的性質(zhì)與職權(quán)、范圍與適用上給予準(zhǔn)確定位，科學(xué)劃分。

（三）充分發(fā)揮政府采購的政策導(dǎo)向功能

我國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的一些做法，合理界定政府采購的目標(biāo)，在考慮經(jīng)濟(jì)效率和避免腐敗目標(biāo)之外，側(cè)重考慮制定宏觀調(diào)控與政策功能目標(biāo)。加強(qiáng)政府采購政策與其他財(cái)稅政策的協(xié)同配合，推動(dòng)政策功能逐步涵蓋到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域。

在具體工作中，筆者認(rèn)為要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：一是在加快推進(jìn)節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)中，要進(jìn)一步完善節(jié)能減排的政府采購政策，加大綠色采購力度，提高節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品和再生利用產(chǎn)品的采購比重；二是加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度；三是著力保障和改善民生。在促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)加快發(fā)展過程中，要進(jìn)一步完善基本藥物集中招標(biāo)采購和醫(yī)藥費(fèi)用支付制度；四是在農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、中小學(xué)免費(fèi)教材、保障性住房及家電下鄉(xiāng)等一系列民生政策實(shí)施過程中，政府采購也都可以發(fā)揮重要的政策導(dǎo)向作用。

（四）建立公共服務(wù)采購的長效監(jiān)督機(jī)制

1.嚴(yán)格對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

集中采購機(jī)構(gòu)要擺正自己作為采購服務(wù)機(jī)構(gòu)的位置，做到依法采購、遵守規(guī)則，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。其他采購機(jī)構(gòu)要合法經(jīng)營、誠信服務(wù)。要嚴(yán)格對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核，建立淘汰機(jī)制，從工作業(yè)績(jī)、制度建設(shè)、人員素質(zhì)等服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使采購代理機(jī)構(gòu)不斷提高工作效率。

2.完善監(jiān)督檢查機(jī)制

內(nèi)外部監(jiān)督并舉，建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過程的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。特別是要注重培育納稅人權(quán)利意識(shí)，使納稅人真正積極監(jiān)督政府采購行為。同時(shí)，還應(yīng)組織不同形式的督查，既要確保職能管理部門依法正常履行職責(zé)，也要嚴(yán)防越權(quán)執(zhí)法行為。

（五）強(qiáng)化評(píng)審專家隊(duì)伍的建設(shè)及管理

一要把好“入門關(guān)”，既要大膽引進(jìn)品德高尚、有真才實(shí)學(xué)的專業(yè)人才，又要做到引進(jìn)與需求一致，道德審查與專業(yè)審查并舉；二要把好“監(jiān)督關(guān)”，要制定嚴(yán)格的專家評(píng)審工作制度、專家評(píng)審工作信息反饋制度和誠信制度，將專家評(píng)審行為置于各方監(jiān)督之下；三要把好“驗(yàn)審關(guān)”，制定監(jiān)督考核辦法、淘汰機(jī)制、追責(zé)機(jī)制，從職業(yè)道德規(guī)范、專業(yè)水平、職業(yè)能力等各方面全面考核，建立評(píng)審專家的優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)探討專家評(píng)審制度的法律缺陷和實(shí)踐弊端，盡快總結(jié)完善法律法規(guī)，發(fā)揮專家評(píng)審的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)建設(shè)方的責(zé)任和權(quán)利。

[1]陶雪.中國政府采購中存在的問題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（34）.

[2]歐陽希玲，黃崇望，劉源.中國政府采購制度改革回顧與展望[J].地方財(cái)政研究，2010，（10）.

[3]劉薇.完善我國政府采購制度體系的思考[J].中國物流與采購，2009，（9）.

[4]李靜，張成博.我國政府采購的外部監(jiān)督機(jī)制研究[J].中國政府采購，2011，（1）.

[5]姜愛華，楊秉翰.我國政府采購預(yù)算透明度問題研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（8）.

[6]孫強(qiáng)，王曉.推進(jìn)政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)[J].行政管理，2011，（1）.

[7]馬海濤，姜愛華.提高政府采購預(yù)算透明度的思考[J].中國財(cái)政，2010，（13）.

[8]徐煥東.政府采購中的需求規(guī)劃和預(yù)算控制問題[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2009，（2）.

[9]孫強(qiáng)，冉曉霏.政府采購社會(huì)監(jiān)督問題探討[J].中國政府采購，2011，（7）.

[10]馬海濤.完善我國政府采購制度的思考[J].中國政府采購，2009，（3）.

[11]姜愛華，胡兆峰.政府采購預(yù)算透明：?jiǎn)栴}及對(duì)策[J].中國政府采購，2010，（10）.

[12]高志民.論政府采購制度的建立與完善[J].科技資訊，2010，（31）.