孫琳蓉

（余姚市國土資源局，浙江 余姚 315400）

一、政府融資項目的現(xiàn)狀和特點分析

（一）政府融資項目的現(xiàn)狀分析

首先政府融資的項目主要是集中在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。分析近幾年央行所發(fā)布的季度貨幣政策報告可以發(fā)現(xiàn)，政府融資項目投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)行業(yè)，這包含了交通運輸業(yè)、電力燃?xì)庑袠I(yè)、倉儲以及郵政業(yè)務(wù)、水利和環(huán)境等公共設(shè)施的建設(shè)管理。這些領(lǐng)域的投資大約占到了政府融資項目的一半。

其次是很多項目的資本金較為缺乏，一些地方政府在進(jìn)行項目融資的時候，往往會向多家銀行申請貸款。一些銀行為了把握競爭的主動權(quán)，往往容易忽視審慎經(jīng)營的相關(guān)原則，沒有對政府所投資的項目背景做好調(diào)研，不了解投資項目的具體情況就盲目放貸。甚至一些項目本身就沒有資本金，而是利用銀行的貸款來充當(dāng)資本金，這在很大程度上增加了銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）政府融資項目信貸的主要特點分析

政府進(jìn)行融資的主要對象是國有商業(yè)銀行，以上海市為例，上海市銀監(jiān)局發(fā)布的數(shù)據(jù)中顯示，截止2009年，上海市銀行業(yè)對政府投融資的貸款數(shù)大約為7000億元，而中行、農(nóng)行、工行和建行四大國有銀行的貸款比率占到了50%左右。從貸款的投向的重點來分析，上海市貸款投向主要為市政公共設(shè)施的管理以及城市道路的建設(shè)等方面。

地方正在進(jìn)行融資的時候其貸款人的形式也是多種多樣的，分布在政府信用鏈條的每個環(huán)節(jié)。這中間包含了政府所設(shè)置的投融資公司以及市政的公用設(shè)施單位及其他的公共企業(yè)，在具體的開展業(yè)務(wù)的過程中，因為不同類型的公司存在著很大的差異，所以其銀行對這些公司的審查和受信的要點也存在著不同的差別，評估的重點也有所不同。另外，地方政府的融資也存在著多種多樣的擔(dān)保形式。一方面具備完善的法律效用的擔(dān)保形式，這主要包含了有效資產(chǎn)的抵押以及政府所屬的企事業(yè)單位或者是關(guān)聯(lián)企業(yè)所提供的抵押擔(dān)保等。另一方面更為常見的是沒有法律效力的集中擔(dān)保形式，如人大常委會所出具的預(yù)算方面的各種承諾函或者是以政府所屬單位的經(jīng)營收費權(quán)來進(jìn)行抵押，這些不具備法律效用的擔(dān)保形式給銀行造成了很大的風(fēng)險，一旦不能如期償還貸款，銀行將會面臨很大的損失。

二、地方政府融資平臺信貸的主要風(fēng)險來源分析

（一）銀行信貸資金的流向難以進(jìn)行有效的監(jiān)管

銀行在對政府貸款后的資金使用的監(jiān)管和對其他企業(yè)單位的監(jiān)管存在著很大的不同，而實際上是銀行難以對其發(fā)放給政府的信貸資金進(jìn)行較為有效的監(jiān)管。一些政府從銀行得到了信貸資金之后，將資金劃入到關(guān)聯(lián)企業(yè)的賬戶，銀行很難發(fā)現(xiàn)其信貸資金的具體流向，一些資金甚至流向了其他項目或者是進(jìn)入到了無法進(jìn)行還貸的項目中，比較常見的將信貸資金投入到地產(chǎn)開發(fā)項目上，這大大增加了銀行資金回收的不確定性。

（二）政府在償債資金的安排以及管理方面存在著一定的信息不對稱

目前的情況是地方政府多會選擇通過多個投融資的公司從不同的銀行獲得其所需要的信貸資金，這就造成了銀行沒有辦法很好地了解和掌握政府的負(fù)債情況，信息不透明。在目前財政預(yù)算的前提下，銀行很難對政府的償債能力做出具體的判斷，特別是一些自負(fù)盈虧的公益性項目的投資建設(shè)存在的風(fēng)險。銀行不能夠掌握到政府的融資總量和負(fù)債規(guī)模，以及可以持續(xù)的收入來源總量等信息，也就沒有辦法對政府的真實的財力進(jìn)行有效的評估。政府和銀行之間的信息不對稱，使得銀行在進(jìn)行貸款的發(fā)放有著很大的盲目性。

（三）政府投資結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險較為集中

政府承擔(dān)著很大一部分公益項目的投融資，這些公益項目大多需要進(jìn)行大量的融資，但收益卻非常少，這些項目的實施推動了地方政府投融資平臺有著極其高的負(fù)債率，一些地方政府的投融資負(fù)債率已經(jīng)超過了100%，加大了結(jié)構(gòu)型風(fēng)險。另一方面，如果政府的稅收和土地的批租收入得不到有效的保證，政府自身的償債能力將會受到一定的限制。政府為了更好地維持其資金的需要，往往會從多個銀行進(jìn)行貸款，形成多渠道進(jìn)行融資和多個渠道守信的局面，這同時增加了信貸資金的系統(tǒng)性風(fēng)險。

三、針對政府融資項目風(fēng)險的對策分析

（一）地方政府應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行融資渠道的拓展

目前政府在進(jìn)行融資的過程中對銀行過于依賴，這種情況很容易給銀行帶來很大的資金壓力和風(fēng)險。所以地方政府進(jìn)行融資渠道的拓展，對于銀行融資風(fēng)險的降低有著十分重要的意義。政府可以積極探索發(fā)行債券的形式來進(jìn)行融資的方式。西方國家通過市政債券來進(jìn)行融資的方式已經(jīng)非常普遍，很多也取得了比較好的融資效果，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國政府可以在這方面進(jìn)行借鑒。

（二）融資主體進(jìn)行必要的財務(wù)信息公開

政府進(jìn)行融資的時候其財政出資人應(yīng)當(dāng)具有唯一性。一些地方政府在進(jìn)行融資的過程中沒有完整的融資人制度，這就很難形成大范圍的資金的運作機制，也很難有效地進(jìn)行資金的整合，在一些地方，甚至縣區(qū)級的政府都進(jìn)行大范圍的融資。所以政府應(yīng)當(dāng)從出資人的角度對其融資的平臺進(jìn)行整合，形成本級財政所唯一的一個有效對外融資平臺。另外，政府應(yīng)當(dāng)逐步退出經(jīng)營性的一些領(lǐng)域，使得經(jīng)營性的項目完全通過市場化的模式去進(jìn)行運作。這樣一方面減輕了政府自身的包袱，也能夠使得政府更加有精力去做好一些公共服務(wù)領(lǐng)域和公益性領(lǐng)域的工作，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化。

另外，還需要進(jìn)行政府的財務(wù)信息規(guī)范化建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)建立其自身的資產(chǎn)負(fù)債表，將其所有的投融資活動集中在資產(chǎn)負(fù)債表中進(jìn)行反應(yīng)，這樣就可以對自己的財力進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，也更加方便進(jìn)行對外披露。另外，政府還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行融資系統(tǒng)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，一旦其融資水平超過了其所償債能力所能達(dá)到的水平就應(yīng)該進(jìn)行預(yù)警，從而盡快做出相應(yīng)的調(diào)整，減少不必要的損失。最后，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一其債務(wù)信息系統(tǒng)，對其融資情況進(jìn)行公開?，F(xiàn)在一些政府的債務(wù)數(shù)據(jù)分散在政府的不同部門，并沒有建立有效的統(tǒng)一的反應(yīng)體系，銀行在對政府進(jìn)行貸款的時候也很難有一個比較直接的方式進(jìn)行政府財力的評估，所以應(yīng)當(dāng)建立一個統(tǒng)計口徑的政府財務(wù)的反應(yīng)體系。這個體系建立之后，政府還應(yīng)當(dāng)建立其財政和投融資活動的披露平臺，定期對政府的相關(guān)投融資活動對外進(jìn)行披露，這樣既可以確保其對外披露信息的真實有效，也可以讓更多的機構(gòu)和個人了解政府的財政情況。有利于建立政府信息公開制度，增強政府的公信力，使得銀行在對政府進(jìn)行貸款的時候有更加清晰的數(shù)據(jù)參考。

四、銀行做好政府信貸資金管理的對策分析

（一）在對政府進(jìn)行貸款投放的時候應(yīng)當(dāng)堅持差異化和商業(yè)化的原則

銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同政府的財政情況進(jìn)行有效的甄別，根據(jù)政府不同的財力情況對政府進(jìn)行貸款額度的授信，確定不同政府的實際授信額度。另外，每年要進(jìn)行一次重新的評估，進(jìn)行政府授信額度的動態(tài)管理，對于財力上升的政府應(yīng)當(dāng)上調(diào)受限額度，對于財力下降的政府應(yīng)當(dāng)降低其授信額度，最大限度地減少銀行自身的風(fēng)險，降低呆賬壞賬的額度。

（二）進(jìn)一步規(guī)定對于政府進(jìn)行貸款的規(guī)范流程

銀行在對政府進(jìn)行貸款的發(fā)放過程中，首先就要明確政府進(jìn)行貸款的用途，對其所對應(yīng)的項目的運營前景和獲利能力要做出相對準(zhǔn)確的評估。對不符合貸款實際用途和申請貸款的項目不符合不應(yīng)當(dāng)發(fā)放貸款，對含有實際項目且捆綁多個項目的貸款申請也不應(yīng)當(dāng)發(fā)放貸款。另外，還要強化對政府貸款的過程管理，以實貸實付的方式進(jìn)行貸款的支付方式，加強對貸款資金的監(jiān)控，確保資金不被其他項目挪用，一旦貸款項目有現(xiàn)金的回籠，應(yīng)當(dāng)首先進(jìn)行回款，然后再做他用。

（三）對貸款的風(fēng)險進(jìn)行分散

銀行在進(jìn)行貸款的發(fā)放的過程中，對于那些收益比較高的政府貸款，可以通過信用貸款的方式進(jìn)行貸款的發(fā)放。但是對于那些不具備較高盈利的項目，則應(yīng)該進(jìn)行土地的抵押或者是應(yīng)收賬款的質(zhì)押等方式進(jìn)行貸款，從而加深對于還款的約束力度，促進(jìn)貸款的按時回收。對于使用出讓土地使用權(quán)的抵押方式，則應(yīng)該進(jìn)行實地的勘察，選擇具有一定增值潛力且地理位置較好的土地進(jìn)行抵押，抵押率不應(yīng)當(dāng)高于專業(yè)資產(chǎn)評估公司所出具的實際估價的一半。

五、小結(jié)

伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐的不斷推進(jìn)，政府加強基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)勢在必行，這有利于擴(kuò)大內(nèi)需，增加就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然，這個過程中政府也會向銀行尋求必要的貸款支持。本文正是從這點出發(fā)對銀行加強政府信貸資金管理的對策進(jìn)行了分析，同時從拓展融資渠道以及加強政府自身信息披露的角度出發(fā)，闡述了政府減少融資障礙的措施。雖然目前情況下城市化率的提升和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，提升了政府的土地收入，這大大增強了政府的財政還款能力，但是研究政府融資項目的風(fēng)險和銀行應(yīng)對政府融資項目的風(fēng)險在當(dāng)下仍有一定的積極作用，應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行探索和研究，減少銀行所面臨的不必要的風(fēng)險，促進(jìn)銀行對政府信貸業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

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