劉文濤

（西北師范大學 甘肅·蘭州 730030）

公務員以特定身份承擔政府職能并履行各種義務。在執(zhí)行公務的過程中，為了確保公務員有效地執(zhí)行國家公務，保障其自身權(quán)利，需要有完備有效的權(quán)利救濟制度。我國雖然已經(jīng)頒布了較為完備的《公務員法》，也規(guī)定了我國公務員享有的基本權(quán)利，包括一定的救濟規(guī)定。但從實踐效果來看，部分公務員權(quán)利受到侵害時，救濟方式單一、程序操作性不強等現(xiàn)象屢見不鮮，特別是缺乏司法救濟的制度安排。這與我國建立高效、穩(wěn)定、和諧的公務員隊伍的要求不相適應。為了使公務員合法權(quán)益得到有效落實，推進法治政府的建設(shè)進程，進一步完善公務員權(quán)利救濟制度就成為迫在眉睫的任務。

一、公務員權(quán)利救濟概況

（一）公務員權(quán)利的含義及基本內(nèi)容

公務員的權(quán)利，是指公務員能夠為一定行為的法律資格和權(quán)能。世界各國的法律對公務員的權(quán)利都有明確的規(guī)定，但由于各國具體情況不同，對公務員權(quán)利的規(guī)定也不同。

我國《公務員法》賦予公務員的主要權(quán)利有：(1)獲得履行職責應當具有的工作條件的權(quán)利；(2)非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分的權(quán)利；(3)獲得工資報酬，享受福利、保險待遇的權(quán)利；(4)參加培訓的權(quán)利；(5)對機關(guān)工作和領(lǐng)導人員提出批評和建議的權(quán)利；(6)提出申訴和控告的權(quán)利；(7)申請辭職的權(quán)利；(8)法律規(guī)定的其他權(quán)利。這些權(quán)利是法律賦予的，任何組織和個人都不可侵犯。

（二）公務員權(quán)利救濟的含義

所謂公務員權(quán)利救濟，是指法律賦予公務員的權(quán)利受到非法侵害時，根據(jù)該公務員的請求，要以通過一定的法定程序和方法防止其侵害，彌補損失，以維護其合法權(quán)益的法律制度。公務員權(quán)利救濟因其救濟對象的特殊性而有其自身的特征，主要表現(xiàn)在四個方面：一是必須以法律上的權(quán)利存在為基礎(chǔ)；二是必須由法定機構(gòu)并且按照法定程序和方式進行；三是必須以法律上的權(quán)利被侵害為要件；四是必須以請求人的請求為前提。

二、當前我國公務員權(quán)利救濟現(xiàn)狀及問題

（一）公務員權(quán)利救濟的基本內(nèi)容

我國《公務員法》的第15章對公務員不服行政處分的權(quán)利救濟渠道做了明確規(guī)定，它們分別是復核、申訴、控告和仲裁。

復核。在公務員權(quán)利救濟中有兩種情況，一是《行政監(jiān)察法》及其配套法規(guī)中規(guī)定的復核；二是《公務員法》中規(guī)定的復核。在《公務員法》中第90條規(guī)定:“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復核?！?/p>

申訴?！豆珓諉T法》第90條規(guī)定：“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機關(guān)申請復核；對復核結(jié)果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴?！薄缎姓O(jiān)察法》第37條，也作出了類似規(guī)定，明確了公務員申訴的條件和權(quán)利，但在這些法條中，均沒有提到行政訴訟，它被排除在救濟途徑之外。

控告?！豆珓諉T法》第93條規(guī)定：“公務員認為機關(guān)及其領(lǐng)導人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)提出控告?！薄秶夜珓諉T申訴控告暫行規(guī)定》第3章中也做了類似的規(guī)定。由于法條中規(guī)定公務員可依法向其上級機關(guān)提出控告申請，而上級機關(guān)只是各級政府下的一個職能部門而已，在行使職權(quán)的過程中很容易受到外界因素的干擾，這就凸顯其在行使職權(quán)的過程中難以“獨立”的一面，使得公務員的權(quán)益難以得到有效保障。

仲裁?！豆珓諉T法》第100條規(guī)定：“聘任制公務員與所在機關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的，可以自爭議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事爭議仲裁委員會申請仲裁?！薄度耸聽幾h處理暫行規(guī)定》中規(guī)定：“公務員主管行政機關(guān)在錄用、調(diào)動、履行聘任合同時發(fā)生爭議的，可以向人事仲裁公正廳或者人事仲裁委員會申請仲裁?！?/p>

（二）公務員權(quán)利救濟存在的問題

由公務員權(quán)利救濟的內(nèi)容可見，我國公務員權(quán)利救濟制度得到了發(fā)展和完善，但在體制和操作性方面仍存在不足，主要表現(xiàn)在：

一是救濟方式單一。目前，我國公務員救濟的手段主要是通過行政內(nèi)部的申訴和控告。將行政復議和行政訴訟等制度完全排除在權(quán)利救濟制度之外，公務員在權(quán)利受到侵害時找不到司法救濟途徑，在無法獲得司法救濟的情況下，公務員只能被動地接受和執(zhí)行上級的命令，這是我國公務員權(quán)利救濟制度的最大弊端。

二是救濟程序籠統(tǒng)，操作性不強。《公務員法》雖然有公務員權(quán)利救濟的條款，但在內(nèi)容、權(quán)限、程序等規(guī)定上仍有欠缺，特別是對申訴控告的程序規(guī)定過于原則化，實際操作時隨意性較大，如關(guān)于提起申訴控告的緣由、時限、舉證責任、處理結(jié)果的送達等事宜還沒有出臺配套的實施細則。而且，受理機關(guān)的管理權(quán)限尚不具體，受理機關(guān)在處理申訴控告時，一般采取書面半秘密審理，沒有質(zhì)證、辯論程序，導致公務員行政救濟權(quán)得不到很好地落實，時常成為“紙上權(quán)利”。

三是救濟受理機關(guān)設(shè)置不合理。我國《國家公務員申訴控告暫行規(guī)定》確認受理申訴的機關(guān)為原處理機關(guān)、同級政府從事部門、行政監(jiān)察機關(guān)；受理控告的機關(guān)為上級行政機關(guān)或行政監(jiān)察機關(guān)。這在理論上違背了自然公正原則。同時，表面上為公務員提供了救濟途徑，但事實是這種制度設(shè)計不合理，是典型的自己審理自己的案件，對于一些案件即便原機關(guān)重新組成復核小組，也很難有勇氣自我否定，申訴人也難服再次的處理結(jié)果。這樣的救濟，不僅不徹底，而且會讓公務員對“復核”的公正性產(chǎn)生不信任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國沒有統(tǒng)一的申訴控告法律有關(guān)。

三、國外公務員權(quán)利救濟制度的經(jīng)驗

許多發(fā)達國家的公務員權(quán)利救濟制度歷史較長，許多經(jīng)驗和做法值得我們學習借鑒。

（一）行政救濟與司法救濟相銜接

在西方國家，多數(shù)采用行政救濟與司法救濟并存的模式，但總體上遵循的是“行政救濟”窮盡原則。如美國，盡管行政救濟與司法救濟并存，并且行政救濟擁有自己的獨立性，但公務員對考績制度委員會做出的裁決可以向聯(lián)邦機構(gòu)提起上訴；在日本，公務員對行政救濟機關(guān)作出的判決明顯不利于本人時，可以向法院提起訴訟，尋求司法上的保障。

（二）救濟機構(gòu)設(shè)置相對獨立，具有權(quán)威性

許多西方國家對公務員權(quán)利救濟機構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)的劃分都是十分清晰的，公務員權(quán)利救濟機構(gòu)都具有相對的獨立性和權(quán)威性。如日本，由3名人事官組成的人事院是公務員公平審查制度的核心，不受《行政組織法》的約束，獨立性很強。法國的公務員最高委員由政府機構(gòu)代表和公務員工會組織的代表組成，兩方代表人數(shù)相等，國家公務員最高委員會由總理直接領(lǐng)導。

（三）救濟程序完備，方式多樣

在正當程序理念的支配下，許多國家都建立起了細致、完備、具有可操作性的公務員權(quán)利救濟制度，同時也形成了形式多樣的救濟方式，這為公務員選擇自己認為合理、公平的救濟方式提供了保證，體現(xiàn)了公務員權(quán)利救濟制度的靈活性。如法國目前還存在著完全獨立于普通司法權(quán)的行政司法權(quán)。

四、完善我國公務員權(quán)利救濟制度的建議

目前，雖然我國《公務員法》對公務員的權(quán)利救濟制度做出了全面的規(guī)范，但仍存在不完善的地方。結(jié)合我國國情，借鑒國外成熟的經(jīng)驗，我國公務員權(quán)利救濟制度須從以下幾個方面進行完善。

（一）完善公務員權(quán)利救濟制度的司法保障

司法的介入是公務員權(quán)利救濟制度得到充分保障的有效途徑。我國公務員權(quán)利救濟制度的不完善，要從立法構(gòu)建上入手，將涉及公務員的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)益納入司法審查的范圍，實行司法保障?！豆珓諉T法》雖然對公務員權(quán)利救濟制度做了相關(guān)法律上的規(guī)定，但在體制上仍屬于行政內(nèi)部的救濟，因此建議修改《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，把對申訴控告的處理決定不服的納入行政復議和行政訴訟的受案范圍，在行政窮盡的原則下尋求司法的保護，這樣既維護了行政機關(guān)的權(quán)威性，又節(jié)約了司法資源，同時也保證了公務員權(quán)利的有效實現(xiàn)。

（二）完善申請復核制度

復核制度由于不是公務員權(quán)利救濟制度的必經(jīng)程序，是一種主動權(quán)掌握在公務員自己手中可選擇的救濟機會。近年來，該制度在我國爭議不斷，有建議拋棄者，也有贊同保留者。但由于這一制度在我國有一定的社會基礎(chǔ)，并且是在短時間內(nèi)解決問題的一個重要手段，因而筆者認為予以保留。但在某些方面要做改進。首先，對公務員權(quán)益影響大、分歧大的爭議必須以公開的方式進行復核，對涉及國家機密和個人隱私等不宜公開的事項，采取不公開復核方式。其次，明確立法規(guī)定，在公務員口頭或書面提出復核申請的一定時間內(nèi)，原處理機關(guān)必須對公務員的復核申請給予明確的回復以及不予回復的法律后果。

（三）完善申訴控告制度

《公務員法》第93條對申訴控告制度做了規(guī)定，但還不是十分詳盡，也沒有專門的法律，雖然《公務員申訴控告暫行規(guī)定》等文件輔助了申訴控告制度的實施，由于法律文件沒有形成統(tǒng)一的體系，在實際適用的過程中不可避免地出現(xiàn)“打架”的局面。因此，必須從三個方面對申訴控告制度進行完善。一是成立獨立的行政救濟機構(gòu)。借鑒美國考績院和日本人事院的模式，設(shè)立獨立的機構(gòu)來受理公務員提出的關(guān)于侵權(quán)的訴訟控告，使公務員的合法權(quán)益受到保障。二是健全申訴控告制度的程序。建立從受理、審理、重新作出裁決直到將結(jié)果送達申訴人的嚴格程序，對簡單和模糊程序進行優(yōu)化，使公務員權(quán)利救濟制度在程序運行上始終處于公正公平的環(huán)境。三是建立聽證制度。聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度，在申訴控告制度中引入聽證制度，不但是體現(xiàn)了公正公開原則，還有助于相應裁決的順利執(zhí)行。

總之，公務員權(quán)利救濟是一個復雜的問題。要實現(xiàn)對公務員權(quán)利的有效救濟，需要我們在實踐中不斷探索，循序漸進，穩(wěn)步推進，最終建立起一套系統(tǒng)完整的公務員權(quán)利救濟體系，使其在社會主義法治的框架下，走向系統(tǒng)化、科學化、規(guī)范化的軌道。

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