張麗輝

（普洱學(xué)院 社會(huì)科學(xué)系，云南 普洱 665000）

從1987年《村委會(huì)組織法（試行）》制定算起，我國村民自治的發(fā)展已經(jīng)歷了20多年。盡管村委會(huì)直選還遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)，但是學(xué)界的研究重心不再僅僅限于村委會(huì)的直選，而更多地關(guān)注村務(wù)的民主決策和民主管理。村務(wù)的民主決策與管理采取何種形式，不可避免地觸及到直接民主與間接民主的選擇問題。

一、村民自治承載著直接民主的理想

民主作為人類政治發(fā)展的共同歸趨，其形式有兩種——直接民主與間接民主（又稱代議式民主），所謂直接民主的實(shí)現(xiàn)就是指不借助于中介或代表，自己對自己的事務(wù)進(jìn)行直接的管理，即人民不間斷地直接參與行使權(quán)力，所遵循的原則是少數(shù)服從多數(shù)。從原則和理想狀態(tài)看，親自行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)勝于把權(quán)力委托給他人。直接民主在現(xiàn)實(shí)生活中以兩種方式存在：一是體制型，即在國家體制上實(shí)行直接民主。二是非體制型，即在具體問題上以直接民主的方式作出決定，如直接參與、直接選舉和全民公決等，但在國家體制上卻是間接民主。所謂代議制民主，是指全體人民借助選舉程序投票選出自己滿意的代表，結(jié)成政府，來代表他們行使權(quán)力，負(fù)責(zé)制定法律和管理公共事務(wù)。由于人民只是間接而不是直接行使權(quán)力，故又稱間接民主。

作為中國基層治理經(jīng)驗(yàn)而存在的村民自治，與國家政權(quán)層面上的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級奉行的單一制行政體制不同，是從國家體制開放出來的，由基層社會(huì)組織自身生活的一種治理方式。根據(jù)這種治理方式，本可以由基層政權(quán)控制的基層公共事務(wù)交給了人民直接管理，用直接民主的方式實(shí)現(xiàn)了一種群眾性自治，基層政權(quán)則對自治事務(wù)實(shí)行指導(dǎo)。村民自治所秉持的直接民主理念和立法精神，可以追溯到新中國剛剛成立的上世紀(jì)50年代。

根據(jù)《彭真文選》對基層直接民主的回顧，早在1953年決定建立城市街道委員會(huì)時(shí)，即提出并經(jīng)中央批準(zhǔn)，街道居民委員會(huì)的性質(zhì)是群眾自治組織，而非政權(quán)組織。它的任務(wù)主要是把街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關(guān)居民的共同福利事項(xiàng)，宣傳政府的政策法令，發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府的號召和向基層政權(quán)反映居民意見。彭真寫道：“基層群眾性自治組織過去一直沒有推廣到農(nóng)村。1982年頒布的新憲法第111條規(guī)定：‘城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。’”彭真的這段話可以看作是黨和國家對村民自治制度設(shè)計(jì)的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。將村委會(huì)的群眾自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)組織區(qū)分開來，是處理鄉(xiāng)村關(guān)系的基本原則，支持村民自我管理則是黨組織和村委會(huì)關(guān)系的基本原則。1987年村委會(huì)組織法（試行）（草案）在六屆全國人大第23次會(huì)議審議之時(shí)，彭真圍繞著村委會(huì)的問題作出一長段經(jīng)典的論述，題目就是《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》。彭真指出：人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主？這是一個(gè)很大的根本問題。最基本的是兩個(gè)方面：一方面，人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力。另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們社會(huì)主義民主的健全就缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。[1]（P607-608）由此可以清晰地看出，村民自治的推行承載著直接民主的理想。

二、村民自治實(shí)踐與直接民主原則的背離

村民自治承載了直接民主的理想，接踵而來的問題便是：直接民主的實(shí)現(xiàn)形式究竟有哪些。由于彭真沒有嚴(yán)格界定什么是直接民主，并且在他的上述論述中很容易引申出在基層實(shí)行直接民主、在基層之上或高層實(shí)行間接民主的結(jié)論，因此我國的一些學(xué)者對直接民主賦予了較為寬泛的含義。如有學(xué)者認(rèn)為：村民自治這一基層直接民主通過村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民選舉委員會(huì)、村民直選等形式來實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。依據(jù)政治學(xué)理論關(guān)于直接民主的嚴(yán)格界定，村民直選是一種最基本的直接民主形式，這一點(diǎn)毋庸置疑，而對村民會(huì)議、村民代表會(huì)議及其兩者的替代才是最有爭議之處。2000年11月，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在北京主持召開了一個(gè) “貫徹執(zhí)行村民委員會(huì)組織法研討會(huì)”，會(huì)議認(rèn)為：村委會(huì)組織法的基本精神是村民實(shí)行直接民主。根據(jù)該法的規(guī)定，村民會(huì)議是村民實(shí)行民主自治的權(quán)利基礎(chǔ)和基本形式。只有在人數(shù)較多或居住分散，召開村民會(huì)議比較難的地方，才可以召開村民代表會(huì)議，而且只能討論村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。在法律實(shí)施中，凡是條件具備，能夠直接召開村民會(huì)議的地方，都應(yīng)當(dāng)用村民會(huì)議的形式?jīng)Q定村內(nèi)的重大事項(xiàng)。在執(zhí)法過程中，有些地方用村民代表會(huì)替代村民會(huì)議，不召開村民會(huì)議，或者用村民代表會(huì)決定村內(nèi)一切重大事項(xiàng)，這種做法與立法宗旨不相符。由此可見，村民自治實(shí)行直接民主的形式就是村民會(huì)議。

回顧村民自治30多年的演變路徑會(huì)發(fā)現(xiàn)，在各方作用下，原來制度設(shè)計(jì)中以村民自我管理和參與為核心的直接民主，卻逐漸演變?yōu)橐赃x舉為核心的精英民主和間接民主。理論界、學(xué)術(shù)界對我國村民自治的直接民主原則及其實(shí)現(xiàn)形式、村民在村級民主過程中的參與權(quán)利和程序等重要的議題缺乏應(yīng)有的理論關(guān)注和深入研究。特別是1987年試行法之后，學(xué)術(shù)界跟隨“選舉為中心”的實(shí)際工作任務(wù)，將大部分理論資源應(yīng)用于村民自治中的民主選舉研究。[2]（P10-17）結(jié)果，以選舉為中心的村民自治研究逐漸迎合并事實(shí)上促進(jìn)了村民自治偏離直接民主以及參與的本性，走向一種“代議式民主”。1987年的試行法還僅僅是確認(rèn)了村委會(huì)的管理機(jī)構(gòu)地位，在原則上明確堅(jiān)持直接民主原則，立法者也明確表達(dá)了對直接民主原則的支持。但到了1998年，村民代表會(huì)議制度正式確立，而2010年新出臺(tái)的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了村民代表會(huì)議的組成與議事程序，與之相伴的還有村莊規(guī)劃中的行政化思維，最終導(dǎo)致村民會(huì)議的直接民主形式被“邊緣化”[3]（P18-19）。 在“代議式民主”的邏輯下，從實(shí)踐者、立法者到理論研究者都聚焦于——選舉，選舉對象為村委會(huì)委員和村民代表，議事規(guī)則上重視村委會(huì)和村民代表會(huì)議，村民的直接民主權(quán)利在實(shí)際中僅剩余直接選舉的權(quán)利。

從村委會(huì)這一視角來看，它是依法選舉產(chǎn)生的，其上臺(tái)后如何做事情，村民便難以駕馭。2010年10月最新修訂的《村委會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！痹摋l基本賦予了村委會(huì)作為村民自治的主體地位，盡管《村委會(huì)組織法》的第二十三條規(guī)定了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議對村委會(huì)具有年度報(bào)告的審議權(quán)以及決議的否決和修改權(quán)，第二十四條規(guī)定了重要項(xiàng)目由村民會(huì)議保留的權(quán)力，但其實(shí)根本不足以解決村民自治異化為“村委會(huì)自治”的問題。一個(gè)沒有受到有效制約的村委會(huì)，即便是民選的，仍然會(huì)在任期內(nèi)追求自身利益的最大化，一旦其可能獲得的利益超過了連選連任所可能帶來的利益，它仍然會(huì)去追求原本不該屬于他的利益。無奈的村民，惟一的辦法就是與選舉對應(yīng)的罷免，但是在一個(gè)精英主導(dǎo)的村莊，村委會(huì)完全可以化解村民經(jīng)過嚴(yán)格程序所組織的罷免努力，結(jié)果現(xiàn)實(shí)中罷免成功的案例很少發(fā)生。

而作為直接民主的主要形式村民會(huì)議，《村委會(huì)組織法》在其程序規(guī)定方面尚有諸多不完善之處，主要表現(xiàn)為：一是未對定期村民會(huì)議作出強(qiáng)制性規(guī)定。既然村民會(huì)議有審議村民委員會(huì)年度工作報(bào)告的責(zé)任，則理應(yīng)一年至少召開一次。然而該法未作出強(qiáng)制性規(guī)定，而同時(shí)規(guī)定村民會(huì)議可將此權(quán)限授予村民代表會(huì)議，那么村委會(huì)完全可以以召開村民會(huì)議的種種客觀障礙為由，不召集村民會(huì)議，而只召開村民代表會(huì)議來進(jìn)行年度工作審議。因?yàn)橄啾却迕駮?huì)議而言，村民代表會(huì)議更便于村委會(huì)操縱。二是未對村民會(huì)議的形式作出更靈活的規(guī)定。如在網(wǎng)絡(luò)極為發(fā)達(dá)的當(dāng)下，村民會(huì)議可否采用網(wǎng)絡(luò)會(huì)議的形式或者現(xiàn)場會(huì)議與網(wǎng)絡(luò)會(huì)議相結(jié)合的方式未作規(guī)定。事實(shí)上，在部分市郊村和城中村，網(wǎng)絡(luò)會(huì)議已不存在太大障礙，村民因客觀原因不能到達(dá)現(xiàn)場的，可委托他人代表其參加會(huì)議，可否將村民會(huì)議中最為重要事項(xiàng)單獨(dú)列出，采用網(wǎng)絡(luò)表決、電話表決、委托表決等方式也未作規(guī)定。三是村民會(huì)議如何制約村民代表會(huì)議未有涉及。如前所述，村民自治承載著我國實(shí)現(xiàn)直接民主的偉大夢想，然而受制于農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)，村民代表會(huì)議作為一種間接民主的形式承載著人們實(shí)現(xiàn)村民自治的夢想。當(dāng)人們意識到并極力摒棄“村委會(huì)自治”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到如何防止村民自治異化為“村民代表會(huì)議自治”的可能性。依《村委會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，村民會(huì)議對于村民代表會(huì)議的授權(quán)幾乎沒有任何保留事項(xiàng)。同時(shí)，盡管規(guī)定村民代表向其推選戶或村民小組負(fù)責(zé)，但沒有規(guī)定其選民是否有權(quán)罷免村民代表及罷免程序。更為重要的是，村民會(huì)議并沒有被規(guī)定為強(qiáng)制性的定期會(huì)議，村民代表會(huì)議卻被規(guī)定為每季度召開一次，這大大加強(qiáng)了村民代表會(huì)議架空村民會(huì)議的可能性。盡管村民代表會(huì)議毫無疑問比村委會(huì)更具有民主代表性，但仍然屬于精英民主，精英（代表）往往會(huì)和村干部之間達(dá)成某種利益的交換，結(jié)果村干部完全可以將村民的利益擱置一旁，使得農(nóng)村決策體制走向某種集中模式，由少數(shù)村莊精英來決定村莊的重大事項(xiàng)，其結(jié)果不是村民的公益，而是精英（代表）們的公益?；鶎用裰鞯倪@種發(fā)展趨向，并不利于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展。

這種被誤解的村民自治，造成的直接后果就是：民主似乎只有一種——以選舉為核心，而民主的主體似乎也只有精英。農(nóng)民本來就已被排斥在國家民主層面之外，而在最有可能參與并決定自身事務(wù)的村民自治領(lǐng)域，又被“代議民主”所隔離，他們根本不可能有效地參與村莊政治過程，更沒有機(jī)會(huì)通過政治參與來實(shí)現(xiàn)自我教育和意識上的現(xiàn)代化。這種誤入精英民主和間接民主的村民自治實(shí)踐，已不可避免地耗蝕了村莊內(nèi)聚力，對村莊公共權(quán)力行使方式不滿的村民，開始背離村莊共同體遷徙和上訪，這意味著治理主體開始脫離村莊共同體了，共同體解體了，村民沒有了，又如何來談自治？

三、還村民自治以直接民主的本來面目

對村民自治的直接民主已無異議，當(dāng)前首要而基本的一項(xiàng)任務(wù)就是要探尋村民自治中直接民主的實(shí)現(xiàn)形式問題，重點(diǎn)應(yīng)放在如何通過合理分權(quán)以及程序安排，使其順暢運(yùn)行。村級民主制度實(shí)踐的方向，應(yīng)放到村民真正參與村級公共事務(wù)決策方向上來，以參與式的直接民主來構(gòu)建村級民主模式，它的重點(diǎn)在于追求讓村民更直接地參與決策，并與村民參與決策權(quán)利為中心，而非選舉權(quán)利為中心。

如前所述，從最嚴(yán)格意義來講，村民自治內(nèi)部的一切決策都應(yīng)使用最具正當(dāng)性的村民會(huì)議來決策，以體現(xiàn)直接民主的“直接性”。但村莊事務(wù)繁雜，性質(zhì)與影響范圍不一，在客觀上并不需要事事訴諸“村民會(huì)議”；村民會(huì)議的制度成本相對最為高昂，村民的自主精神與能力的培養(yǎng)非朝夕可成，全部實(shí)行直接民主，盡管最大程度解決了權(quán)力合法性問題，但忽視了管理的有效性問題。所以，村民自治的民主程序應(yīng)該是一種以直接民主為主、間接民主為輔的程序組合。兩者不妨如此定位：村民會(huì)議是原則和重點(diǎn)，不能通過簡單的“一次性授權(quán)”來擠壓直接民主空間，架空直接權(quán)力領(lǐng)域，應(yīng)保障村民會(huì)議在召集程序、議題重要性及協(xié)商理性方面的優(yōu)先地位，使之對最重大的村級事務(wù)具有直接決策權(quán)力，對村民會(huì)議的開會(huì)制度也要做出原則性規(guī)定并鼓勵(lì)各地探索。作為規(guī)避村民會(huì)議客觀存在的種種障礙和巨大成本而在實(shí)踐中發(fā)展起來的村民代表會(huì)議，可通過清晰、有限而可收回的授權(quán)安排，使之承擔(dān)日常性的村級重要事務(wù)決策。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議各安其分，才能協(xié)調(diào)好村民自治中的精英和大眾的不同作用。事實(shí)上，單獨(dú)哪一方都達(dá)不成善治的效果。

想要說明的一點(diǎn)是，直接民主的優(yōu)勢并不在于一定能產(chǎn)生比間接民主制度更科學(xué)和明智的決策，而在于其尊重了每個(gè)人表達(dá)自己利益和意志機(jī)會(huì)，更在于其承認(rèn)了每個(gè)個(gè)體的主體性?；蛟S理想主義的直接民主并不可取，但其所蘊(yùn)含的價(jià)值確實(shí)值得推崇。應(yīng)將村民自治真正歸還給村民，使之具有相對完整的權(quán)力來對自治事務(wù)做出決定，并在此過程中形成核心的民主行動(dòng)能力。在此意義上，村組法應(yīng)保持適度的 “謙抑”，尊重社會(huì)自治的自身規(guī)律和發(fā)展需求，為村民自治提供運(yùn)行空間。

從直接民主原則出發(fā)推演整套運(yùn)行體系，理應(yīng)成為當(dāng)前村民自治最核心的理論與實(shí)踐關(guān)切。

[1]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991.

[2]王禹.我國村民自治研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]張明亮.村民自治論壇（第一輯）[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001.