盧劍峰

（浙江萬里學院，浙江 寧波 315100）

“堅持發(fā)揮人民政協(xié)作為大團結(jié)大聯(lián)合組織的作用”，“以改革創(chuàng)新精神推進人民政協(xié)事業(yè)”，需要有理論上的突破。中國社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生歷史性變革，新社會階層的涌現(xiàn)就是一個重要標志。但是一些社會階層并沒有進入政治過程，如2億多外來務(wù)工群體缺少參政議程的能力和機會，不能通過合法渠道維護自身的權(quán)益。另外，農(nóng)民階層發(fā)生了明顯分化，一些富裕起來的農(nóng)民成為農(nóng)村社會的精英階層，普通農(nóng)業(yè)勞動者逐漸成為利益受損階層（下文“農(nóng)民”就指農(nóng)業(yè)勞動者）。弱勢階層在政協(xié)的缺席，不僅是個理論問題，也是一個政治問題。政協(xié)這個平臺對弱勢階層政治參與的吸納問題沒有得到嚴肅的論證，這成了本文的研究緣起。

一、政協(xié)界別設(shè)置及相關(guān)問題

1980年代中共中央在提出政協(xié)委員人員名單時首次提出“界別”。2004年修訂《政協(xié)章程》增加了“界別設(shè)置”內(nèi)容。

界別代表所在的黨派團體、民族宗教和社會階層表達政治觀點和利益訴求，通過公共領(lǐng)域的論辯形成公共觀點，體現(xiàn)協(xié)商民主的特質(zhì)。“政協(xié)不只有發(fā)言權(quán)，發(fā)言還要有權(quán)威性”取決于政協(xié)建制化的程度。商議性政治的成功取決于相應的交往程序和交往預設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論的共同作用。[1]（P371）但目前政協(xié)的界別設(shè)置以及制度框架明顯不支持社會交往。

目前政協(xié)界別組成由10個黨派界別、8個團體界別、13個職業(yè)性界別和3個特邀代表界別組成。社會結(jié)構(gòu)深刻變遷，新社會階層沒有被吸納，界別設(shè)置存在的問題不容回避。

第一，界別主體狹窄，弱勢階層利益代表難。中國社會已形成比較復雜的社會結(jié)構(gòu)。有觀點認為當今社會階層結(jié)構(gòu)由十個社會階層組成，階層劃分以職業(yè)分類以及組織資源、經(jīng)濟資源和文化資源占有狀況為依據(jù)。[2]近十年社會階層分化越來越明顯，階層之間的矛盾增加。社會結(jié)構(gòu)嚴重滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，權(quán)力精英和經(jīng)濟精英占據(jù)更多的公共資源，弱勢階層缺乏必要的組織和經(jīng)濟資源，社會陷入一種愈弱愈貧、愈貧愈弱的惡性循環(huán)。在放權(quán)讓利改革和市場化過程中，市場經(jīng)濟的基本制度安排決定了再分配權(quán)力、尋租能力和市場能力共同構(gòu)成階層分化的動力基礎(chǔ)。[3]弱勢階層沒有尋租能力，沒有自我組織的能力。在政協(xié)外來務(wù)工者沒有代言人，農(nóng)業(yè)界真正農(nóng)民代表寥寥。政協(xié)界別植根精英，政協(xié)委員非富即貴、非官即商，界別民主成為精英民主。

第二，界別邊界不清，交叉重疊設(shè)置多。政協(xié)界別強調(diào)和表達的是各界別組織及其成員利益的多元性，這對界別設(shè)置提出明確要求。在政協(xié)界別中，黨派和團體界別相對穩(wěn)定，職業(yè)界別隨社會結(jié)構(gòu)變化有較大變動。界別設(shè)置沒有統(tǒng)一嚴格的標準，一些界別的設(shè)置隨意性較大，界別的重復與交叉問題普遍存在。如，社會科學界、科學技術(shù)界、科學技術(shù)協(xié)會構(gòu)成身份模糊不清，區(qū)分不明顯。同樣，共青團界和青聯(lián)界、科協(xié)界和科技界的成員重疊。有些界別規(guī)模超大，有些界別人數(shù)過少，界別之間比例不合理。如，十一屆政協(xié)委員中，文藝界147人，科技界112人，經(jīng)濟界145人，特邀人士166人，農(nóng)業(yè)界65人，教育界107人，全國總工會63人，宗教界65人，體育界22人。[4]公務(wù)員身份的委員多，教育工作者身份的委員多。這些問題使政協(xié)界別的代表性受到質(zhì)疑。

第三，政協(xié)官僚化，委員角色意識淡。全國政協(xié)界別中，中國共產(chǎn)黨、民主黨派和人民團體實質(zhì)上已行政化，委員都是公務(wù)員身份。經(jīng)濟界、農(nóng)業(yè)界、教育界、體育界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、無黨派界、特邀界等界別活動平臺虛無，職業(yè)界別官僚化傾向嚴重，委員與其界別民眾沒有經(jīng)常性聯(lián)系，消解了民主監(jiān)督能力。政協(xié)委員的產(chǎn)生黨委部門控制，實際上是黨委委任。委員沒有角色意識和代表責任。如，農(nóng)業(yè)界委員大部分是來自機關(guān)、國企、事業(yè)單位的領(lǐng)導、研究員，真正的農(nóng)民代表屈指可數(shù)；工會界委員絕大部分是各級工會的領(lǐng)導，來自各行各業(yè)基層工會組織的代表也少得可憐?！疤貏e邀請人士”更是精英中的精英，不是官僚就是官僚的盟友，這些人士無明確使命，無履職方向，卻人數(shù)龐大。如，西安市政協(xié)第十三屆政協(xié)委員575名，特別邀請人士（含特邀港澳人士）達101名之多?！叭晃瘑T”普遍存在，即，當一屆委員，不發(fā)言，不提議案，不參加調(diào)研。一全國政協(xié)委員的話引人好笑，“我愛國，我不添亂，從不反對或棄權(quán)?！薄叭晃瘑T”與“愛國委員”曝露出政協(xié)委員參政議政能力以及政治素質(zhì)問題。

概言之，社會結(jié)構(gòu)分層出現(xiàn)新階層，政協(xié)平臺卻沒有開放充分的機會，弱勢群體話語權(quán)不足，組織化程度低。弱勢階層也是沉默階層的現(xiàn)實拷問政協(xié)界別設(shè)置的開放性與公正性。

二、弱勢階層應納入政協(xié)參與

如前所述，政協(xié)參與就是指界別參與。弱勢階層在政協(xié)界別中還是空白。本文無意對弱勢階層作整體分析，而把重點放在規(guī)模最大的兩個弱勢階層，即農(nóng)民階層與外來務(wù)工階層上。農(nóng)民和外來務(wù)工者是不是獨立的社會階層，是有爭議的。一般認為，外來務(wù)工者指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)或非農(nóng)領(lǐng)域務(wù)工的勞動者，是戶籍制度下一種特殊身份標識。外來務(wù)工者既不屬于農(nóng)民，也不屬于體制保護的工人。在橫向分層，外來務(wù)工者與其他階層同是社會建設(shè)的主力軍，不分高低貴賤；在縱向分層，他們則是社會地位比較低的層級。[5]不合理的制度和利益關(guān)系的存在，使外來務(wù)工者這一特殊階層逐漸固定?！艾F(xiàn)階段中國的社會階層結(jié)構(gòu)是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展的過程中，自然、自發(fā)形成的，它還正在變動過程中，還不合理，與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)及其要求還不相適應?！盵2]（P5）外來務(wù)工群體就是一個變動社會的獨立的社會階層。這一階層并不會很快從社會經(jīng)濟舞臺“消失”。

農(nóng)民和外來務(wù)工者通過合法方式參與政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的程度很低，表達利益觀點和態(tài)度的途徑嚴重不足。亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中寫道，“區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響?！彼J為“政治現(xiàn)代化最基本的方面就是要使全社會性的社團得以參政，并且還需要形成諸如政黨一類的政治機構(gòu)來組織這種參政，以便使人民參政能超越村落和城鎮(zhèn)范圍?！盵6]（P34）亨廷頓的政治制度化思想對解決弱勢群體的社會經(jīng)濟問題具有重要的啟示。政治參與、利益表達以及維權(quán)機制的不足，使弱勢階層形成“政治冷漠”，對體制內(nèi)機構(gòu)的政治信任很低。一份對廣州和長沙的調(diào)查顯示，雖然有一半以上的外來務(wù)工者在利益被損害時會找政府部門，但不到三分之一的外來務(wù)工者會認為找的效果是“有用”，沒找政府部門的原因是“找了也沒有用”。[7]體制性排斥堵塞了外來務(wù)工者的參與渠道。社會排斥本質(zhì)上不在經(jīng)濟方面，而在政治和社會方面。人們歡迎外來勞動力到城市工作，卻很少愿意把他們視為有資格享受公民權(quán)的成員。外來務(wù)工者沒有自己的組織，政治參與度也明顯低于其他社會群體。

相比較而言，農(nóng)民政治參與的途徑似乎比較豐富，如有村民自治組織、人大代表選舉、行政復議和行政訴訟、信訪等。但這些制度規(guī)定不能解決農(nóng)民自身的權(quán)益問題，目前使用多也飽受爭議的途徑就是信訪。當權(quán)益受侵損，他們靠非制度性方式，如群體抗爭或暴力維權(quán)。農(nóng)民組織化（比如成立農(nóng)會）的政治風險大，大部分維權(quán)是個人性的，因此多以失敗告終。盡管農(nóng)民的政治參與已經(jīng)從動員性參與向自主性參與發(fā)展，但缺乏合法制度規(guī)范是社會管理失序的問題所在。

外來務(wù)工者和農(nóng)民階層既缺乏縱向的政治參與，也缺乏橫向的自治組織。這兩個階層在政治生態(tài)中喪失了話語權(quán)，除了自身知識和信息貧乏外，主要是制度缺陷造成的。參與的制度瓶頸誘發(fā)了眾多社會沖突。歷史告訴人們，民主制度是一個低成本表達利益的政治方式，弱勢階層應成為發(fā)展民主政治的一個重要動力。

三、政協(xié)界別需進一步改革

界別民主是對社會經(jīng)濟多元化的積極回應，界別改革應考慮以下四方面。

一是擴展政協(xié)界別，完善各階層的利益表達渠道。在制度設(shè)計上，政協(xié)界別的覆蓋應包容社會各界人士、社會各階層、各職業(yè)群體，弱勢階層、弱勢群體在人民政協(xié)能找到自己的界別歸屬。我的主張是，新增“外來務(wù)工界”，恢復“農(nóng)民界”。外來務(wù)工階層的利益表達，在政協(xié)界別可以有層次的考慮，一是增設(shè)外來務(wù)工階層，二是在工會界別中擴充外來務(wù)工者代表，三是在整合后的政協(xié)界別中有外來務(wù)工者選舉出的委員。讓真正代表外來務(wù)工者和農(nóng)民利益的政協(xié)委員出現(xiàn)在政協(xié)舞臺。政協(xié)界別“去官還民”，讓“官”的角色淡下去，讓“民”的角色強起來。界別各主體的政治地位是平等的，作用也應均衡，這樣有利于協(xié)商民主的發(fā)揮，也有利于社會團結(jié)。

二是提升階層的組織化程度，支持社團發(fā)育。如何改變?nèi)鮿蓦A層低組織化狀態(tài)？托克維爾指出，美國的政治結(jié)社在一定程度上維護了個體的正當合法權(quán)利和獨立自由?！爱敼裨谝磺惺虑樯隙加薪Y(jié)社的能力和習慣時，他們無論在小事上，還是在大事上，都會自愿地結(jié)合起來。但是，只允許他們可以在小事上結(jié)社的時候，他們的熱情和才干都會消失?！盵8]（P648）結(jié)社為公民參與公共事務(wù)，進入公共領(lǐng)域提供了渠道。社會弱勢階層的結(jié)社可有效避免社會渙散，培養(yǎng)公共精神，積累社會資本。“政治生活越接近互惠原則基礎(chǔ)上的政治平等的理想狀態(tài)，政治生活越采取自治的狀態(tài)，就可以說這個共同體越有公共精神。”帕特南總結(jié)道，“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?！盵9]（P101、217）農(nóng)民也好，外來務(wù)工者也好，都應當支持建立屬于他們自己的社團組織。通過社團組織推動階層共同利益的實現(xiàn)。弱勢階層不能簡單地被代表，而應支持社會階層、利益群體組建合法社團。成立農(nóng)民協(xié)會，對國家立法與政策施加影響，約束基層政權(quán)違法行政行為，增強與強勢集團的博弈與談判能力。外來務(wù)工者階層通過政黨、工會、婦聯(lián)、共青團等組織參與當?shù)卣问聞?wù)并發(fā)揮其應有的影響。政協(xié)應當明確規(guī)定外來務(wù)工者委員，允許外來務(wù)工者組建自己的社團，開展政治參與民主培訓，讓他們和本地人一起進行社會管理。

三是完善界別聯(lián)系機制，推行政協(xié)委員選舉制。沒有民意基礎(chǔ)的政協(xié)委員不具有正當性，也不具有代表性。民眾投票選自己信任的人進入政協(xié)擔任委員，是一種不可或缺的民主形式。要破除對選舉的恐懼心理，把民主選舉作為一種政治學習。政協(xié)委員的選舉難度低于人大代表的選舉。政協(xié)委員實行選舉，基礎(chǔ)工作是界別改革。在界別改革基礎(chǔ)上科學分配界別委員名額，界別內(nèi)部通過自由競爭產(chǎn)生委員。探索界別成員內(nèi)部競選的機制，實行差額選舉制。改造政協(xié)委員結(jié)構(gòu)，減少官員任委員的比例，形成以基層群眾代表為主體的委員結(jié)構(gòu)。步驟上，可在原有協(xié)商產(chǎn)生委員的機制基礎(chǔ)上，拿出一定比例的名額通過選舉產(chǎn)生，然后逐步擴大選舉比例?？傊颜f(xié)發(fā)展成參政議政的民主機構(gòu)。

四是加強民意代表能力，推進政協(xié)委員專職化。政協(xié)委員兼職化弱化了職能發(fā)揮。明星委員長期不參加會議，損害了人民政協(xié)的形象。政協(xié)委員專職化，有利于增強社會各界別的活力和政治協(xié)商的效力，有助于推動民主與法治進程。讓弱勢階層的委員率先專職起來，其政治意義和社會意義更大。政協(xié)委員專職化對委員素質(zhì)提出了高要求，在提升政協(xié)委員參政素質(zhì)的同時，對專職委員應設(shè)置辦公室，配備輔助人員，以提高議案的質(zhì)量。長遠看政協(xié)委員專職化是方向，地方可創(chuàng)造條件，積極試點，為政協(xié)制度創(chuàng)新打基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

政協(xié)界別改革堅持擴大團結(jié)與增強包容的原則，積極回應社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新特點和新現(xiàn)象，調(diào)整利益表達的主體，關(guān)注弱勢階層的利益表達問題。為遏制不斷擴大的利益分化勢頭，維持社會公正和諧，人民政協(xié)應開放給各個社會階層，而不是有選擇地向強勢階層開放。好的政治開放是一種社會各階層的均衡參與，而壞的政治開放是一種不均衡參與。作為政治策略的人民政協(xié)，還是作為政治結(jié)構(gòu)或政治制度的人民政協(xié)，都應將龐大的弱勢階層的政治參與納入其中。通過改革界別設(shè)置，讓弱勢階層有暢通的利益表達機制。弱勢階層的政協(xié)參與，是一個低成本高收益的制度設(shè)計，是協(xié)商民主的中國實踐。社會階層只有結(jié)成社團，才能突出政協(xié)界別的政治屬性。因此應改革政協(xié)界別設(shè)置，擴大參與主體，提升各階層的組織化程度。通過民主促進團結(jié)是人民政協(xié)的改革方向。

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