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        公共政策漏洞初探——以“中國(guó)式假離婚”現(xiàn)象為例

        2013-08-15 00:42:13禹黃姣吳倩欣
        關(guān)鍵詞:議程公共政策漏洞

        禹黃姣,吳倩欣

        (廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣州 510006)

        一、公共政策漏洞的突出表現(xiàn)

        近年來,由于征地補(bǔ)償、房屋限購(gòu)等政策存在漏洞,不少人通過假離婚的方式來規(guī)避政策,以達(dá)到避稅、獲得更多補(bǔ)償、獲取優(yōu)惠房貸利率等目的。在中國(guó)的政策背景下,這樣的行為非常具有“中國(guó)特色”,因此被稱為“中國(guó)式假離婚”或“政策性離婚”。這樣的情況不在少數(shù),有為了補(bǔ)償而離婚的、有為多分房而離婚的、有為獲得更多低保金而離婚的、有為了就業(yè)而離婚的、有為了逃避計(jì)劃生育而離婚的、有為了逃債而離婚的等等,這些都折射出相關(guān)政策存在漏洞,其中以征地補(bǔ)償和房屋限購(gòu)政策引起的“假離婚”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

        1.征地補(bǔ)償政策存在漏洞

        2001年,重慶為加快城市化進(jìn)程,開始對(duì)北部農(nóng)村進(jìn)行征地。按照重慶市政府1999年頒布的55號(hào)令《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》,征地安置人員每人可補(bǔ)償20 平方米的房屋。離婚的家庭可以分成兩套房屋,多的面積以750 元/平方米購(gòu)買。如果離婚后再婚,配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋,還可以以240元/平方米的價(jià)格征購(gòu)12 平方米的房屋。這項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的初衷是好的,照顧了離婚的家庭,連帶再婚的情況也作了考慮,十分周到和人性化,但恰恰是這項(xiàng)政策鼓勵(lì)了“中國(guó)式假離婚”。2005年,重慶市人和鎮(zhèn)的居民“參透”了政策的“奧妙”:只要離婚就可以有兩套房屋,多出來的面積可以以低價(jià)購(gòu)買;再婚后,還可以以更低的價(jià)格再購(gòu)買一套房屋。這年,人和鎮(zhèn)離婚率高達(dá)98%,上演了一場(chǎng)人間鬧劇。很明顯,是政策的漏洞讓人和鎮(zhèn)的居民鉆了大空子。這樣的例子比比皆是,2004年上海浦東,2007年四川宜賓縣等地均有居民為了得到更多補(bǔ)償而“閃離”。

        2.房屋限購(gòu)政策存在漏洞

        為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng),我國(guó)2010年的“國(guó)十條實(shí)施細(xì)則”規(guī)定一個(gè)家庭只能新購(gòu)買一套商品房。針對(duì)該限購(gòu)令的“上有政策”,“機(jī)智”的人們“下有對(duì)策”:離婚,把現(xiàn)有房產(chǎn)轉(zhuǎn)給一方,沒有房產(chǎn)的另一方購(gòu)買新房,復(fù)婚。2013年“新國(guó)五條”的出臺(tái)再次引爆“中國(guó)式假離婚”,原因是實(shí)施細(xì)則規(guī)定房屋轉(zhuǎn)讓要按售房差價(jià)征收20%個(gè)人所得稅。但是“你有張良計(jì),我有過墻梯”:如果一個(gè)家庭有兩套房想賣一套,假離婚后每人名下只有一套,滿一定年限后再賣就有可能不用繳納20%的個(gè)人所得稅。

        由此可見,政策漏洞的存在為人們避稅、規(guī)避政策、獲取利益優(yōu)惠預(yù)留了空間。政策成了婚姻的“第三者”,違背了正常的倫理規(guī)范。雖然大家都知道這種“閃離”式的“集體離婚”鬧劇是怎么回事,但是正常離婚又不犯法,對(duì)于這種公開的鉆政策空子,以合法的形式掩蓋非法行為也無可奈何。歸根結(jié)底還是政策存在漏洞。要解決政策漏洞問題,必須要深入分析造成政策漏洞的原因及可能產(chǎn)生的負(fù)面影響,以完善公共政策,減少政策漏洞。

        二、導(dǎo)致政策漏洞的原因

        1.政策問題實(shí)質(zhì)不清晰

        政策問題是公共政策制定的邏輯起點(diǎn),準(zhǔn)確認(rèn)定政策問題,認(rèn)識(shí)政策問題的本質(zhì),是有效解決政策問題的必要前提。通常人們傾向于根據(jù)其對(duì)問題的界定并采取干預(yù)行動(dòng)或政策所取得的效果,來判斷或確認(rèn)已有的問題界定是否符合實(shí)質(zhì)性問題假說。如果政策干預(yù)的效果良好,人們則傾向于確信已經(jīng)了解了問題的實(shí)質(zhì)。否則,對(duì)問題的已有界定會(huì)受到質(zhì)疑[1]。從這個(gè)意義上來說征地補(bǔ)償政策、房屋限購(gòu)政策之所以沒有取得預(yù)期效果反而衍生出“中國(guó)式假離婚”這樣的新的社會(huì)問題是因?yàn)闆]有認(rèn)清問題的實(shí)質(zhì)。政府未能全面了解民眾心理及需求,沒有很好地從人民的角度出發(fā)制定政策。自古以來,中國(guó)人講求安居樂業(yè),認(rèn)為有屬于自己的房子才有安全感,才能落葉生根,開花結(jié)果,不用四處漂泊。即使在房?jī)r(jià)高漲的今天,房子的重要性也未曾改變。有了房子才有組建家庭的基礎(chǔ)。推高房?jī)r(jià)的不是這些為了日后生計(jì)著想而努力的小市民,而是抓準(zhǔn)了小市民心理的炒房的富商,通過大批量囤積房產(chǎn)賺取差價(jià)對(duì)他們來說是輕而易舉的事情,20%的個(gè)稅調(diào)控作用太小。政府設(shè)置的限購(gòu)令、增加的個(gè)人所得稅,除了能限制中、低產(chǎn)階級(jí)外并沒有解決問題。正是因?yàn)檎疀]有很好地站在人民的角度看待問題,才導(dǎo)致政策出現(xiàn)漏洞,不僅沒有從根本上解決問題,還逼得人民想方設(shè)法規(guī)避,催生了“中國(guó)式假離婚”這樣的新的社會(huì)問題。

        2.政策議程設(shè)置不科學(xué)

        公共政策議程是由一程序構(gòu)成的過程,指的是社會(huì)公共問題進(jìn)入由政策行動(dòng)主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍并成為政府特別關(guān)注的、在深思熟慮后下決心要加以解決的公共政策問題的過程[2]。政策問題只有被提上政策議程才是真正解決問題的開始。當(dāng)前,政策議程設(shè)置主要有三種模式:外部推動(dòng)模式、內(nèi)部推動(dòng)模式和社會(huì)動(dòng)員模式。王紹光將我國(guó)政策議程設(shè)置模式分為六大類,分別是關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。盡管種類多樣,但是在實(shí)際的操作中,我國(guó)政策議程設(shè)置的主要主導(dǎo)者和創(chuàng)始者還是政府及其相關(guān)部門。社會(huì)組織與普通公眾在議程設(shè)置時(shí)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣的議程設(shè)置模式帶有較強(qiáng)的主觀性,沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量,難以得到社會(huì)輿論的支持?!爸袊?guó)式假離婚”的出現(xiàn)是因?yàn)檎谥贫ㄏ嚓P(guān)政策設(shè)置政策議程時(shí),采用的是政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式,由此確定的政策問題和政策,必然很難滿足多元化的公眾的需求,造成政策漏洞在所難免。

        3.政策方案規(guī)劃不合理

        政策方案規(guī)劃是一個(gè)研究過程,是集集體智慧于一體,遵循滿意原則制定出令人滿意的政策方案的過程。而預(yù)測(cè)是方案規(guī)劃的前提,也是方案規(guī)劃過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)[3]。預(yù)測(cè)的目的是盡可能多地對(duì)未來的變化、方案執(zhí)行可能出現(xiàn)的結(jié)果以及影響等作出預(yù)估,以便制定出正確、合理、科學(xué)的方案,避免政策漏洞。征地補(bǔ)償政策、房屋限購(gòu)政策等之所以出現(xiàn)政策漏洞,很大原因是在政策方案規(guī)劃階段沒有進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè),沒有能預(yù)估到公民為破解政策而想出“假離婚”的對(duì)策,降低了政策執(zhí)行效果,以致造成了較為惡劣的社會(huì)影響。

        4.政策決策不民主

        決策民主化首先應(yīng)體現(xiàn)出決策的主體是人民,人民是國(guó)家和社會(huì)的主人,也是國(guó)家和社會(huì)重大決策的主人,決策的權(quán)力是人民賦予當(dāng)權(quán)者的;其次是決策必須代表和體現(xiàn)人民的意愿和要求,代表人民的根本利益[4]。否則,政策難以執(zhí)行,即便強(qiáng)制執(zhí)行也難確保執(zhí)行的效率和效果,容易造成政策漏洞?!靶聡?guó)五條”出臺(tái)后,地方政府要趕在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,沒有足夠的時(shí)間讓社會(huì)參與討論,聽取社會(huì)各界聲音,因此新政策出現(xiàn)各種各樣的漏洞,為“中國(guó)式假離婚”的出現(xiàn)預(yù)留了空間。當(dāng)前,社會(huì)環(huán)境處于動(dòng)態(tài)變化之中,政府難以完全掌控也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。政府做出的決策總是基于“家庭穩(wěn)定”的推定,完全沒有料到當(dāng)今的人們會(huì)為了利益而沖擊契約精神、家庭倫理和社會(huì)誠(chéng)信。而且,在通信手段發(fā)達(dá)的今天,消息不像以往那樣閉塞,所謂“高手在民間”,鉆政策空子的“招數(shù)”可以討論、共享,這也是政府難以預(yù)測(cè)和控制的。這就對(duì)決策民主化提出了更高的要求,如果一切基于民主的前提,經(jīng)過充分的研究討論,廣泛收集信息,聽取意見,政策漏洞現(xiàn)象是完全可以減少的,也是可以避免的。

        三、政策漏洞的不良影響

        1.增加政策成本,浪費(fèi)國(guó)家資源

        一是政策制定以后要實(shí)行就必須付出大量的人力、物力、財(cái)力,如果政策出現(xiàn)漏洞,那么政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期效果。按照成本效益原則,投入和產(chǎn)出不成正比,則造成資源浪費(fèi)。二是政策漏洞一旦出現(xiàn),那么政策執(zhí)行難度就會(huì)加大,好的政策意圖出現(xiàn)設(shè)計(jì)漏洞,往往使優(yōu)惠政策給了不該享受政策的個(gè)人或單位,如本不能享受貸款優(yōu)惠的人通過離婚達(dá)到了享受優(yōu)惠的條件,本來只能分得一套房的人通過離婚又復(fù)婚等步驟分得四套房。在執(zhí)行的過程中要對(duì)類似情況進(jìn)行分析處理,加大了工作量和工作難度。像“假離婚”這種事件就增加了民政局的工作量,讓婚姻登記處人滿為患。政策漏洞出現(xiàn)勢(shì)必要進(jìn)行彌補(bǔ),又得耗費(fèi)一定的資源,相對(duì)于一項(xiàng)完善的政策來說,這是一筆預(yù)算外開支,增加了政策成本,浪費(fèi)了國(guó)家資源。

        2.損害政府威嚴(yán),破壞政府形象

        如果說社會(huì)的發(fā)展依賴于有效的社會(huì)秩序,那么秩序的維系則依賴于政府的權(quán)威。維系秩序需要通過一定的政策、規(guī)則。所以公共政策實(shí)際上是政府權(quán)威的體現(xiàn)。正如戴維·伊斯頓所言,公共政策是“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”[5]。政策漏洞直接說明政府權(quán)威性的分配出現(xiàn)了問題,不得不讓人對(duì)政府權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑,直接損害政府形象?;蛘邚牧硪粋€(gè)層面上來說,“政府存在的理論基礎(chǔ),決定其權(quán)威施用的合法范圍,以及人們服從與忠誠(chéng)政府的幅度,就取決于其能否滿足人民的需要”[6]。滿足最廣大人民群眾的需要是政策制定的初衷。而政策漏洞必然會(huì)妨礙大多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn),一旦大多數(shù)人利益得不到實(shí)現(xiàn),他們首先想到的不是政策執(zhí)行上出現(xiàn)什么問題,而是懷疑政策本身的正確性,進(jìn)而對(duì)政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。因此,無論從哪個(gè)層面上來講,政策漏洞都會(huì)有損政府威嚴(yán),破壞政府形象。

        3.催生不良社會(huì)風(fēng)氣,加劇社會(huì)不公

        變通,一直是許多人所推崇的做事方法。他們認(rèn)為變通是有智慧的表現(xiàn)。所以,當(dāng)政策出臺(tái)之后,他們想到的不是如何執(zhí)行如何配合,而是習(xí)慣性地思考如何規(guī)避,如何變通,如何繞而行之。政策完善尚且想法設(shè)法尋漏洞,更何況本身政策有漏洞呢,這顯然為部分人“鉆空子”預(yù)留了空間,提供了機(jī)會(huì),也助長(zhǎng)了這種不良的社會(huì)風(fēng)氣。公共政策本應(yīng)該把社會(huì)導(dǎo)向有規(guī)制的狀態(tài),引導(dǎo)人們有序地生活,因此政策本身應(yīng)該有道德的根基。而有漏洞的政策,卻會(huì)“引導(dǎo)”人們形成歪曲的價(jià)值取向,“誘使”人們?nèi)ャ@政策空子。政策本是人們必須遵循的權(quán)威性規(guī)則,是為維護(hù)社會(huì)平等與公平。利用政策漏洞,則會(huì)破壞這種平等與公平,加劇社會(huì)不公。像“中國(guó)式假離婚”就是政策漏洞引發(fā)的群體性造假。莊嚴(yán)而神圣的婚姻被當(dāng)作換取利益的工具,沖擊契約精神、家庭倫理和社會(huì)誠(chéng)信,這是道德的滑坡,社會(huì)誠(chéng)信的失守。

        4.難保個(gè)人權(quán)利,影響群眾積極性

        政策漏洞被少部分人利用,損害的是大多數(shù)人的利益。即便是對(duì)那些利用政策漏洞的人來說,也可能“自食惡果”。例如“中國(guó)式假離婚”,如果出現(xiàn)雙方協(xié)議假離婚后辦理離婚手續(xù),獲得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一方不承認(rèn)是假離婚也拒絕復(fù)婚,那么凈身出戶的一方是得不到保障的。在“中國(guó)式假離婚”興起的這些年,這樣的事情層出不窮,有本來想離婚的人借此機(jī)會(huì)順利離婚,有想獨(dú)占財(cái)產(chǎn)的人借此機(jī)會(huì)卷走所有財(cái)產(chǎn)。兩人中總有一方占了便宜,而另外一方以為占了國(guó)家的便宜,結(jié)果賠了夫人又折兵,而且因?yàn)榉傻目瞻撞荒鼙U献约旱臋?quán)利,自此引發(fā)的“次生災(zāi)害”還有無家可歸的問題、孩子的撫養(yǎng)問題、老人的贍養(yǎng)問題等等。政策漏洞無意間成了夫妻間互相欺騙的工具,成了瓦解家庭的催化劑,催生了更多的社會(huì)問題。一項(xiàng)政策如果不能保障人民群眾的利益,其執(zhí)行困難不說,直接后果則是影響群眾參與公共事務(wù)管理的積極性。這與我黨還政于民的執(zhí)政理念是相違背的。

        四、杜絕政策漏洞的措施

        1.完善政策制訂

        一是充分調(diào)查研究,挖掘政策問題的實(shí)質(zhì)。毛主席說:沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。在制訂政策前,要進(jìn)行充分的調(diào)查研究,挖掘政策問題的本質(zhì),不能根據(jù)表面現(xiàn)象匆忙做出決策。房?jī)r(jià)過高就出臺(tái)政策限制房?jī)r(jià),有人炒房就出臺(tái)政策限制購(gòu)房數(shù)量,這只是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳,沒能從根本上進(jìn)行房?jī)r(jià)調(diào)控。因此,要減少政策漏洞就要充分開展公共政策調(diào)查,掌握制定政策所需的各方面知識(shí)及信息。

        二是動(dòng)員社會(huì)力量,豐富政策議程設(shè)置模式。要完善政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式,充分動(dòng)員社會(huì)組織和普通公眾積極參與政策議程設(shè)置。創(chuàng)造機(jī)會(huì),疏通渠道,為社會(huì)組織和普通公眾參與政策議程提供良好的政策環(huán)境,只有這樣才能充分傾聽最廣大人民群眾的心聲,如此確定的政策問題,制定的政策方案,才能贏得社會(huì)輿論的支持,才能滿足多元化的公眾的需求,防止政策漏洞。

        三是及時(shí)調(diào)整,有效修補(bǔ),確保政策方案科學(xué)化。由于受政策環(huán)境變化、人們的認(rèn)識(shí)深化、政策偏差和政策副作用等影響,公共政策的制定存在著許多不可控制的因素和變量。盡管進(jìn)行了科學(xué)決策,也很難完全避免政策漏洞的產(chǎn)生,所以在政策決策前要先進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè),將可能發(fā)生的情況扼殺于搖籃之中。而在政策執(zhí)行之后要進(jìn)行再?zèng)Q策,根據(jù)信息反饋對(duì)現(xiàn)行政策方案進(jìn)行補(bǔ)充或修正。只有這樣及時(shí)調(diào)整,有效修補(bǔ),才能確保政策方案的科學(xué)化,才能有效杜絕政策漏洞。

        四是廣泛收集意見,夯實(shí)政策制定的民意基礎(chǔ)。每項(xiàng)公共政策都涉及不同群體的利益,政府參與政策的決策與制定,要從各角度綜合考慮各方利益。像房屋限購(gòu)令,政府只考慮了炒房人想賺取差價(jià)的心理,卻沒有考慮一般人為了日后生活有保障想買第二、第三套房的心理。因此,政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取政策利益相關(guān)人的意見,“拓寬獲取渠道,完善已有渠道,強(qiáng)化信息管理,增強(qiáng)信息交流的力度”[7],避免出現(xiàn)重大政策漏洞,這樣在執(zhí)行政策時(shí)才不會(huì)有那么大的阻力,也不會(huì)有機(jī)會(huì)讓人想方設(shè)法規(guī)避政策。

        2.健全法律法規(guī)

        “假離婚”現(xiàn)象除了折射出本身政策存在問題外,最重要的一點(diǎn)是《婚姻法》沒有把好關(guān),能“閃離”再“閃婚”那是《婚姻法》在“調(diào)控”。所以完善《婚姻法》是解決這些問題的重要舉措。嚴(yán)格婚姻登記審查制度,加強(qiáng)對(duì)婚姻雙方關(guān)系的了解調(diào)查,嚴(yán)格以感情完全破裂作為離婚的必要條件。完善事后追溯制度,一旦發(fā)現(xiàn)是“假離婚”,則認(rèn)為離婚無效。此外,從經(jīng)濟(jì)角度看,假離婚只要很低廉的成本,就能獲得很大的利益。而通過假離婚達(dá)到規(guī)避政策、獲得額外利益的行為目前在法律上還沒有定性,不能確定是合理避稅還是逃稅,因此人們甘愿冒著風(fēng)險(xiǎn)假離婚。所以要增加《刑法》對(duì)“假離婚”等利用政策漏洞行為的認(rèn)定和懲罰,明確懲罰制度,提高鉆政策空子的成本與風(fēng)險(xiǎn),那么人們就可能會(huì)三思而后行,不敢輕易突破法律底線。

        3.加強(qiáng)信息反饋

        一是加大對(duì)利用政策漏洞,規(guī)避政策等非法行為的曝光力度,利用新聞媒體、電視、報(bào)紙、廣播等多種形式宣傳,呼吁公眾理性,倡導(dǎo)自覺遵守政策法規(guī),防止“鉆空子假離婚”等不良社會(huì)風(fēng)氣盛行。二是加強(qiáng)對(duì)處罰“鉆政策空子等不正當(dāng)行為”的宣傳力度,讓公眾充分意識(shí)到這是一種非法行為,不能報(bào)以僥幸心理,游走在法律邊緣。對(duì)利用政策漏洞謀取不正當(dāng)利益的行為不僅要進(jìn)行道德上的譴責(zé)而且要進(jìn)行法律懲罰。三是完善信訪、舉報(bào)等相關(guān)工作,利用各種渠道搜集信息,在廣泛征集群眾對(duì)于政策反饋意見的同時(shí),更要積極掌握是否出現(xiàn)為規(guī)避政策的不正當(dāng)行為,針對(duì)此種行為堅(jiān)決實(shí)行發(fā)現(xiàn)一例懲處一例。

        “中國(guó)式假離婚”折射出的政策漏洞對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn),漏洞的存在為“上有政策,下有對(duì)策”預(yù)留了空間,嚴(yán)重影響執(zhí)政效率和執(zhí)政效果,更損害了社會(huì)秩序和社會(huì)公平。因此,必須堅(jiān)決做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化、法制化,讓切實(shí)可行的公共政策把社會(huì)引向規(guī)制有序的狀態(tài),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

        [1]趙德余.公共政策:共同體、工具與過程[M].上海:上海人民出版社,2011:112.

        [2]嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008:125.

        [3]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003:192.

        [4]劉雪明,劉東文.“政府決策科學(xué)民主化機(jī)制”研討會(huì)綜述[J].中國(guó)行政管理,2006,(6).

        [5]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].北京:商務(wù)印書館,1993:123.

        [6]C.Bay,Need,Wants and Political Legitimacy,Canadian Journal of Political Science,Vol.1,No.3,Sept.,1968.

        [7]劉雪明.公共政策有效轉(zhuǎn)移的促進(jìn)策略[J].行政論壇,2011,(2).

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