殷嘯虎

（上海社會科學院，上海200020）

黨的十八大報告指出：要健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。這是首次在黨的全國代表大會報告中對協(xié)商民主進行明確闡述，對于推進社會主義協(xié)商民主的發(fā)展、充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道作用，具有十分重要的指導意義。政治協(xié)商是人民政協(xié)的首要職能，協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，通過對經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，有利于健全中國特色社會主義民主制度，豐富民主的形式，擴大民主的內(nèi)涵，發(fā)展社會主義政治文明，為實現(xiàn)最廣泛的人民民主確立正確方向。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要載體，如何根據(jù)黨的十八大要求，依托政協(xié)平臺完善社會主義協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，不僅是社會主義協(xié)商民主建設的要求，也是人民政協(xié)自身建設的基本要求。

一、政治協(xié)商制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本要求

協(xié)商民主作為一種強調(diào)通過協(xié)商討論參與決策的民主自治思想，最基本的內(nèi)涵就是具有多元文化特征的公民通過自由、平等、公開地運用理性，參與公共決策和政治生活，使各種觀點不受限制地交流，通過辯論尋找理性能信服于人的方法，潛在地促進偏好變化，在某種程度上達成一致或共識，以保持合作［1］。根據(jù)協(xié)商民主的觀點，民主不僅是一種政治形式，它更是通過提供有利于參與、交往和表達的條件而促進平等公民自由討論的一種社會和制度條件框架，以及通過建立確保政治權力以定期的競爭性選舉、公開性和司法監(jiān)督等形式而對此形成的回應性和責任性框架，將行使公共權力的授權與這種討論聯(lián)系起來［2］。從協(xié)商民主的基本要求來看：參與協(xié)商的主體是社會各階層及相關的利益群體；協(xié)商的內(nèi)容或對象是具有共同影響力的公共政策或利益相關的問題；協(xié)商的方式是通過特定的制度化的平臺，進行深入的討論、溝通、協(xié)調(diào)、整合，了解彼此的立場、觀點和利益訴求；協(xié)商的目的是在追求共同利益最大化的前提下，為實現(xiàn)共同的目標，達成共識，形成各方均可接受的方案，作出決策，以實現(xiàn)整體利益和多方共贏的局面。

在當代中國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會結構發(fā)生了深刻變化，從而導致了社會利益的分化，傳統(tǒng)的凝聚社會共識的方式和手段也發(fā)生變化，過去的那種作為穩(wěn)定社會基礎的社會共識的影響力也正在逐漸降低甚至失去作用，需要一種新的民主形式，通過各個不同的社會階層有序的政治參與和利益表達，進行利益整合，形成新的社會共識。協(xié)商民主這種獨特的民主形式正是體現(xiàn)和順應了這種要求。協(xié)商民主對于健全民主制度、豐富民主形式，拓寬公民有序政治參與的渠道和途徑，推進決策科學化、民主化，完善決策、信息和智力支持系統(tǒng)，都具有十分重要的意義。政治協(xié)商制度作為協(xié)商民主的重要制度載體，通過人民政協(xié)這一制度平臺和組織平臺，在中國特色社會主義政治語境中，充分體現(xiàn)和有效實踐協(xié)商民主。之所以如此，是由政治協(xié)商制度與協(xié)商民主之間的內(nèi)在關聯(lián)所決定的，政治協(xié)商的制度設計，體現(xiàn)了協(xié)商民主的要求。

（一）目標的同一性

協(xié)商民主的目標是通過平等對話共同協(xié)商的方式，協(xié)調(diào)、整合不同的利益關系，最大限度地尋求共識，尤其是政府在進行決策之前，通過協(xié)商廣泛聽取各方面的意見，并且在決策過程中審慎考慮各方面的愿望和要求，通過協(xié)商體現(xiàn)民主、反映民意、集中民智，增進共識。就這一點而言，它與政治協(xié)商制度設計的目標是一致的。我國的政治協(xié)商制度是以界別為基礎，依托人民政協(xié)這一制度和組織平臺，使各社會階層和不同利益群體通過平等協(xié)商和有序參與，充分表達意見，尋求共識，實現(xiàn)決策的科學化、民主化，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

（二）價值取向的同一性

協(xié)商民主的基本價值取向在于四個方面：即平等、參與、包容、共識。首先，參與協(xié)商的各方面主體地位平等，并且是在平等的基礎之上進行的協(xié)商，通過平等的協(xié)商達成共識；其次，協(xié)商民主強調(diào)通過廣泛參與和利益表達，實現(xiàn)公民與政府之間的對話、討論、協(xié)商，促進了政府決策的民主；再次，協(xié)商民主強調(diào)求同存異，包容差異性，協(xié)商的過程本質上是一個求同存異的過程，協(xié)商主體間有一個互相體諒、互相包容的問題。差異是客觀存在的，承認差異，尊重差異，在大的問題上求得共識，這就需要體諒包容。體諒包容是民主協(xié)商的一個基本要求，也是求得和諧的重要前提。第四，協(xié)商民主的價值訴求在于化解分歧、消除誤會、尋求共識。這四個方面的基本價值取向，同樣也是政治協(xié)商制度的基本價值目標與追求。平等協(xié)商體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的基本精神，廣泛參與體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的本質特征，體諒包容體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的基本要求，尋求共識體現(xiàn)了人民政協(xié)民主協(xié)商的根本目標。政治協(xié)商制度依托人民政協(xié)這一制度和組織載體，通過各界別所聯(lián)系的群眾的廣泛參與，在政協(xié)內(nèi)部平等協(xié)商，各抒己見，堅持求同存異的原則，尊重各黨派、各團體、各階層的意見，通過團結、包容尋求共識，實現(xiàn)不同階層、不同利益群體的利益協(xié)調(diào)。這種價值取向的同一性，也正是人民政協(xié)作為協(xié)商民主基本制度載體的重要原因。

（三）特征的同一性

協(xié)商民主具有協(xié)商對象的廣泛性、協(xié)商方式的多樣性、協(xié)商內(nèi)容的特定性等方面的特征，這與政治協(xié)商制度的特征是基本相同的。政治協(xié)商制度依托人民政協(xié)中的各界別，廣泛聯(lián)系各方面的群眾，通過專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商等方式，就經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題和涉及人民群眾切身利益的實際問題廣泛進行協(xié)商，使協(xié)商更具有針對性，促進黨和政府的科學決策，使社會各方面增進共識，促進社會的和諧與穩(wěn)定。

因此，政治協(xié)商制度與協(xié)商民主具有相同的特質與價值追求，體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本要求，在當今中國的政治語境中，無疑是實現(xiàn)協(xié)商民主的重要途徑和方式。

二、人民政協(xié)履行職能的本質形態(tài)是民主協(xié)商

人民政協(xié)作為政治協(xié)商制度的制度載體和組織平臺，其基本職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政，在功能構造等方面反映和吸納社會各界的利益訴求，而人民政協(xié)履行這三大職能的基本方式就是民主協(xié)商。也就是說，民主協(xié)商是人民政協(xié)履行職能的本質形態(tài)。

（一）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實現(xiàn)政治協(xié)商

人民政協(xié)的首要職能是政治協(xié)商。人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的重要體現(xiàn)，是黨和國家實行科學民主決策的重要環(huán)節(jié)，是黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則；而人民政協(xié)的政治協(xié)商主要是通過民主協(xié)商來實現(xiàn)的。

首先，就政治協(xié)商的形式而言，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有政協(xié)全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會議。同時，隨著社會主義民主政治的發(fā)展，人民政協(xié)民主協(xié)商的形式也在實踐中不斷豐富和完善，十八大報告就明確提出了要深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等民主協(xié)商的形式。

其次，就政治協(xié)商的內(nèi)容而言，人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務，政協(xié)內(nèi)部的重要事務以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。這些問題在決策前和決策執(zhí)行過程中與各民主黨派、人民團體和各族各界代表人士進行協(xié)商，廣泛聽取社會各個方面的意見和建議，使作出的決策更符合最廣大人民群眾的根本利益，最大限度地滿足社會各個方面的要求，從根本上實現(xiàn)了人民政協(xié)政治協(xié)商的價值與功能。

（二）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實行民主監(jiān)督

人民政協(xié)民主監(jiān)督本質上是一種協(xié)商性監(jiān)督，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。

首先，這種監(jiān)督的路徑是通過民主協(xié)商的形式實現(xiàn)的，它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督，在監(jiān)督過程中體現(xiàn)民主協(xié)商，并且是通過民主協(xié)商實現(xiàn)的。

其次，這種監(jiān)督是以民主協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案，各專門委員會提出建議或有關報告，委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議，參加黨委和政府有關部門組織的調(diào)查和檢查活動，政協(xié)委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監(jiān)督人員等，在形式上與民主協(xié)商是一致的，是協(xié)商中有監(jiān)督，監(jiān)督中寓協(xié)商。

再次，這種監(jiān)督的效果是以民主協(xié)商來實現(xiàn)的。人們通常將人民政協(xié)的民主監(jiān)督稱之為 “柔性監(jiān)督”，在很大程度上是因為這種監(jiān)督是以民主協(xié)商、提出批評建議的方式進行的，正如江澤民在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立五十周年大會上的講話中指出的那樣，人民政協(xié) “實行以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的民主監(jiān)督，具有自己獨特的優(yōu)勢和作用”［3］。與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督的 “剛”性監(jiān)督相比，政協(xié)的民主監(jiān)督更能體現(xiàn)我國協(xié)商民主的特點，更能發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主的巨大優(yōu)勢。

（三）人民政協(xié)通過民主協(xié)商實踐參政議政

參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論，通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議。人民政協(xié)的參政議政是人民政協(xié)履行職能的重要形式，也是黨政領導機關經(jīng)常聽取參加人民政協(xié)的各民主黨派、人民團體和各族各界人士的意見和建議，切實做好工作的有效方式。參政議政在實質上就是民主協(xié)商，或者說是人民政協(xié)民主協(xié)商的具體表現(xiàn)形式，參政議政有利于更好地民主協(xié)商。人民政協(xié)通過參政議政這一民主協(xié)商中最經(jīng)常、最普遍、最廣泛運用的途徑，有利于廣大人民群眾充分表達意見，也有利于黨和政府的決策充分反映和表達民意，使決策更加民主和科學。

民主協(xié)商是人民政協(xié)履行職能的本質形態(tài)和基本要求，人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的基本載體和制度平臺，就是在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能過程中，體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點，反映了協(xié)商民主的要求，實踐了協(xié)商民主的精神。正如有論者所指出的那樣：人民政協(xié)的三大職能是人民政協(xié)協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑，人民政協(xié)履行三大職能、開展工作的過程，也就是人民政協(xié)協(xié)商民主實現(xiàn)的過程［4］。

三、人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的制度模式

近年來，在人民政協(xié)工作實踐中豐富協(xié)商民主的形式、完善協(xié)商民主的內(nèi)容、健全協(xié)商民主的制度建設、拓展協(xié)商民主的廣度和深度、增強協(xié)商民主的實效等方面，從理論和實踐層面進行了積極有效的探索，積累了有益的經(jīng)驗。但時代的發(fā)展，對協(xié)商民主提出了更高的要求。社會轉型期民主政治建設的目標之一，是最大限度地尋求社會共識，增強社會合力。根據(jù)這一時代的要求，結合人民政協(xié)工作的實際，筆者認為，應當從制度層面推進三種不同類型的協(xié)商，完善人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的制度模式。

（一）決策性協(xié)商

人民政協(xié)的政治協(xié)商首先是一種決策性協(xié)商，根據(jù) 《政協(xié)章程》第2條規(guī)定，政治協(xié)商是指對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。賈慶林曾指出：“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，是黨和政府科學民主決策的重要環(huán)節(jié)?！保?］這種協(xié)商是圍繞著黨和各級政府的有關決策進行的，目的是為了充分保證決策的科學性、可行性，最大限度地減少決策的失誤，而人民政協(xié)的協(xié)商功能和特點，為決策性協(xié)商提供了有效的支持。

首先，人民政協(xié)參與協(xié)商的主體的廣泛性體現(xiàn)了決策的民主性。人民政協(xié)是我國政治架構中惟一一個以界別為單位組成的政治組織。人民政協(xié)作為協(xié)商機構，匯集了各民主黨派、各團體、各民族、社會各界以及海內(nèi)外各個方面的代表人物和優(yōu)秀人才，同時還適應經(jīng)濟社會發(fā)展和階層結構變化，不斷吸納新的社會群體的代表。不同界別分組參加會議、組織討論、開展活動，以界別的名義提出意見和建議，廣泛、深入地參加國家政治生活，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求。依托政協(xié)平臺，就黨和政府的重要決策以及廣大人民群眾所關心的問題在決策前和決策過程中進行充分協(xié)商，充分體現(xiàn)了決策的民主性，奠定了民主決策的基礎。

其次，人民政協(xié)所代表的群體的多元性保障了決策的民主性。政協(xié)委員作為政協(xié)履行職能的主體，是各個界別的代表，是本界別參與民主政治的代言人。每位政協(xié)委員的背后，都有一個龐大的、具備一定影響力和貢獻的社會群體。政協(xié)委員的界別代表身份，是人民政協(xié)具有廣泛代表性和巨大包容性的關鍵所在。人民政協(xié)所代表的群體的多元性，使得黨和政府在決策過程中，能夠拓展協(xié)商的廣度和深度，充分利用各種政治資源，調(diào)動方方面面的積極性，保障決策的民主性。

再次，人民政協(xié)組織的特點保證了決策的科學性。黨和政府的決策需要社會各界、各方面的有序參與，以保證決策的科學性，而人民政協(xié)是由不同界別所組成，這一組織特點對于通過民主協(xié)商進行有序參與、促進決策的科學性方面提供了重要保證。實踐證明，政協(xié)界別是保障、擴大社會各界有序政治參與的重要民主渠道，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機關廣集民智的重要咨詢渠道，有效地促進黨和政府決策的科學化、民主化。人民政協(xié)組織的這一構成特點，使不同利益群體都擁有了通過政協(xié)參與政治的機會，并且為他們的政治參與提供了一個有序的制度平臺，從而能夠有效地避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，保證了社會主義民主政治建設的有效進行。

（二）咨詢性協(xié)商

人民政協(xié)是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機關廣集民智的重要咨詢渠道。黨和政府在決策過程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政協(xié)在黨和政府決策過程中，通過提供必要的智力和信息等方面的支持，保證決策的民主和科學。因此，人民政協(xié)的咨詢性協(xié)商功能，既是決策性協(xié)商的重要方面，更是人民政協(xié)民主協(xié)商的一項獨特的功能。這是因為：

首先，政協(xié)囊括了各方面的社會精英，匯聚了各方面人才，是智囊團、專家?guī)?，擁有眾多具備相關專業(yè)領域知識、熟悉政策制定過程的專家，他們可以依托扎實的專業(yè)領域的知識和對問題的深刻認識，利用專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)特點，從不同視角發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，提出解決問題的思路和對策，對黨和政府的決策以及具體工作提供有益的咨詢和參考，有效地促進黨和政府決策的科學化、民主化。

其次，人民政協(xié)地位的超脫性，能夠有效保證在咨詢性協(xié)商的過程中，客觀地提出意見和建議。這種超脫性一是指超脫于黨派之爭：政協(xié)的民主黨派和無黨派組織與中共的關系是參政黨與執(zhí)政黨的關系，而不是在野黨與執(zhí)政黨的關系。因此，它不需要像西方的在野黨那樣，為了執(zhí)政而向民眾許諾種種無法兌現(xiàn)的承諾，更不用為了討好民眾而放棄有利國計民生的長遠之策。他們可以超脫于權力之爭，對長遠性、戰(zhàn)略性問題進行冷靜地思考，而不是為了取悅民眾眼前利益放棄對真理的堅持。二是指超脫于官位之慮：各級政協(xié)委員多來自民主黨派和無黨派人士，是科技、文教、衛(wèi)生、體育、經(jīng)濟、工商等行業(yè)的精英。這種非官非民的身份使他們在進行協(xié)商時，少了幾分官場計算，多了幾分率直與真誠。研究問題、發(fā)表意見時，用不著為職務上的升遷而有所顧慮。這種超脫性又使得政協(xié)具有更廣泛的代表性和包容性，便于聯(lián)系社會各方、各界，了解不同利益群體的要求和意見，保證咨詢性協(xié)商過程的客觀與全面，凸顯決策的民主與科學。

（三）溝通性協(xié)商

黨和政府決策的過程，就是協(xié)調(diào)、平衡、整合不同利益關系的過程，而這種對不同利益關系的協(xié)調(diào)、平衡與整合，首先需要進行溝通和協(xié)商，使各種不同利益訴求能夠充分表達。但這種表達應當是有序的、合理的。人民政協(xié)的制度設計，為不同利益群體進行利益表達提供了重要的制度平臺和場所，是不同利益群體進行政治活動、提出政治經(jīng)濟主張的政治機構。因此，依托人民政協(xié)進行通過溝通性協(xié)商，是決策性協(xié)商的重要基礎。通過平等對話方式進行的溝通性協(xié)商，將社會群體多樣化的訴求整合容納在體制內(nèi)進行，為不同利益群體提供參與決策、影響決策、監(jiān)督?jīng)Q策的機會，既維護多數(shù)群眾的根本利益，又照顧少數(shù)群體的合理訴求。同時，人民政協(xié)可以依托自身的地位優(yōu)勢、角色優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求，有效協(xié)調(diào)不同利益關系，通過溝通性協(xié)商，增進共識，化解矛盾，有效地避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，實現(xiàn)社會利益的和諧。

四、完善人民政協(xié)協(xié)商民主需要認真關注的幾個問題

黨的十八大對健全社會主義協(xié)商民主制度提出了具體的要求，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要制度載體和制度平臺，如何發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的主渠道作用，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。從上海市政協(xié)工作的實際出發(fā)，我們認為，推進人民政協(xié)的協(xié)商民主，應當著重關注以下幾方面的問題。

（一）規(guī)范協(xié)商民主的程序

協(xié)商民主首先是程序民主，而民主本身就是一種程序，沒有程序就沒有民主。因此，協(xié)商民主的程序是否規(guī)范，直接影響到協(xié)商的效果。人民政協(xié)實踐協(xié)商民主，首先應當從規(guī)范協(xié)商民主的程序入手。只有嚴格規(guī)范協(xié)商民主的程序，才能使協(xié)商制度化、公開化、具體化、程序化，使協(xié)商過程可規(guī)范、可操作、可監(jiān)督，避免使協(xié)商流于形式。中共中央 《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》 （2005年2月18日）明確指出：要進一步完善協(xié)商的程序。近年來，廣州、浙江、廣東、江西、北京等地相繼制定了 “政治協(xié)商規(guī)程”及相關規(guī)定，對規(guī)范協(xié)商民主程序問題在實踐中進行了積極的探索。但如何根據(jù)協(xié)商民主的要求，明確規(guī)范協(xié)商的程序，則是我們在政協(xié)工作的實踐中所必須認真予以解決的問題。規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主程序的基本內(nèi)涵，首先應當是通過明確相關的程序性規(guī)則，保證各黨派、各界別在政協(xié)這個平臺上公平、公開、公正地進行協(xié)商。而目前在這方面的關鍵問題是沒有明確、具體的操作程序來保證和規(guī)范協(xié)商，比如對重大方針政策的協(xié)商，都是只有比較抽象的要求，沒有具體的程序，包括協(xié)商的內(nèi)容、對象、結果等。這種協(xié)商實際上只能是形式上的協(xié)商，而非實質上的協(xié)商。程序的不完善同樣也直接影響協(xié)商的效果，使協(xié)商僅僅成為 “聽取意見”。正如不少論者所指出的那樣，想到了協(xié)商，想不到不協(xié)商；高興了就協(xié)商，不高興了就不協(xié)商；領導人有空就來協(xié)商，領導人忙了就不來協(xié)商。因此，關鍵問題還是應當有一個明確、具體、可操作的、共同遵守的程序性規(guī)定，對協(xié)商的時間、內(nèi)容，協(xié)商成果的處理機制等有明確和具體的規(guī)定：一是協(xié)商計劃或協(xié)商議題的確定應當有明確的程序性的規(guī)定；二是對協(xié)商結果的實施和監(jiān)督，包括落實情況的通報、反饋等要有明確具體的規(guī)定，從制度上保證和規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的程序。

其次，在實踐中不斷探討、完善協(xié)商的方式和程序。目前協(xié)商的主要方式是以情況通報居多，這對于政協(xié)委員知情明政是非常需要的，但知情明政的主要目的在于民主監(jiān)督和參政議政，作為政治協(xié)商而言，情況通報只能是一種形式性的協(xié)商而非實質性的協(xié)商。真正進行實質性的協(xié)商，就應當規(guī)范協(xié)商的程序，完善協(xié)商的方式。有學者建議，在協(xié)商前，應提前若干天通知參加協(xié)商者，并提供相關的資料，讓他們有充足的時間調(diào)查研究和討論，從而提高政治協(xié)商的質量；在協(xié)商時，發(fā)表政見的具體程序也應有細致的規(guī)定［6］。筆者認為，在協(xié)商過程中，以下幾個過程是應當具備的：一是協(xié)商的準備程序，包括協(xié)商的時間、內(nèi)容以及相關材料的送達程序等，應當有明確的規(guī)定和要求。二是協(xié)商過程中的意見表達程序。協(xié)商應當是名正言順，而不能僅僅只是通報情況，應當讓參加協(xié)商的委員充分發(fā)表意見和看法，包括接受委員的詢問甚至質詢。當然，委員在協(xié)商過程中的發(fā)言也應當有明確的規(guī)則，尤其是時間上有明確的限制，這可以參照相關的議事規(guī)則，以保證所有參加協(xié)商的委員都有平等的表達意見的機會。三是協(xié)商結果的公開程序。協(xié)商不是為了追求形式，而是為了達到協(xié)商的目的，因此就應當在規(guī)定的時間內(nèi)，向參加協(xié)商的委員告知協(xié)商的結果。同時，建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機制。委員對結果有疑問或者不滿意的，也可以通過既定的程序提出意見和看法，對這些意見和看法同樣應當有明確的反饋機制，從制度上、程序上保證政治協(xié)商是 “說了不白說”。

（二）健全人民政協(xié)的界別協(xié)商

政協(xié)是由不同界別所組成的，界別是人民政協(xié)協(xié)商民主的基本載體。不同界別分組參加會議、組織討論、開展活動，以界別的名義提出意見和建議，廣泛、深入地參加國家政治生活，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求。因此，人民政協(xié)的協(xié)商民主，主要是通過界別來實現(xiàn)的；健全人民政協(xié)的協(xié)商民主，首先就是要健全人民政協(xié)的界別協(xié)商。而要健全界別協(xié)商，又必須著重解決以下幾方面的問題：一是要健全界別設置，使政協(xié)界別能夠順應時代發(fā)展要求，充分體現(xiàn)其應有的包容性，增強界別的代表性，依托界別開展協(xié)商，提升協(xié)商的實效性。二是規(guī)范界別活動，在政協(xié)的會議、提案、調(diào)研以及反映社情民意等活動中，突出界別的聲音，強化界別活動，構建政協(xié)委員與界別群眾的聯(lián)系平臺，建立委員定期與界別群眾聯(lián)系制度，拓展聯(lián)系界別群眾的領域。三是健全界別組織機制，拓展界別活動方式，加強界別工作的規(guī)范化，并借助網(wǎng)絡優(yōu)勢，經(jīng)常性地開展界別委員與各界群眾的互動交流，及時反映各界群眾的利益訴求。

（三）推進人民政協(xié)的立法協(xié)商

立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要方面，也是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要內(nèi)容。政治協(xié)商的內(nèi)容首先是國家和地方的一些重大問題，包括重大決策等，而地方立法屬于地方重大決策的基本范疇。將決策納入?yún)f(xié)商過程，應當包括立法行為。 《政協(xié)章程》第2條規(guī)定：“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商?！睆奈覈谓?jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況來看，有關國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題，主要是以立法的形式進行規(guī)范的。建立立法協(xié)商機制，對于促進政協(xié)更好地履行政治協(xié)商職能，提高立法的民主化、科學化水平具有十分重要的意義。因此，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，既是協(xié)商民主的基本要求，也是推進地方立法科學化、民主化的基本要求。

立法過程本身就是各種利益關系博弈協(xié)調(diào)的過程。在實踐中，有些地方性法規(guī)草案是由政府有關部門先行調(diào)研后提出的，有時關注的是部門的權力和利益能否在法規(guī)中實現(xiàn)，多少帶有一己之見。政協(xié)由界別組成，政協(xié)委員是社會各界的代表，是各個領域的專家和精英，他們參與立法，能夠反映廣大群眾的意愿，能夠在對法規(guī)草案的論證中積極維護人民群眾的利益，對于法規(guī)的部門化起到糾正作用。因此，政協(xié)參與立法協(xié)商，借助政協(xié)的平臺進行利益關系的博弈、協(xié)調(diào)與整合，可以保證立法的合理性與可操作性，防止立法決策失誤。

因此，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，是人民政協(xié)的基本職能，也是人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的重要方面，體現(xiàn)了社會主義民主政治發(fā)展的要求。當然，要健全和完善人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商，首先應當對人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的性質與功能有一個正確的判斷和認識，摒棄錯誤的理念，糾正不正確的看法，在此基礎上，從體制、機制乃至法制等方面進行規(guī)范，實現(xiàn)政協(xié)參與立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。

首先，在觀念上，應當明確政協(xié)參與地方立法協(xié)商的性質與功能。人民政協(xié)參與立法協(xié)商，是一種 “政治參與”而非 “法律參與”：一是政協(xié)立法協(xié)商具有建議性，不具有決定性；二是政協(xié)立法協(xié)商具有建設性，不具有制約性；三是政協(xié)立法協(xié)商具有參考性，不具有執(zhí)行性。政協(xié)立法協(xié)商的效力主要體現(xiàn)在政治上而不是法律上。

其次，在制度上，要在實踐中不斷健全和完善人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的程序設計，通過制度化的程序，規(guī)范政協(xié)參與地方立法協(xié)商的活動，提高地方立法協(xié)商參與的實效性。

其三，在操作上，要不斷健全和完善政協(xié)參與立法協(xié)商的運作機制，包括建立人民政協(xié)內(nèi)部在立法協(xié)商過程中的辯論機制，建立政協(xié)與立法部門之間的立法詢問與答辯機制，加強地方立法過程中的“不可行性”協(xié)商等，以增強立法協(xié)商的科學性和實效性。

（四）實現(xiàn)人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商的對接

社會協(xié)商是指黨和政府就一定范圍的重大方針政策和重要事務，在決策前和決策執(zhí)行中同人民群眾、社會組織和團體、自治組織和個人等進行的協(xié)商。其基本方式是：黨政機關依托人民政協(xié)以及各人民團體和社會組織，與相關社會主體進行協(xié)商，廣泛聽取社會主體的意見，促進決策的民主化、科學化；通過協(xié)商，增進理解，擴大共識，使黨和政府的方針政策成為大多數(shù)人的自覺行動；集中群眾的智慧與經(jīng)驗，依靠群眾的力量克服困難，解決問題；協(xié)調(diào)利益關系，化解社會矛盾，維護和發(fā)展團結穩(wěn)定的政治局面。黨的十三大報告明確提出要建立社會協(xié)商對話制度，并指出：建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚 “從群眾中來、到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng)。十八大報告進一步指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！边@明確了包括社會協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主多元化、多渠道的路徑和方式。

人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的兩種不同形式，兩者各有特色和側重點，但相互之間又有著密切的聯(lián)系。隨著社會主義協(xié)商民主的不斷發(fā)展，社會協(xié)商的作用日趨重要，但由于客觀條件的限制，社會協(xié)商在實踐中還存在種種的 “先天不足”，呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的狀態(tài)，尤其是社會協(xié)商還缺乏必要的制度和程序進行規(guī)范，這在很大程度上又制約了社會協(xié)商的發(fā)展。相比之下，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化的程度較高，并且在實踐中承擔和參與了大量的社會協(xié)商的事務，長期以來許多重要的有關社會協(xié)商方面的工作也都是依托人民政協(xié)的平臺開展的，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗。通過人民政協(xié)的民主協(xié)商與社會協(xié)商的對接，以人民政協(xié)的民主協(xié)商引領社會協(xié)商，推進社會協(xié)商廣泛、多層、制度化發(fā)展，無疑是推進社會協(xié)商的基本形式和路徑。

［1］韓冬梅.西方協(xié)商民主理論研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2008：30.

［2］［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉主編.協(xié)商民主：論理性與政治.陳家剛等，譯.北京：中央編譯出版社，2006：308-309.

［3］江澤民文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，2006：412.

［4］劉俊杰.人民政協(xié)協(xié)商民主研究：梳理與概要［J］.團結，2011，（1）.

［5］賈慶林.中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務委員會工作報告（2011 年 3 月 3 日）［N］.新華社，2011-03-13.

［6］王安平，李智.論進一步加強多黨合作的制度化建設［J］.社會主義研究，2004，（2）.