文/劉 旭（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南鄭州 450052）

近年來，日益激化的矛盾和不斷增加的糾紛引起了人們對(duì)現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制有效性的質(zhì)疑和反思。一個(gè)逐漸形成的共識(shí)就是，要快速、高效地解決糾紛，就應(yīng)當(dāng)立足糾紛的實(shí)際和現(xiàn)存的糾紛解決資源，綜合各類主體和各種糾紛解決方式的優(yōu)點(diǎn)和長處，在法治的框架下，確立起互動(dòng)配合、協(xié)同增效的多元糾紛解決機(jī)制，凝聚糾紛解決的合力，共同應(yīng)對(duì)糾紛專業(yè)化、復(fù)雜程度高、現(xiàn)實(shí)資源匱乏所造成的困難。

一、糾紛解決的源頭預(yù)防反思

法律是公民個(gè)體調(diào)整預(yù)期、規(guī)范行動(dòng)的權(quán)威性指引。盡管法律的原則和精神鼓勵(lì)公民運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，但這并不意味著維權(quán)訴訟越多越好。法律應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)在通過權(quán)利主張和相互對(duì)待，預(yù)防社會(huì)主體之間可能產(chǎn)生誤解和爭執(zhí)，創(chuàng)造和諧一致的法律關(guān)系狀態(tài)上。公民在行動(dòng)之初所秉有和行使的法律賦予的權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)成為糾紛的起源，而應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律關(guān)系的當(dāng)事者在法律框架內(nèi)行事的一種提醒和制約。公民個(gè)體之間始終以法律的原則、精神和具體規(guī)定指導(dǎo)雙方的活動(dòng)，在法律確定的行動(dòng)結(jié)構(gòu)和秩序空間內(nèi)正確地行使權(quán)利和履行義務(wù)，以合乎法律的方式傳遞言行，完成各自的角色，實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體在法律基礎(chǔ)上的互動(dòng)交往。當(dāng)下糾紛數(shù)量大幅度增加的現(xiàn)象表明，一方面，公民維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不斷高漲，通過法律爭取權(quán)益的途徑成為人們的主要選擇；另一方面，法律對(duì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)整存在結(jié)構(gòu)性的缺陷，民眾對(duì)法律和權(quán)利的關(guān)注大多集中于糾紛產(chǎn)生之后，僅僅將法律和司法作為糾紛產(chǎn)生之后的嘗試性應(yīng)對(duì)，法律對(duì)人們實(shí)現(xiàn)交往行事全過程的指導(dǎo)效力不僅微弱，而且在很多時(shí)候是空白的和中斷的。在糾紛產(chǎn)生之前的時(shí)段，公民群體以法律和權(quán)利來對(duì)待自身和其他主體的意識(shí)相對(duì)比較模糊，這種思想上的缺陷直接造成各個(gè)主體不能依據(jù)法律安排和規(guī)范自身行為以預(yù)防矛盾糾紛的出現(xiàn)。當(dāng)事者也經(jīng)常使用非理性的方式對(duì)待非預(yù)料的過程和結(jié)果，大量以哄鬧、聚集、暴力為表現(xiàn)形式的、擾亂正常秩序的行為破壞了法治建設(shè)環(huán)境。

法律預(yù)防的缺位，致使雙方對(duì)法律理解和認(rèn)識(shí)上的分歧與沖突集中到糾紛解決階段爆發(fā)，糾紛形成后的處置因此呈現(xiàn)混亂的景象。一個(gè)應(yīng)當(dāng)明確的思路是，法律應(yīng)當(dāng)提前介入矛盾糾紛開始的源頭領(lǐng)域，貫穿并體現(xiàn)于總則設(shè)計(jì)、具體規(guī)定、政府活動(dòng)、責(zé)任設(shè)置等法治實(shí)施的先導(dǎo)環(huán)節(jié)，拓展法律效力覆蓋的范圍和領(lǐng)域，使之容括利益爭執(zhí)產(chǎn)生、進(jìn)行和終結(jié)的始末。從根源上預(yù)防矛盾糾紛的產(chǎn)生，尤其應(yīng)當(dāng)形成法治化的利益表達(dá)、確認(rèn)和彌補(bǔ)制度，用法律制度的形式保證公民的正當(dāng)利益不受侵犯，促進(jìn)利益實(shí)現(xiàn)的規(guī)范化、制度化和秩序化。針對(duì)訴求表達(dá)的法律層次偏低、表達(dá)程序不夠具體細(xì)化、表達(dá)主體權(quán)利義務(wù)不明等問題，構(gòu)建包括利益表達(dá)的組織形式、公民在利益表達(dá)過程中的權(quán)利和義務(wù)、利益表達(dá)的準(zhǔn)則和程序等多方面內(nèi)容的完備的利益表達(dá)規(guī)范體系。通過民意代表法、行政溝通法、決策監(jiān)督法等法律，完善黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)、職代會(huì)等民主對(duì)話平臺(tái)，改進(jìn)座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、通報(bào)會(huì)、懇談會(huì)等意見溝通渠道，通過民意代表、聽證以及協(xié)商式行政，反映民眾的利益訴求和呼聲，構(gòu)筑利益博弈的制度性機(jī)制［1］。為了增進(jìn)上下左右的溝通，減少不同利益群體之間的摩擦與沖突，要建立健全社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，建立公共政策執(zhí)行的多元參與機(jī)制和協(xié)商平臺(tái)及政策監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，通過溝通、交涉、妥協(xié)等程序，減少利益主體的被動(dòng)表達(dá)，降低以利益爭執(zhí)為實(shí)質(zhì)的矛盾糾紛的發(fā)生概率。

隨著各地重大改革決策、城鎮(zhèn)規(guī)劃和多領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)，土地開發(fā)、房屋拆遷、企業(yè)改制、補(bǔ)償安置等方面的矛盾糾紛和信訪訴求大量增加。許多矛盾都是由于規(guī)范層面的源頭預(yù)防機(jī)制不完善和決策方案的源頭處置不到位，導(dǎo)致個(gè)體矛盾、局部矛盾逐漸擴(kuò)大、激化，進(jìn)階演變成涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高的群體事件。應(yīng)該說，傳統(tǒng)的重視事后和應(yīng)急、輕源頭預(yù)防和治理的模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)。“矛盾始終是重在預(yù)防，對(duì)容易引發(fā)矛盾糾紛的重建項(xiàng)目、動(dòng)拆遷項(xiàng)目及有關(guān)制度改革等，要健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，完善方案、預(yù)案，從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛的發(fā)生”［2］。因此，對(duì)社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素的防范，應(yīng)當(dāng)提前到?jīng)Q策的提出和建議階段，對(duì)決策部門、方案的牽頭部門以及報(bào)建部門設(shè)置必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任，在方案討論、審核、決定的各個(gè)環(huán)節(jié)圍繞先期預(yù)測、調(diào)控和化解風(fēng)險(xiǎn)，開展項(xiàng)目實(shí)施影響面及后果的合法性審查，確保涉及廣大群眾切身利益的重大決策、重大改革和重大民生建設(shè)等重大事項(xiàng)獲得和諧穩(wěn)定的實(shí)施效果。

二、糾紛解決的制度供給反思

法治要求國家生活和社會(huì)生活都應(yīng)接受法律的規(guī)范，由法律予以調(diào)整和規(guī)制。制度的供給盡可能及時(shí)滿足制度需求是法治國家生成的重要體現(xiàn)。有效率的制度供給是進(jìn)行有效激勵(lì)和規(guī)制的前提。缺乏嚴(yán)密合理制度的支撐和保障，不僅主體的動(dòng)力不足，時(shí)間不會(huì)持久，而且容易造成機(jī)會(huì)主義行為和資源的浪費(fèi)。由于目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，加之成本收益的預(yù)期值不一樣，這就造成政府主體的制度供給與非政府主體的制度需求間的矛盾［3］?！肮┙o不足”在內(nèi)容上表現(xiàn)為缺乏與之配套的糾紛解決的實(shí)體法、程序法和銜接法。配套制度供給不足和供給過程的時(shí)滯性，致使制度供給總量短缺和制度供給結(jié)構(gòu)不均衡。法律所主導(dǎo)和產(chǎn)出的制度供給不足在后果上表現(xiàn)在，遭受利益損害的主體無法得到及時(shí)的申訴和救濟(jì)，處于糾紛和爭議中的當(dāng)事人無法以和平理性的方式解決矛盾。權(quán)益的保護(hù)要么淪為私力救濟(jì)的惡性循環(huán)，從而給雙方造成無法彌補(bǔ)的損失，要么進(jìn)入漫長持久的糾纏里無法解脫。糾紛調(diào)處制度方面存在著供給緊張，作為非盈利性公共產(chǎn)品的制度供給在總量和諸多環(huán)節(jié)上無法跟上民眾需求。面對(duì)多樣化的利益需求及其沖突，有必要通過彌補(bǔ)制度空白以及消除制度體系內(nèi)部在時(shí)間上以及在地方不同地域間、在中央與地方多層次間的矛盾沖突，提高法律制度體系的協(xié)調(diào)性及和諧度，實(shí)現(xiàn)制度供給與制度需求相適應(yīng)的制度均衡［4］。

為此，糾紛解決的制度體系應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出足夠的包容性和涵蓋度，為各種糾紛解決手段提供法律調(diào)整的平臺(tái)，在權(quán)利手段的賦予、效力和強(qiáng)制力的支持等方面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。首先，法律應(yīng)當(dāng)為糾紛牽涉各方自主解決糾紛創(chuàng)造充足的法律手段和制度空間，鼓勵(lì)和支持以合乎法律原則和倫理道德的方式協(xié)商雙方的爭議，在平等談判、誠信磋商的基礎(chǔ)上達(dá)成解決方案。糾紛解決制度在市場和社會(huì)領(lǐng)域的自發(fā)供給模式帶有誘致性制度供給的特色。這種模式是市場和社會(huì)主體對(duì)制度不均衡的一種自發(fā)性的反應(yīng)，制度相關(guān)者在自下而上、從局部到整體的制度變遷過程中創(chuàng)造約定俗成的自治規(guī)范，使制度安排具有普遍的約束力。作為現(xiàn)代公共治理模式向多中心治理、多維度治理的轉(zhuǎn)變，國家法應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)法人以及個(gè)人以單獨(dú)或合伙形式設(shè)立營利性解紛機(jī)構(gòu)，提供咨詢、評(píng)估、鑒定、見證、調(diào)解和仲裁等糾紛解決服務(wù)，按市場規(guī)律滿足特定社會(huì)糾紛當(dāng)事人的特殊需要。政府也要通過轉(zhuǎn)移下放職能、購買公共服務(wù)的方式，對(duì)地方自治性調(diào)解組織、商會(huì)等行業(yè)性糾紛解決機(jī)構(gòu)等公益性的民間解紛機(jī)構(gòu)給予資助和制度扶持，激勵(lì)非政府的糾紛解決機(jī)制的壯大繁榮。

其次，法律應(yīng)當(dāng)為多元化主體參與糾紛解決開辟便利的制度通道。在實(shí)踐中，糾紛的解決并不單一地依賴于政府行政裁決和司法途徑的解決，而是發(fā)展出類型豐富的糾紛調(diào)處主體。這些主體的出現(xiàn)是社會(huì)發(fā)展和制度創(chuàng)新的結(jié)果，形式上包括權(quán)威及富有經(jīng)驗(yàn)的人員或?qū)＜医M成的專門調(diào)解委員會(huì)、第三方成立的中立的調(diào)解組織、仲裁部門以及其他為涉事者選定的糾紛調(diào)解組織。一些新生事物因法律未作及時(shí)明確的回應(yīng)和支持，在法律上并不名正言順?，F(xiàn)行立法應(yīng)當(dāng)盡快將此類主體的活動(dòng)納入法律調(diào)整的范圍，肯定其積極意義，以實(shí)體和程序規(guī)范的形式規(guī)定與組織設(shè)立、活動(dòng)開展有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，為這些民間主體依照法律活動(dòng)提供制度依據(jù)，并對(duì)其進(jìn)行必要的保障和監(jiān)管。最后，政府自身的糾紛解決系統(tǒng)要克服部門利益的存在和不當(dāng)干預(yù)，有效制約官員自身的權(quán)力行為，從而確保政府制度輸出的能力和品質(zhì)。糾紛的行政和司法解決途徑則應(yīng)當(dāng)在逐步提高效率的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化權(quán)力行為的公正性和權(quán)威性。行政機(jī)關(guān)主持的行政裁決和調(diào)解，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專業(yè)資源豐富和業(yè)務(wù)較為熟悉的優(yōu)勢(shì)，突出呈現(xiàn)公開、透明的決策程序，保證迅速有效地解決糾紛；完善相關(guān)的立法與之相配套，以公開、公正、透明的原則貫穿于事實(shí)調(diào)查、責(zé)任認(rèn)定以及裁決的全過程，確保公眾和當(dāng)事人對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的參與和監(jiān)督。

三、糾紛解決的權(quán)利義務(wù)配置反思

權(quán)利義務(wù)的配置和實(shí)現(xiàn)是一條主線，貫穿于法律制定、執(zhí)行和實(shí)施過程，也是推動(dòng)糾紛解決規(guī)則完善、方案優(yōu)化、措施到位的內(nèi)容實(shí)質(zhì)和落腳點(diǎn)。當(dāng)下中國依然存在著行政權(quán)力比較發(fā)達(dá)、人民對(duì)行政權(quán)力的依賴還比較強(qiáng)烈的現(xiàn)狀。對(duì)于主要涉及權(quán)利和利益的分配和調(diào)整的糾紛處理過程，倘若沒有公共權(quán)力為保障，及時(shí)、有效的救濟(jì)賠償就難以實(shí)現(xiàn)；而對(duì)于公共權(quán)力存在的地方，如果缺乏健全、完善的法律機(jī)制為依托，不作為、隱瞞信息、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法行為將不可避免［5］。近年來，公權(quán)力機(jī)關(guān)與公民之間在征地拆遷和行政執(zhí)法中產(chǎn)生的矛盾糾紛，大都是政府職能的錯(cuò)位、行政權(quán)過度和濫用、權(quán)力部門化以及部門利益化而導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)和權(quán)益救濟(jì)的缺位所引起的。近年來，增長較快的勞動(dòng)、醫(yī)療、環(huán)保、教育、自然資源、物業(yè)管理等領(lǐng)域的矛盾和糾紛，主要就是因?yàn)樵谶@些領(lǐng)域內(nèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制沒有及時(shí)建立和完善起來，造成權(quán)利保護(hù)弱化，責(zé)任后果不足。

改革創(chuàng)新的舉措要抓住法律調(diào)整的本質(zhì)，立足于形成科學(xué)合理的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，著眼于權(quán)利義務(wù)相互對(duì)應(yīng)、功能一體的特點(diǎn)，以權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和類型的細(xì)化、權(quán)利的保障和責(zé)任的追究為改進(jìn)糾紛調(diào)處法律環(huán)境的切入點(diǎn)，通過改變對(duì)人和組織行為激勵(lì)和約束的變量，創(chuàng)造更加符合法律秩序的環(huán)境。糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)注意糾正傳統(tǒng)模式只注重秩序維護(hù)的特點(diǎn)，突出權(quán)利救濟(jì)和保障的價(jià)值追求?！艾F(xiàn)代中國的調(diào)解，不僅面臨著制度和規(guī)則的調(diào)整，也面臨著價(jià)值目標(biāo)的更新。只要我們不把調(diào)解排除在權(quán)利救濟(jì)體系之外，那么就有必要克服傳統(tǒng)調(diào)解只注重重建秩序而忽視權(quán)利救濟(jì)的偏向”［6］。權(quán)利義務(wù)是法律規(guī)范的主體內(nèi)容和核心要素，矛盾糾紛當(dāng)事人享有表達(dá)真實(shí)意愿、自主接受調(diào)處、自愿達(dá)成協(xié)議的權(quán)利，也要承擔(dān)提供客觀真實(shí)材料、遵守調(diào)處規(guī)則、自覺履行調(diào)處協(xié)議的義務(wù)。因而，達(dá)成法律落實(shí)于現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，首先要從權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和類型的完善入手，以維護(hù)社會(huì)公平正義和權(quán)利平衡為基本宗旨，使權(quán)利自身構(gòu)成獨(dú)立的價(jià)值目標(biāo)而非一種完成整治目標(biāo)的工具。義務(wù)對(duì)權(quán)利的保障表現(xiàn)為公民相互之間對(duì)彼此權(quán)利的尊重和不侵犯、主體配合權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任以及政府機(jī)構(gòu)確認(rèn)、保護(hù)權(quán)利的職責(zé)。

優(yōu)化糾紛調(diào)處法律中的權(quán)利義務(wù)配置，同樣意味著執(zhí)法及司法部門對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障服務(wù)措施以及責(zé)任追究懲治規(guī)定的完備、協(xié)調(diào)和具體，具有顯著的針對(duì)性、可行性和執(zhí)行力。要秉從推廣權(quán)利保障的理念，賦予當(dāng)事人在糾紛解決方面更廣泛的選擇權(quán)，從法律上保護(hù)當(dāng)事人對(duì)程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分，以主體的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利推動(dòng)權(quán)力行為的透明、規(guī)范和高效。糾紛司法解決的過程對(duì)權(quán)利問題的關(guān)注更加突出。糾紛司法解決途徑的啟動(dòng)是公民行使訴權(quán)的結(jié)果，在法庭上，對(duì)有爭議的焦點(diǎn)問題，審判主要圍繞權(quán)利問題展開，即使是事實(shí)的爭辯，同樣與權(quán)利義務(wù)狀況關(guān)系緊密。司法審判進(jìn)程在某種程度上由當(dāng)事人的實(shí)體和訴訟權(quán)利的處理所左右，司法審理的結(jié)果也最終表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)上的矯正配置，無論責(zé)任的歸屬，還是賠償?shù)拇_定，都是雙方權(quán)利義務(wù)承擔(dān)的終極結(jié)論。

四、糾紛解決的司法防線反思

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的豐富活躍，以及公民權(quán)利意識(shí)和尋求司法救濟(jì)的行為方式的養(yǎng)成，進(jìn)入司法途徑的矛盾糾紛數(shù)量日漸上升。消費(fèi)糾紛、環(huán)境糾紛、勞動(dòng)爭議、醫(yī)療糾紛等新型糾紛在數(shù)量和發(fā)生頻率上與日俱增，而法院缺乏足夠的資源和能力應(yīng)對(duì)，經(jīng)常不得不依靠各種各樣的專家鑒定，導(dǎo)致訴訟的成本過高及糾紛解決的拖延［7］。司法機(jī)關(guān)公正高效適用法律處理糾紛的職能設(shè)置與糾紛多樣化、復(fù)雜化、群體化程度加深狀況之間的不適應(yīng)，以及司法審理資源和審理力量落后形成的牽制，不利于維護(hù)當(dāng)事人應(yīng)有的訴訟權(quán)利，不利于實(shí)現(xiàn)法律確定的公正正義的原則和目標(biāo)。

將司法作為實(shí)現(xiàn)糾紛當(dāng)事人權(quán)利的最終保障，不斷鞏固司法作為糾紛解決最后防線的地位，并為此提供更為豐富的司法資源，大力發(fā)展司法的審判能力和技巧，是當(dāng)代中國推動(dòng)糾紛司法解決的現(xiàn)實(shí)選擇。司法解紛能力的提升，依賴機(jī)制的改造、司法者觀念的更新和素質(zhì)的提高，這其中就包括設(shè)置糾紛分流平臺(tái)，推行簡易程序，實(shí)行民商事案件速裁機(jī)制，設(shè)立交通、消費(fèi)、勞動(dòng)等專業(yè)法庭等舉措，流程再造和優(yōu)化，運(yùn)用非訴解紛手段，以及構(gòu)建協(xié)商性程序，共同致力于達(dá)到縮短辦案周期、降低訴訟成本的目標(biāo)。在多元化糾紛解決體系中，訴訟對(duì)訴訟外的糾紛解決機(jī)制有波及效力，訴訟外的糾紛解決方式對(duì)訴訟則有向心效應(yīng)［8］。糾紛解決的司法路徑，不僅要關(guān)注司法成本，促進(jìn)各種靈活方便、低成本的糾紛解決方式的擴(kuò)大影響和作用，而且更要注重維護(hù)權(quán)利和伸張司法正義，著力提升司法的權(quán)威，塑造司法為終端和終局權(quán)威裁決者的形象，以司法正義涵括和輻射其他類型的糾紛解決方式。

構(gòu)建以司法權(quán)威主導(dǎo)的、訴訟內(nèi)外相結(jié)合的糾紛解決機(jī)制，尤其要完善對(duì)非訴訟解決結(jié)果的司法確認(rèn)制度，建立起具有可操作性的協(xié)議效力認(rèn)定準(zhǔn)則，賦予合法的各類非訴訟調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，使非訴訟解決方式的處理結(jié)果獲得法律強(qiáng)制力的保障。要大力抓“協(xié)同司法”，與糾紛解決相關(guān)部門協(xié)同配合，制定完善訴訟與非訴訟手段結(jié)合起來的程序規(guī)則，完善委托、協(xié)助、移送等相關(guān)操作細(xì)則，積極探索訴訟與行政調(diào)解、民商事仲裁等機(jī)制銜接的新途徑、新方法。作為司法對(duì)其他解紛類型指引、帶動(dòng)作用的具體展現(xiàn)，要注重舉辦培訓(xùn)、觀摩、學(xué)習(xí)等活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)非訴訟糾紛解決組織的指導(dǎo)，并通過加強(qiáng)對(duì)非訴途徑的審查和監(jiān)督，防止利用非訴形式侵犯當(dāng)事人意思自治和處分原則，以及侵害公共利益或者第三人合法權(quán)益。

五、多元共治糾紛調(diào)處法律格局的構(gòu)建思路

多元化之“多元”意味著和解、調(diào)解、仲裁和訴訟等類別和途徑，從當(dāng)事人意思自治主導(dǎo)的協(xié)商方式，到第三方個(gè)人或組織參與糾紛解決，再到專門、權(quán)威的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，表明機(jī)制內(nèi)的不同平臺(tái)各具特點(diǎn)、相互獨(dú)立，但每個(gè)糾紛解決渠道在整個(gè)糾紛解決法律體系中的作用和地位具有整體一致性、協(xié)作互動(dòng)性、功能互補(bǔ)性。構(gòu)建多元共治的糾紛解決格局，首先要深刻了解多元機(jī)制發(fā)生關(guān)聯(lián)的法律紐帶，認(rèn)識(shí)法律體系及效力對(duì)不同糾紛解決方式的貫穿和覆蓋，在此基礎(chǔ)上，得以明確完善糾紛多元化解決機(jī)制的思路和對(duì)策。

矛盾糾紛的多元共治要充分展現(xiàn)正式制度對(duì)多種糾紛解決方式的包容，以及對(duì)其他類型的糾紛解決機(jī)制優(yōu)點(diǎn)的吸取，從尊重私人自治和國家干預(yù)的分界和保障人的自由選擇權(quán)利的角度，為糾紛解決機(jī)制創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境和有力的法律支持，以此開拓多元化糾紛解決機(jī)制的廣闊領(lǐng)域，形成功能互補(bǔ)的糾紛解決系統(tǒng)。傳統(tǒng)糾紛解決格局實(shí)際上是“國家—個(gè)人”二元管理格局在糾紛解決領(lǐng)域的縮影，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期條件下推進(jìn)糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)際上就是將社會(huì)自治性糾紛解決方式嵌入到糾紛解決格局之中，使其逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄔ骸鐣?huì)—糾紛”的新型糾紛解決體系，從而實(shí)現(xiàn)在糾紛解決領(lǐng)域中國家與社會(huì)的“合作共治”［9］。形成多元共治的糾紛處置格局，核心之一就是通過解除民間組織的管制束縛，在資金、運(yùn)作和社會(huì)環(huán)境方面予以扶持和激勵(lì)，以及向民間組織購買公共服務(wù)等措施，鼓勵(lì)各類社會(huì)主體以各種方式承擔(dān)起糾紛調(diào)處的職能，培育包括私人自治、共同體自治和地方自治在內(nèi)的社會(huì)自治性糾紛解決機(jī)制。

多種糾紛解決渠道要相互交融、互補(bǔ)互動(dòng)、協(xié)同增效，最大程度地減少當(dāng)事人開展糾紛解決的成本，有效地發(fā)揮多元共治制度結(jié)束紛爭、消滅分歧的功用。通過司法、行政、專業(yè)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等解紛主體的多途徑合作，通過授權(quán)、委托、邀請(qǐng)、聯(lián)動(dòng)等多種方式的靈活運(yùn)用，以及糾紛的分流、銜接、司法確認(rèn)和強(qiáng)制執(zhí)行各環(huán)節(jié)的緊密配合，最終形成多形式、多層次、多渠道相互銜接補(bǔ)充、相互協(xié)同合作的解紛體系。舉例而言，可以設(shè)立調(diào)解—仲裁的方式：糾紛當(dāng)事人事前通過簽訂合同，規(guī)定一旦調(diào)解無法就所有爭執(zhí)事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力并據(jù)此作出有拘束力的決定，這就把純粹的調(diào)解與仲裁的優(yōu)勢(shì)加以融合，將兩種程序銜接起來，同一位第三方既作為調(diào)解人又作為仲裁人，幫助當(dāng)事人達(dá)成雙方可接受的結(jié)果［10］。這種“調(diào)裁結(jié)合、一裁終局”的模式具有相當(dāng)?shù)撵`活性，既尊重了當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方法的選擇，也有效地利用了仲裁自身的專業(yè)資源。

樹立多元共治的模式，最終要以觀念更新促進(jìn)體制創(chuàng)新，著力于在知識(shí)、人才和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面豐富和拓展糾紛解決資源，通過搭建透明、開放的平臺(tái)，打破地域和空間的限制，在更大的范圍、更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)拓展糾紛解決的專業(yè)資源和人才庫，推動(dòng)正式制度成為既保證公正結(jié)果和正當(dāng)程序，又足夠靈活而成本低廉的糾紛解決途徑。解決糾紛所需的資源主要包括法律、法規(guī)、規(guī)章等國家法律規(guī)范及社會(huì)習(xí)俗、村規(guī)民約、倫理道德等民間社會(huì)規(guī)范構(gòu)成的制度資源、基礎(chǔ)設(shè)施、報(bào)酬和經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成的物質(zhì)資源，以及專兼職工作人員構(gòu)成的人力資源等。當(dāng)前，各地糾紛解決普遍面臨著資金短缺的狀況，人力資源配置不足及配置不合理的問題較為突出，訴訟領(lǐng)域法官數(shù)量偏少、斷層問題較嚴(yán)重，行政解紛領(lǐng)域資源未充分利用，調(diào)解隊(duì)伍結(jié)構(gòu)單一，仲裁人員構(gòu)成行政化等問題是其主要表現(xiàn)。為了促進(jìn)資源在各解紛主體間得到合理有效的配置和保障，應(yīng)根據(jù)各解紛主體的性質(zhì)和地位，構(gòu)建包括國家財(cái)政投入、政府購買支付、基金支持、社會(huì)捐助、稅收減免在內(nèi)的多渠道解紛資金募集和扶持機(jī)制。應(yīng)推進(jìn)行政權(quán)在糾紛解決領(lǐng)域的適度擴(kuò)張，對(duì)涉及征地補(bǔ)償安置、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、稅收、金融、電信、保險(xiǎn)等領(lǐng)域發(fā)生的、與行政管理有關(guān)的民事爭議，建立相應(yīng)的行政裁判制度，運(yùn)用行政機(jī)關(guān)擁有的調(diào)查權(quán)、取證權(quán)和處理權(quán)，強(qiáng)化行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等行政性解決糾紛機(jī)制，開發(fā)和拓展行政系統(tǒng)資源解決糾紛的潛力。

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［2］胡潔人.當(dāng)前新型社會(huì)糾紛解決機(jī)制研究［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012(2).

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［5］劉道遠(yuǎn).大規(guī)模損害侵權(quán)行政救濟(jì)模式法律問題探析［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2011(5).

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［9］楊錦炎.以司法社會(huì)化推進(jìn)法院的社會(huì)管理創(chuàng)新［N］.人民法院報(bào):2012年8月8日，第五版.

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