申奇志

(天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300450)

刑事立案監(jiān)督是1996年刑事訴訟法修改時(shí)新增的一項(xiàng)重要的制度，是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在立案階段的重要體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)和保障刑事立案或部門(mén)依法立案具有重要作用。刑事立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罰代刑”現(xiàn)象的發(fā)生，使犯罪分子得到應(yīng)有的懲罰，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又可以打擊徇私枉法行為，防止腐敗。在立法上，我國(guó)法律對(duì)立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定相當(dāng)少，只有《刑事訴訟法》第一百一十一條中的規(guī)定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定，但總的來(lái)說(shuō)，立案監(jiān)督方面的規(guī)定不夠具體。在司法實(shí)踐中，由于種種原因，立案監(jiān)督職能得不到有效的實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作往往成效不大。

一、刑事立案監(jiān)督的運(yùn)行現(xiàn)狀

我國(guó)《刑事訴訟法》第一百一十一條規(guī)定:“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，或被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的，人民檢察應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”，《刑事訴訟法》這一規(guī)定賦予人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)依法享有立案監(jiān)督權(quán)。在司法實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督缺乏足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性，缺乏科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制和約束手段，因而未能對(duì)刑事立案開(kāi)展強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)監(jiān)督范圍過(guò)于狹窄

我國(guó)的刑事訴訟法中規(guī)定人民法院、人民檢察、公安機(jī)關(guān)(包括國(guó)家安全機(jī)關(guān))都具有對(duì)于刑事案件的立案權(quán)，都是刑事案件的立案機(jī)關(guān)。但根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十一條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的對(duì)象僅局限于公安機(jī)關(guān)。這導(dǎo)致了司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)這些部門(mén)特別是人民法院和檢察院自身的刑事立案活動(dòng)的法律監(jiān)督無(wú)法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動(dòng)中的錯(cuò)誤行為和違法現(xiàn)象得不到及時(shí)糾正，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利得不到有效保障，維護(hù)司法公正的立法意圖不能完全實(shí)現(xiàn)。

(二)監(jiān)督內(nèi)容過(guò)于片面

《刑事訴訟法》只規(guī)定了對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣傅南麡O立案行為進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)于“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的積極立案行為在法律上并沒(méi)有明文規(guī)定。從立案監(jiān)督內(nèi)容的性質(zhì)看，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣傅?，?shí)質(zhì)上是放縱犯罪的問(wèn)題;不應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎傅模瑢?shí)質(zhì)上是枉法追訴。這兩種表現(xiàn)都是立案活動(dòng)中的違法行為，但由于刑事訴訟法第一百一十一條規(guī)定人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案?jìng)刹榈男袨閷?shí)施監(jiān)督，刑事訴訟法僅僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以通知公安機(jī)關(guān)，而對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎傅?，在法律上并沒(méi)有規(guī)定要實(shí)施監(jiān)督并可以通知公安機(jī)關(guān)撤案。

(三)監(jiān)督手段過(guò)于單調(diào)

一個(gè)完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán)、涉嫌違法不立案的質(zhì)詢權(quán)和對(duì)違法不立案的糾正權(quán)三個(gè)基本部分，現(xiàn)行刑事訴訟法對(duì)立案監(jiān)督只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容，即“發(fā)出要求說(shuō)明不立案理由通知書(shū)”(質(zhì)詢權(quán)，《刑事訴訟法》第一百一十一條)和“認(rèn)為不立案理由不能成立的通知偵查機(jī)關(guān)立案”(糾正權(quán))，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案情況的知情權(quán)卻沒(méi)有規(guī)定。由于這些立法上的紕漏，造成司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)存在“無(wú)米之炊”、信息渠道嚴(yán)重不暢、力不從心的局面，使立案監(jiān)督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級(jí)部門(mén)交辦的被動(dòng)范圍之內(nèi)，致使相當(dāng)多案件未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的視線，檢察機(jī)關(guān)缺乏了監(jiān)督主動(dòng)性。

二、造成立案監(jiān)督困境的原因

(一)立法上的不足

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的規(guī)定見(jiàn)于《憲法》的第一百二十九條、《刑事訴訟法》的第八條和第一百一十一條、《規(guī)定》的第七條、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定(修正)》的第一百六十四條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十二條到三百七十九條、最高人民檢察院《人民檢察院立案監(jiān)督工作問(wèn)題解答》等，但這些大都為原則性規(guī)定，具有實(shí)際操作意義的是2010年印發(fā)的《規(guī)定》。然而上述規(guī)定多為程序方面的規(guī)定，又只是規(guī)定相互通報(bào)、建議、通知、送達(dá)、報(bào)請(qǐng)等，這種軟性監(jiān)督的方式對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象拖延不執(zhí)行或拒不執(zhí)行缺乏后續(xù)的制約措施，實(shí)際操作性差。檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督上沒(méi)有制裁權(quán)和處罰權(quán)，導(dǎo)致立案監(jiān)督手段軟性化，這也直接造成檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督實(shí)效差。再者，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督的程序上只有調(diào)查權(quán)，而沒(méi)有偵查權(quán)，調(diào)查手段有限并缺乏強(qiáng)制保障措施，加之被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督在案情認(rèn)識(shí)上及證據(jù)收集上會(huì)有差距，必然會(huì)阻礙立案監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。

(二)立案監(jiān)督內(nèi)容不清

雖然現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的對(duì)象，但是監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)是什么，現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有進(jìn)一步明確，僅靠“理解”和“認(rèn)識(shí)”難以統(tǒng)一執(zhí)法思想。在理論上，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于起訴和判決有罪的標(biāo)準(zhǔn)，刑事訴訟法也規(guī)定只要發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)，應(yīng)追究刑事責(zé)任就應(yīng)當(dāng)立案。而在實(shí)踐中，特別是《國(guó)家賠償法》實(shí)施以來(lái)，一些檢察院在立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)上多采用“能捕”、“能訴”、“能判”，但依據(jù)當(dāng)時(shí)事實(shí)和證據(jù)，往往很難做出準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程難以操作及是否立案形成分歧。這不僅與刑事立案監(jiān)督工作的目的不符，不利于打擊、懲罰犯罪及不利于維護(hù)法制統(tǒng)一，也不符合不枉不縱，不錯(cuò)不漏的刑事政策。

(三)立案監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)

一方面，檢察機(jī)關(guān)受自身業(yè)務(wù)限制，造成監(jiān)督意識(shí)滯后。主要有以下幾方面的原因:第一，迄今為止，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督方面沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，全靠全國(guó)各地根據(jù)本地的實(shí)際情況去探索實(shí)行。第二，近幾年，一些基層檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作沒(méi)有取得顯著成績(jī)，造成認(rèn)識(shí)誤區(qū)以為靠當(dāng)前法律法規(guī)難有作為，而對(duì)法治秩序危害結(jié)果在短時(shí)期內(nèi)難以顯現(xiàn)，故也認(rèn)為只要看一步走一步就可以了。第三，基于對(duì)立案監(jiān)督的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督的人員、經(jīng)費(fèi)等保障不足。另一方面，被監(jiān)督部門(mén)自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成的監(jiān)督意識(shí)滯后。很多人會(huì)認(rèn)為監(jiān)督是對(duì)自己工作的否定，因此造成其不愿被監(jiān)督。而且，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督方面又是事后監(jiān)督，這往往會(huì)導(dǎo)致案件時(shí)過(guò)境遷、面目全非。

三、解決立案監(jiān)督問(wèn)題的對(duì)策

(一)拓寬刑事立案監(jiān)督線索來(lái)源渠道

1.檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)干警應(yīng)增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索的意識(shí)。一是在平時(shí)辦案中提高立案監(jiān)督敏感性，積極發(fā)現(xiàn)案件中涉及到的其他可以立案的線索。二是在工作之余，偵查監(jiān)督部門(mén)干警多注意生活中發(fā)生的案件，多注意媒體中報(bào)道的事件，從中發(fā)現(xiàn)有立案監(jiān)督價(jià)值的線索。此外，作為履行主要立案監(jiān)督職責(zé)的偵查監(jiān)督部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與其他部門(mén)，特別是加強(qiáng)與公訴部門(mén)的聯(lián)系，重點(diǎn)關(guān)注未經(jīng)批捕由公安機(jī)關(guān)直接移送公訴部門(mén)審查起訴的案件，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索。

2.加大立案監(jiān)督法制宣傳。偵查監(jiān)督部門(mén)利用陽(yáng)光檢務(wù)這個(gè)平臺(tái)，加大立案監(jiān)督工作的宣傳力度，增強(qiáng)人民群眾的法律意識(shí)，提高人民群眾區(qū)分民事案件與刑事案件的能力，讓廣大群眾增強(qiáng)保護(hù)自身權(quán)益的能力。

3.與行政執(zhí)法部門(mén)建立聯(lián)席制度。行政處罰與刑事處罰往往是一墻之隔，是其行為危害程度的不同，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)構(gòu)成刑事犯罪的案件。因此，檢察機(jī)關(guān)有必要與行政執(zhí)法部門(mén)建立聯(lián)席制度，加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，對(duì)已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪的案件作為立案監(jiān)督的對(duì)象，要求其移交有關(guān)偵查機(jī)關(guān)，這樣既可以拓寬立案監(jiān)督渠道，又可以加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，減少和防止以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)創(chuàng)新工作機(jī)制，深入開(kāi)展監(jiān)督工作

1.通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式，建立共享信息平臺(tái)，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，有效提高監(jiān)督時(shí)效性?；鶎訖z察院與人民法院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)建立刑事案件信息共享機(jī)制，及時(shí)發(fā)布刑事發(fā)案、報(bào)案、立案、破案、處理結(jié)果等信息予檢察機(jī)關(guān)審查，在技術(shù)保障許可的情況下可采用信息聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)網(wǎng)上審查的方式進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于行政執(zhí)法部門(mén)擬確定移送公安機(jī)關(guān)受理的案件，則可采用向檢察機(jī)關(guān)備案的方式進(jìn)行監(jiān)督，如工商行政管理部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)通報(bào)同級(jí)人民檢察院偵查監(jiān)督部門(mén)。

2.建立案件動(dòng)態(tài)追蹤督促制度。對(duì)于立案監(jiān)督的案件，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于立案后在規(guī)定期限內(nèi)(如5天)通過(guò)口頭或書(shū)面方式向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)案情，之后每7天向檢察機(jī)關(guān)口頭通報(bào)案情，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行專人負(fù)責(zé)、逐案跟蹤，認(rèn)真核實(shí)進(jìn)展情況，當(dāng)然，為了確保案件偵查階段保密，檢察機(jī)關(guān)也必須建立相應(yīng)的防泄密措施。

3.建立案件監(jiān)督責(zé)任制，責(zé)任到人，專人進(jìn)行回復(fù)反饋及跟蹤監(jiān)督。而對(duì)于被監(jiān)督機(jī)關(guān)不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案的、撤案通知等的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建議其更換辦案人或向其上一級(jí)主管部門(mén)通報(bào)違法情況，若發(fā)現(xiàn)其中人員有涉嫌徇私舞弊的，應(yīng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，查證屬實(shí)的，建議給予紀(jì)律處分或移送自偵、反瀆職部門(mén)。

(三)健全立案監(jiān)督的內(nèi)部工作機(jī)制

建立刑事案件備案審查制度，公安機(jī)關(guān)對(duì)受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受案登記表、立案決定書(shū)、不立案決定書(shū)、撤案決定書(shū)報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門(mén)，對(duì)決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件的卷宗和其他主要證據(jù)材料。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案監(jiān)督的部門(mén)應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書(shū)登記、編號(hào)、建檔;對(duì)決定不立案和撤案的案件，通過(guò)審查上述備案材料(必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí))，審核其不立案、撤案的理由是否成立。對(duì)其中確系應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎鞑涣柑幚淼陌讣?，?yīng)發(fā)送《立案通知書(shū)》，通知公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?對(duì)撤案不當(dāng)?shù)陌讣?，?yīng)發(fā)送《恢復(fù)立案通知書(shū)》，通知恢復(fù)立案。

建立案件跟蹤催辦制度，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于已發(fā)出上述《立案通知書(shū)》、《恢復(fù)立案通知書(shū)》及各種糾正意見(jiàn)的案件，應(yīng)限定具體的執(zhí)行期限，并派員跟蹤監(jiān)督落實(shí)情況，催辦執(zhí)行結(jié)果。建立案件復(fù)查制度。其方法是:將公安機(jī)關(guān)的備案材料、群眾來(lái)信來(lái)訪材料與公安機(jī)關(guān)的受案登記材料相對(duì)照，從中發(fā)現(xiàn)漏報(bào)的各類(lèi)案件。發(fā)現(xiàn)漏報(bào)案件后，應(yīng)及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，并對(duì)案件進(jìn)行登記。