鄭國龍

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

一、高考移民的出現(xiàn)及必然性

在語言學(xué)上，移民就是指一個(gè)地方的居民將自己的戶口遷移到外地或是外國的行為。我國的移民現(xiàn)象也多是在改革開放后才多了起來，國內(nèi)地區(qū)之間的移民主要是由貧困的內(nèi)陸遷到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海城市，但到了90年代，卻風(fēng)行了一批由較發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)移民的熱潮，他們的共同點(diǎn)就是為了高考。與傳統(tǒng)意義的移民不同，因此這些移民被稱為“高考移民”。該現(xiàn)象的出現(xiàn)立即引起了廣大學(xué)者的爭(zhēng)論和研究，到底高考移民合不合法？如何去制止這種現(xiàn)象？直到現(xiàn)在，對(duì)高考移民現(xiàn)象仍然有不同的呼聲，要想真正解決這一現(xiàn)象，就必須對(duì)其本質(zhì)有足夠的認(rèn)識(shí)，所以筆者將從憲法學(xué)角度去予以闡述。

所謂“高考移民”就是指那些高考錄取分?jǐn)?shù)線較高省份的高中畢業(yè)生，通過各種途徑將父母及本人戶口轉(zhuǎn)入（空掛）到錄取分?jǐn)?shù)線較低的省份，以期在高考中憑借原來較好的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)入地較低的錄取分?jǐn)?shù)線，考取理想大學(xué)的現(xiàn)象。[1]從該含義中可以得出高考移民隊(duì)伍分為兩種：一種是通過違法手段，如空掛、偽造學(xué)籍、非法收養(yǎng)等，取得戶籍的非法移民；另一種就是形式上符合戶籍政策辦理的移民。

總體上來看，高考移民的流向主要分為三類：一是京、滬等經(jīng)濟(jì)教育發(fā)達(dá)但高考錄取分?jǐn)?shù)線低的地區(qū)；二是海南、安徽等經(jīng)濟(jì)水平低且高考錄取分?jǐn)?shù)線也低的東部省份；三是經(jīng)濟(jì)和教育水平低而高考錄取分?jǐn)?shù)線更低的西部落后地區(qū)。

高考移民這種中國特有的移民現(xiàn)象，開始于80年代，風(fēng)行于90年代后期，雖然在打壓制止中有所收斂，但在21世紀(jì)的今天仍然是一個(gè)未切實(shí)解決的社會(huì)問題。到底高考移民現(xiàn)象為何出現(xiàn)呢？其主要原因大概有如下幾點(diǎn)：

1.高考“地區(qū)優(yōu)惠錄取政策”

高考制度分為高考考試制度和高考錄取制度兩大塊，無疑考試制度算是比較公平的，但錄取制度的設(shè)置卻引來了好多不滿。由于現(xiàn)今中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，教育投入高低有別，為了體現(xiàn)政府對(duì)少數(shù)民族和落后地區(qū)的教育扶持，因此實(shí)行高低有別的高考錄取分?jǐn)?shù)線政策。高考分?jǐn)?shù)線上的差距，也引發(fā)了各地高考升學(xué)率的重大差別，由此導(dǎo)致了由錄取分?jǐn)?shù)線高的省份向錄取分?jǐn)?shù)線低的省份遷移的“高考移民”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

例如海南省處于邊遠(yuǎn)地區(qū)享受招生優(yōu)惠政策，當(dāng)?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資不僅不努力控制“高考移民”，有的甚至還有意無意地降低進(jìn)入門檻，因而成為全國的“移民大省”。這些地區(qū)對(duì)于移民們的吸引力顯然并非是其教育資源或機(jī)會(huì)，而是高校對(duì)這些地區(qū)考生的優(yōu)惠錄取政策。[2]

2.教育思想：對(duì)高考的重視

想必經(jīng)歷過高考的人都知道，高考就是一場(chǎng)人生中最為關(guān)鍵的戰(zhàn)斗?！爸R(shí)改變命運(yùn)”的信念在人們心中已是根深蒂固，高考作為選拔人才的一種機(jī)制，更是很多人尤其是處在社會(huì)底層的人們的救命稻草，因此考上好大學(xué)才是一條成功的捷徑。因此，為了確保自己孩子順利升學(xué)，家長(zhǎng)義無反顧地想盡各種方法，其中就包括為高考而“移民”這一舉措。

3.戶籍政策的松動(dòng)

由于高考與戶籍掛鉤，現(xiàn)在的考生想要進(jìn)什么大學(xué)相當(dāng)程度上是依靠其戶籍在哪里而決定的。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，我國部分城市為了招商引資而對(duì)戶籍政策給予了一定的放寬。比如，有的規(guī)定，投資一定金額即可取得遷入地戶籍；有的規(guī)定，購買商品房可以辦理落戶手續(xù)；有的規(guī)定，符合遷入地需要的人才準(zhǔn)許遷入。在這個(gè)意義上，戶籍政策的松動(dòng)無疑給了高考移民出現(xiàn)的有利條件。

4.地方保護(hù)主義的盛行

北京、上海、天津等大城市也是引進(jìn)“高考移民”的一大場(chǎng)所，其中的原因就是這些地區(qū)憑著優(yōu)厚的教育資源以及擁有大量本地國內(nèi)著名高校的條件，對(duì)本地學(xué)生降低標(biāo)準(zhǔn)錄取?？纯次覀兏鞔竺５纳捶植?，可謂一目了然。筆者認(rèn)為，上述幾大城市偏向本地考生的重要原因除了考生素質(zhì)高以外，還有對(duì)地方政府財(cái)政支持的依賴及無形的行政壓力。如果說對(duì)西部落后地區(qū)給予優(yōu)惠降低招生標(biāo)準(zhǔn)，我們可以接受，但面對(duì)這種地方保護(hù)主義，人們無法與“公平”聯(lián)系起來，這明顯是對(duì)教育平等權(quán)利的一種侵害。而像山東、河南這樣的人口大省，無疑受到了莫大的“委屈”，想法為自己爭(zhēng)取機(jī)會(huì)的方式之一就是高考移民。

二、有關(guān)省市新出臺(tái)的高考移民政策介紹

由于高考移民現(xiàn)象的持續(xù)存在，每年各省市尤其是高考移民大量移入地區(qū)都會(huì)對(duì)高考移民采取相關(guān)政策措施，力求將移民數(shù)量降到最低，圍堵這類“不速之客”。

（一）青海：嚴(yán)格核查報(bào)名學(xué)生的高考資格

為防止高考移民趁虛而入，在2012年普通高校招生報(bào)名及后續(xù)工作中，考生在青高考資格審查分4個(gè)階段進(jìn)行：高考報(bào)名過程為第一階段，將對(duì)所有報(bào)名學(xué)生的戶籍、學(xué)籍進(jìn)行認(rèn)真審查，不符合在青報(bào)考資格者不予報(bào)名；高考前為第二階段，對(duì)已報(bào)名學(xué)生的資格進(jìn)行核查，對(duì)有舉報(bào)、可疑對(duì)象的戶籍、學(xué)籍進(jìn)行摸底和走訪調(diào)查，尤其對(duì)戶口簿、遷移手續(xù)的真實(shí)性進(jìn)行比對(duì)，將不符合條件學(xué)生在發(fā)放《準(zhǔn)考證》前報(bào)省招辦注銷；高考結(jié)束至建檔前為第三階段，對(duì)上線考生尤其是高分考生進(jìn)行嚴(yán)格審查；招生錄取過程為第四階段，對(duì)預(yù)錄取考生進(jìn)行最終審查，不符合條件者經(jīng)考區(qū)招委再次落實(shí)確認(rèn)后，按照屬地化管理原則，向省招辦報(bào)告取消錄取資格。

（二）新疆：轉(zhuǎn)入考生網(wǎng)上核實(shí)戶籍

為遏制“高考移民”，去年2011年11月份，新疆維吾爾自治區(qū)教育廳、公安廳、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)教育局、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局聯(lián)合下發(fā)關(guān)于《新疆維吾爾自治區(qū)2012年普通高校招生網(wǎng)上報(bào)名工作規(guī)定》的通知。要求各地公安機(jī)關(guān)要采取網(wǎng)上核查的辦法查驗(yàn)考生戶籍的真?zhèn)?，并且進(jìn)行戶籍情況審查時(shí)應(yīng)指定專人，依照“誰審查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，認(rèn)真細(xì)致核對(duì)居民戶口等有關(guān)登記項(xiàng)目信息的一致性。對(duì)高中階段轉(zhuǎn)入新疆的考生和非新疆身份證號(hào)的考生戶籍情況，必須在戶籍網(wǎng)上逐個(gè)核實(shí)，對(duì)違反規(guī)定遷移戶口、變更民族成分的要堅(jiān)決糾正。同時(shí)還規(guī)定屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部民警違法亂紀(jì)的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，觸犯法律的依法追究法律責(zé)任。[4]

（三）遼寧：高考招生戶籍時(shí)限

遼寧省為防“高考移民”不斷出臺(tái)新規(guī)定，最明顯的是戶籍時(shí)限規(guī)定，從2009年要求在遼寧省的戶籍截止到報(bào)名開始之日為1年以上，到2010年在遼寧省考生的戶籍截止到報(bào)名開始之日為兩年以上，再到2011年要求遼寧考生戶籍滿三年、高中學(xué)籍為三年，是往屆畢業(yè)生的，還須具備遼寧省中學(xué)畢業(yè)證書。

這種戶籍時(shí)限規(guī)定的依據(jù)在哪？實(shí)行這樣的差別對(duì)待又是否符合平等對(duì)待原則？種種疑問不禁讓我們深思：有沒有理性地依法去看待高考移民現(xiàn)象呢？

三、封堵高考移民政策的合法性分析

面對(duì)高考移民現(xiàn)象，幾乎全部的遷入地都想方設(shè)法地出臺(tái)各種政策規(guī)定，將為高考而移民的那部分考生阻擋在本地區(qū)招考名額之外。但是作為前提的是對(duì)高考移民現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，高考移民是違法的嗎？高考移民必須要封堵嗎？

（一）高考移民中的合法性

筆者在前文已經(jīng)將高考移民分為兩種，對(duì)于通過違法手段取得戶籍地非法移民毋庸置疑是違反法律規(guī)定的，而符合遷入地的戶籍政策，通過正當(dāng)途徑辦理了戶籍遷移登記的這部分移民是否違法呢？從其行為看是具備了戶籍遷移的合法要件的，只是其遷移動(dòng)機(jī)不純，并不能作為違法的依據(jù)?；诂F(xiàn)實(shí)的教育制度，國家不能提供教育機(jī)會(huì)、起點(diǎn)和結(jié)果的公平，公民在不安于現(xiàn)狀的情況下，無奈選擇了高考移民這一方式。我們不能完全否定這種移民，因?yàn)樗梢哉f這是公民追求教育公平的自我救濟(jì)手段。

（二）封堵“高考移民”政策有無法律依據(jù)

封堵高考移民的行為該如何界定？從遷入地居民的角度考慮，“高考移民”通過移民這種投機(jī)行為考上大學(xué)，在我國現(xiàn)有的高考名額分配制下，必然意味著遷入地的考生中有一人不能上大學(xué)。[5]為了達(dá)到公平所采取的合理差別待遇竟又出現(xiàn)了新的不公，如此一來，封堵高考移民就成了維護(hù)公平的一項(xiàng)措施。但是從客觀法律角度看，該類政策的依據(jù)又在哪？

縱觀諸多法律法規(guī)及規(guī)范性文件，也只有2005年教育部辦公廳、公安部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報(bào)名資格審查工作的通知》提到了高考移民現(xiàn)象，之后各個(gè)地方政府教育部門就以此為依據(jù)出臺(tái)了一系列限制高考移民的政策。但從《立法法》的角度看，只有以公安部、教育部的名義出臺(tái)的文件才屬于行政規(guī)章，才具有法律效力，以公安部、教育部?jī)?nèi)部職能部門名義對(duì)外發(fā)布的文件，不是行政規(guī)章，不具有法律效力。所以據(jù)此出臺(tái)的一系列限制高考移民措施同樣是不具有法律效力和依據(jù)的。

四、正確審視高考移民

（一）從遷徙自由看高考移民

正是因?yàn)楦呖贾贫仁桥c戶籍掛鉤，封堵高考移民的政策不免與遷徙自由的基本人權(quán)相沖突，不少學(xué)者也曾提出該類政策違反憲法權(quán)利而不合法。

看我國憲法有關(guān)遷徙自由權(quán)的演變，公民的遷徙自由權(quán)利經(jīng)歷了一個(gè)肯定到否定再到一定程度默許的歷史過程。1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”，而隨著1958年《戶口登記條例》的出臺(tái)，即在事實(shí)上限制了遷徙自由，并且在接下來的憲法修正案中取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，就算改革開放后1982年《憲法》仍然沒有恢復(fù)關(guān)于公民遷徙自由權(quán)利的規(guī)定。但這并不意味著就可以禁止公民自由遷徙。因?yàn)閷?duì)于公民而言，法無禁止即自由，雖然我國現(xiàn)行憲法沒有賦予公民該權(quán)利，但也沒有哪部法律禁止公民遷徙。所以封堵高考移民而采取限制公民自由遷徙的行為是于法無據(jù)的。

從另一角度思考，即使順應(yīng)當(dāng)?shù)孛褚舛拗聘呖家泼?，它也違反了平等原則。因?yàn)檫@種特殊的遷徙只是單向性的，即教育發(fā)達(dá)地區(qū)的考生遷入具有高考資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，但是教育落后地區(qū)的考生卻很難遷入教育發(fā)達(dá)地區(qū)享受豐富的教育資源。[6]因此，解決高考移民問題的出路不在于正面封堵，而在于通過憲法確認(rèn)公民的遷徙自由權(quán)利，讓每一位公民平等地去自由選擇行使權(quán)利。當(dāng)人們可以自己決定去哪兒參加高考的時(shí)候，高考移民的前提將不復(fù)存在，地域性的身份差別將失去其存在的制度依托。[7]北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆、著名法學(xué)專家郭道暉等在內(nèi)的十五名學(xué)者及社會(huì)人士，曾聯(lián)名提請(qǐng)國務(wù)院，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制。筆者也希望國務(wù)院能重視學(xué)者的建議，在加快高考制度改革的同時(shí)，充分考慮公民的遷徙自由。

（二）從教育公平看高考移民

我國憲法規(guī)定“公民在法律面前一律平等”，同時(shí)規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，所以公民享有教育平等權(quán)，但在一般情況下，憲法所能達(dá)到的平等只能是一種形式上的平等，也就是說教育機(jī)會(huì)上的平等，即確保教育機(jī)會(huì)在法律和事實(shí)上無歧視地向所有人開放。作為最低限度的平等，機(jī)會(huì)平等是保障教育公平的前提。

哈耶克曾指出：“從人們存在很大差異這一事實(shí)出發(fā)，我們便可以認(rèn)為，如果我們給予他們以平等的待遇，其結(jié)果就一定是他們?cè)趯?shí)際地位上的不平等，而且，將他們置于平等地位的唯一方法也只能是給他們以差別待遇”。[8]因此，憲法上的平等原則并不是絕對(duì)的平等，它也承認(rèn)合理差別。而不合理的差別，就構(gòu)成了歧視，則是平等原則所不能容忍的。結(jié)合高考制度，對(duì)少數(shù)民族的教育優(yōu)惠政策是一種合理的差別待遇，是值得肯定和保留的，但是對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)不一的錄取名額分配制卻是有失公平的，也造成了所謂的“地域歧視”。

教育優(yōu)惠政策的出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻因?yàn)榭紤]的不夠全面而有了漏洞，在引發(fā)高考移民的同時(shí)，也使當(dāng)?shù)貙W(xué)生權(quán)利受損，究其原因不難發(fā)現(xiàn)，正是地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的過分簡(jiǎn)單化。如果簡(jiǎn)單根據(jù)戶籍來決定，那么在實(shí)際操作過程中肯定會(huì)出現(xiàn)不公，難道這不是人為在制造“反向歧視”嗎？筆者認(rèn)為，為了避免高考移民現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)教育公平，應(yīng)逐漸將地區(qū)優(yōu)惠政策變?yōu)橹苯右钥忌闆r為準(zhǔn)實(shí)行優(yōu)惠待遇。

（三）從地方保護(hù)主義看高考移民

基于不公平的高考錄取分?jǐn)?shù)線差異，前文也介紹了有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方保護(hù)導(dǎo)致高考移民的原因。地方保護(hù)主義是如何興起的呢？改革開放后，由于中央與地方分權(quán)，地方政府有了自己獨(dú)立的利益。在高考中，教育部也逐漸把招生和考試權(quán)力下放到地方，雖然現(xiàn)今為了加強(qiáng)教育的多元化提倡高校自主招生，但是也帶來了一些弊端，即教育方面的地方保護(hù)。這里我們不禁產(chǎn)生疑問，權(quán)力下放好嗎？其實(shí)權(quán)力下放是避免權(quán)力過度集中于中央的一項(xiàng)有利措施，只是在權(quán)力下放之前一定要建立起一個(gè)完善的體制，揚(yáng)其利避其弊。如果在下放高考招生等一系列權(quán)力的同時(shí)能夠建立一個(gè)比較完善的權(quán)力制約和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，高考地方保護(hù)主義便不會(huì)那么猖狂，也就會(huì)達(dá)到一定程度的公平公正，從而從根源上使高考移民現(xiàn)象消失。

（四）從權(quán)利救濟(jì)看高考移民

所謂“無救濟(jì)即無權(quán)利”，不論高考移民是好是壞，但毋庸置疑的是一部分人的受教育權(quán)受到了侵犯，然而對(duì)于考生的救濟(jì)在哪里？尤其是通過合法手段，并且基于客觀原因而移民的考生，如果僅從形式上看，很難與真正的“高考移民”相區(qū)別，當(dāng)他們被取消高考資格時(shí)，該如何保護(hù)自己的權(quán)利呢？對(duì)于有目的移民的考生，在被認(rèn)定為高考移民后，沒有了參加高考的機(jī)會(huì)，這又如何去保障權(quán)利呢？從憲法學(xué)角度分析，在出臺(tái)一系列阻止高考移民現(xiàn)象的政策中，并沒有規(guī)定侵犯公民受教育權(quán)利后的配套救濟(jì)方案，因此也可以說是違憲的表現(xiàn)。

盡管“高考移民”受到了遷入地家長(zhǎng)和考生的一片聲討，但我們不難理解那些移民考生的良苦用心，在感慨的同時(shí)，我們更應(yīng)用理性的思維去審視高考移民現(xiàn)象，以保護(hù)這些“無辜”的考生們。

[1]王琳雯.“區(qū)別對(duì)待的教育政策”制定的合憲性分析[J].法學(xué)研究，2010，（10）.

[2] 張千帆.中國大學(xué)招生指標(biāo)制度的合憲性分析[J].中外法學(xué)，2011，（2）.

[3][4] 張慶福.憲政論叢[M].北京：法律出版社，2004.147，149.

[5][7]苗連營.“高考移民”現(xiàn)象的憲法學(xué)思考[J].法學(xué)期刊，2009，（11）.

[6][8] 韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學(xué)專題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.