劉 偉

（中共四川省委省直機關(guān)黨校，四川 成都 610017）

20世紀80年代以來，我國市場經(jīng)濟體制的改革開啟了農(nóng)民市民化的序幕。數(shù)以千萬計的農(nóng)民在城市工作生活，為城市的發(fā)展作出了巨大貢獻，已成為城市發(fā)展不可缺少的一員。但長期以來，農(nóng)民仍然是城市里的過客，他們在為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出巨大貢獻的同時，卻長期無法同等享受到城市市民才有的就業(yè)、培訓(xùn)、社會保障、子女教育、住房等公共服務(wù)和社會福利，處于“經(jīng)濟上接納、政治上排斥”的境況，是“一個游離于城市的邊緣弱勢群體”，[1]這對農(nóng)民來說是不公平的。怎樣才能結(jié)束他們邊緣人的地位，實現(xiàn)農(nóng)民市民化，促進農(nóng)民成為現(xiàn)代城市的新市民，已經(jīng)成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農(nóng)民市民化的基本理論

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景介紹

我國一直高度重視“三農(nóng)”問題，中央連續(xù)多年將“三農(nóng)”問題列入中央一號文件。黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑?！比欢壳爸袊青l(xiāng)差距仍然較大，“三農(nóng)”問題依然是制約我國全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的一大難題。作為破解“三農(nóng)”問題的一項基本措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要求逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，促使農(nóng)村居民和城市居民同步過上全面小康的幸福生活，最終目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，使農(nóng)村居民、進城務(wù)工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)、同質(zhì)化的生活條件。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實質(zhì)是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機會，通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、政策調(diào)整、國民收入分配等手段，促進城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，促進傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”向現(xiàn)代城鄉(xiāng)一體化的“一元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。

（二）農(nóng)民市民化的基本理論

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就是要解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展問題，其根本目的是要保證占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民充分共享改革發(fā)展的成果。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要求加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！稗r(nóng)民市民化是指在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等各方面全面向城市市民的轉(zhuǎn)化，以實現(xiàn)城市文明的社會變遷過程”[2]。它表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村人口的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)與生活方式的演變；二是農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中，逐漸融入城市并不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉(xiāng)生活差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程。

把解決好農(nóng)民市民化問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，將會產(chǎn)生強勁有力的拉動效應(yīng)，有利于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的一體化發(fā)展。

二、現(xiàn)實考究：四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農(nóng)民市民化的實踐調(diào)研

自2008年以來，四川省委、省政府出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》等一系列文件，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中形成了區(qū)域化布局、點狀開發(fā)、梯度推進、城鄉(xiāng)互動、區(qū)域協(xié)調(diào)的整體發(fā)展格局。

在四川城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，農(nóng)民市民化遇到了城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的體制機制“障礙”。這些障礙主要表現(xiàn)在以現(xiàn)行法律為主構(gòu)成的諸如缺乏流動性的農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、不健全的社會保障制度等制度性障礙。四川是如何破除這些法律制度“障礙”，從而有效推進農(nóng)民市民化呢？四川結(jié)合自身實際，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)戶籍改革、城鄉(xiāng)一體就業(yè)體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面進行了有益的探索。

1.以農(nóng)村土地法律制度為核心探索農(nóng)民從農(nóng)村退出的法律制度

目前困擾農(nóng)民市民化的一個核心問題是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢。我國土地承包法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但是相關(guān)法律一直沒有構(gòu)建起具有操作性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。為了促進土地有效流轉(zhuǎn)，成都、廣元等地通過完善機制，在統(tǒng)籌推進土地綜合整治方面走出了一條新路。以成都為例，2010年確定了“政府引導(dǎo)、農(nóng)民集體和農(nóng)戶為主體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組織、市場化運作”的新的土地綜合整治機制。成都注重運用土地確權(quán)頒證的方式，完善了土地流轉(zhuǎn)的要件，成功實現(xiàn)了農(nóng)村土地的合法流轉(zhuǎn)。自2008年起成都開展集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，通過兩年多努力，全面完成了全市的確權(quán)登記發(fā)證工作。在此基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥、有序地探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。試點主要做法有：一是建立工作推進機制。成立改革試點指導(dǎo)組促成生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，成立專家組負責(zé)改革試點中重大問題的研究，成立律師顧問組與服務(wù)團，負責(zé)提供生產(chǎn)要素自由流動的維權(quán)和法律咨詢服務(wù)。二是制定配套文件。市級相關(guān)部門制定了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等文件，各試點區(qū)（市）縣結(jié)合市級相關(guān)文件和本地實際，制定和完善了相關(guān)配套文件，為實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動提供政策保障。三是完善登記系統(tǒng)和流轉(zhuǎn)平臺。著力搭建產(chǎn)權(quán)登記管理系統(tǒng)、農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)數(shù)據(jù)庫信息管理系統(tǒng)、證書管理系統(tǒng)、房地產(chǎn)登記信息系統(tǒng)和林權(quán)管理系統(tǒng)，初步構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為逐步實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.以戶籍管理制度為核心探索農(nóng)民進入城市的法律制度

目前的戶籍管理制度人為地把城鄉(xiāng)人口劃分為兩大類，阻礙了農(nóng)民市民化的進程。改革現(xiàn)行戶籍制度已勢在必行。四川的戶籍制度改革從1994年開始起步，逐步深化，不斷降低城市準入門檻，為人口自由流動創(chuàng)造了條件。2003年1月，省政府批轉(zhuǎn)下發(fā)了《省公安廳關(guān)于推進城市戶籍制度改革的意見》，在全省地級以下城市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，即按居住地進行戶口登記，取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，重新登記為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民。自2004年5月1日起，成都率先全面推行一元化戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民的區(qū)別，統(tǒng)稱為“居民戶口”。為了進一步放開大中城市、小城鎮(zhèn)落戶限制，《四川省人民政府關(guān)于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》提出加快戶籍制度改革，要求探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶制度體系，有序推進人口城鎮(zhèn)化進程。四川自貢市加快戶籍制度改革，實行按居住地登記戶口、城鎮(zhèn)居民自由遷徙、農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民“零門檻”入戶，推動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，促進了城鎮(zhèn)化進程。[3]

3.以就業(yè)、社會保障、社會福利法律制度為核心探索農(nóng)民融入城市的法律制度

農(nóng)民融入城市需要構(gòu)建完善的政策與制度。第一，要構(gòu)建農(nóng)民公平就業(yè)法律制度。平等競爭權(quán)是一項基本人權(quán)，其核心內(nèi)容是平等的市場準入權(quán)與公平的就業(yè)權(quán)。四川德陽市把解決失地農(nóng)民就業(yè)難作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點，采取加強就業(yè)指導(dǎo)、開展技能培訓(xùn)、支持自主創(chuàng)業(yè)、舉辦專場招聘、深挖就業(yè)潛力等多方式，逐步建立起城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準入、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)制度和同工同酬制度，受到了人民群眾的好評。第二，要完善農(nóng)民社會保障法律制度。四川按照一體化的思路，構(gòu)建了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，不斷擴大農(nóng)民參加社會保險的覆蓋面。2012年，“省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險人數(shù)分別達69.3萬、76萬、63.6萬、208.7萬、58.2萬?！盵4]當(dāng)前，四川規(guī)模以上企業(yè)農(nóng)民工參保率能達到80%—87%。[5]《四川省人民政府關(guān)于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》提出，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的非城鎮(zhèn)人員與城鎮(zhèn)戶籍人員享受同等待遇。同時，建立完善省內(nèi)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間基本養(yǎng)老保障和醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并力爭到2015年在全省范圍實現(xiàn)醫(yī)療保險“一卡通”。農(nóng)民工基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險與城鎮(zhèn)人口繳費標(biāo)準相同，享受待遇相同。第三，完善農(nóng)民的社會福利制度建設(shè)。近年來，四川為農(nóng)民進城提供了良好的基本公共服務(wù)。以對農(nóng)民住房保障的資金支持為例，四川“省財政不斷健全財政投入機制，積極籌措資金，大力支持公租房建設(shè)。2012年四川省爭取中央公租房補助資金38億元，省級財政一般預(yù)算安排8.5億元。四川還通過土地政策、稅費減免、貸款貼息等方式，支持和鼓勵企業(yè)建設(shè)公共租賃住房；積極爭取利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)，2012年新增貸款額度23.7億元用于公共租賃住房建設(shè)；規(guī)范保障性住房政府融資平臺，擴大信貸融資規(guī)模；采取BT融資模式，引進企業(yè)參與保障性安居工程建設(shè)。”[6]

三、未來展望：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農(nóng)民市民化的法制保障

近年來，四川將推進農(nóng)民市民化作為解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的著力點與關(guān)鍵點。在農(nóng)民市民化的實踐推進過程中，四川不僅重視農(nóng)民市民化的具體問題的解決，而且重視從體制機制進行革新，尤其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革、社會保障制度完善等方面進行了有益探索，取得了階段性的成就。然而，農(nóng)民市民化相關(guān)制度的“障礙”還在一定程度上存在，農(nóng)民“進得了城、但留不下”的問題仍很突出，農(nóng)民市民化的推動尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的束縛，這需要制度的進一步完善。如何在法治政府基本建成的大背景下，合理有序地在法治框架內(nèi)進行制度探索，成為下一步推進農(nóng)民市民化的關(guān)鍵所在。

（一）總的思路：把握農(nóng)民市民化的階段目標(biāo)

從四川農(nóng)民市民化推進過程來看，農(nóng)民市民化正從農(nóng)民工市民化向全體農(nóng)民市民化發(fā)展，從準市民化向完全市民化邁進。不同階段具有不同的經(jīng)濟發(fā)展階段、社會形勢和制度環(huán)境，農(nóng)民市民化的任務(wù)、難點也相應(yīng)出現(xiàn)差異，并在不同的階段具有不同的目標(biāo)、要求和制度特征。準市民化階段的制度目標(biāo)是建立適應(yīng)準市民化要求的制度體系，消除對農(nóng)民工的各種歧視，賦予農(nóng)民工的準市民身份，并逐步縮小準市民與原市民的權(quán)利和待遇差別。準市民化階段的制度并不是最終的制度安排，而是與準市民化階段的經(jīng)濟發(fā)展階段、社會形勢和制度環(huán)境相適應(yīng)的，具有暫時性、階段性的特點。完全市民化階段的制度目標(biāo)是在準市民化階段制度探索的基礎(chǔ)上，建立適應(yīng)完全市民化要求的制度體系，完全消除對進城勞動力的各種歧視，賦予其市民身份，使其享有與原市民完全平等的權(quán)利和待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力要素的自由流動和城鄉(xiāng)居民平等的國民待遇。[7]

（二）切實維護農(nóng)民權(quán)利：完善三大法律制度

1.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度，促使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地收益

四川在探索土地綜合治理過程中，實施土地確權(quán)頒證工作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。然而，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與比例依然很低。實際上，由于缺乏土地退出的市場化機制，農(nóng)民不愿、不能、不敢退出承包地，而且，較低的土地補償費用無法支撐農(nóng)村人口順利進入城市安家、落戶與就業(yè)，這導(dǎo)致農(nóng)民市民化推進過程舉步維艱。如何促進農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，成為下一步農(nóng)民市民化推進的關(guān)鍵所在。農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)按照有利于明確和保護土地物權(quán)的思路，保護農(nóng)民對土地的各項權(quán)益，弱化土地保障功能；應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍，實現(xiàn)宅基地有償退出機制；應(yīng)當(dāng)深化土地征用制度改革，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，深化集體資產(chǎn)股份制改革，實現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地“同地、同價、同權(quán)”。

2.完善城鄉(xiāng)一元化的戶籍管理制度，實現(xiàn)農(nóng)民身份與城鎮(zhèn)居民同價

四川在推行一元化的戶籍管理政策過程中也面臨一些困難，推進乏力?！皯艏贫雀母镏酝七M乏力，根本在于附著在制度之上的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等權(quán)益和福利，因此盡快剝離這些利益，成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而途徑就是大力推進城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)均等化?！盵8]因此，進一步推進農(nóng)民市民化，需要建立農(nóng)民身份與城鎮(zhèn)居民同價的戶籍制度，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民完全同等的待遇。在實踐過程中，適宜采取差別化政策：中小城市、小城鎮(zhèn)應(yīng)盡快取消實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的落戶準入門檻；而大城市和特大城市也應(yīng)積極研究放寬相關(guān)政策，通過“積分落戶”等辦法，暢通新生代農(nóng)民工融入城市的制度渠道。

3.建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，解除農(nóng)民市民化的后顧之憂

社會保障制度的發(fā)展目標(biāo)是從縮小與城鎮(zhèn)職工社會保障的差異發(fā)展到統(tǒng)一農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民社會保障，形成城鄉(xiāng)一元化的社會保障制度。目前四川城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展還很不平衡，基本公共服務(wù)呈現(xiàn)差異化和供給總量不足的特點。譬如，一些城市能夠保證農(nóng)民工子女就近就學(xué)，但還不能做到全部由公立學(xué)校接收。再如，各地針對農(nóng)民工人員的社會保險水平也較低，有些保險種類還不健全，而且現(xiàn)有的社會保險與其他地區(qū)之間也缺乏必要的轉(zhuǎn)移接續(xù)。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，需要多管齊下、多措并舉：轉(zhuǎn)變政府職能，加快公共服務(wù)型政府建設(shè)；加大財力支持，完善公共財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度；構(gòu)建良好的政策支撐，完善基本公共服務(wù)供給政策；社會各界廣泛參與，確立基本公共服務(wù)供給的多元主體與方式；深化戶籍改革，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度；夯實法律保障，確立基本公共服務(wù)的相關(guān)法律體系。

（三）全面深化改革：完善農(nóng)民市民化的配套制度

中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，未來的農(nóng)民市民化實踐必將在相當(dāng)長的時期內(nèi)受到雙規(guī)制和體制轉(zhuǎn)軌的影響。進一步推進農(nóng)民市民化，需要繼續(xù)深化經(jīng)濟、社會體制改革，從而為農(nóng)民市民化提供良好的配套制度支撐。一方面，需要完善與農(nóng)民市民化相適應(yīng)的公共財政體制。在農(nóng)民市民化實施過程中，有人擔(dān)心給予農(nóng)民平等的市民待遇會加重城市的財政負擔(dān)，而許多地方遇到障礙也是由于地方公共財政難以為更多的農(nóng)民及其家庭提供更多的公共支出。為了保證農(nóng)民市民化推進的成功，必須改革現(xiàn)行的公共財政體制。要進一步完善分稅制財政體制，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，要進一步調(diào)整城鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)公共支出結(jié)構(gòu)真正適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，為農(nóng)民市民化提供財政基礎(chǔ)。另一方面，要加快建設(shè)有利于社會融合的社會管理體制和機制。農(nóng)民市民化需要友好和諧的農(nóng)民融入城市的社會氛圍，這要求建立新型的社會管理體制與機制，在創(chuàng)新社會管理模式、加強治安防控力量建設(shè)、推進外來務(wù)工人員教育培訓(xùn)等方面進行不懈探索。

本文系2013年度四川省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題《四川城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中農(nóng)民市民化的法律保障機制調(diào)查研究》（DY2013204）的成果。課題組負責(zé)人：劉偉。課題組成員：唐京、崔霞、歐陽玉蕾，分別系中共四川省委省直機關(guān)黨?？粕绶▽W(xué)教研部副教授、講師、教師。

[1] 郁建興，陽盛益.城市政府在農(nóng)民工市民化進程中的作用[J].學(xué)習(xí)與探索，2008，（1）.

[2] 文 軍.農(nóng)民市民化:從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004，（3）.

[3] 自貢新農(nóng)村建設(shè)及推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜述[N].自貢日報，2013-01-15.

[4] 四川省人力資源和社會保障廳.著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌堅持“四化”聯(lián)動，全力推進農(nóng)民工工作創(chuàng)新發(fā)展[EB/OL].中國勞動保障新聞網(wǎng)，2012-12-21.

[5][6] 四川財政：讓農(nóng)民工真正“扎根”城鎮(zhèn)[N].中國財經(jīng)報，2013-01-10.

[7] 黃 錕.農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新的總體思路和階段性制度安排[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2013，（2）.

[8] 劉維濤.改革戶籍制度推進農(nóng)民工市民化[N].人民日報，2012-01-04.