程海英

(壺關(guān)縣住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局，山西壺關(guān) 047300)

0 引言

政府投資建設(shè)項目是指政府投入項目資金，占主導(dǎo)地位，全部或部分使用政府資金以及其他資金所進行的固定資產(chǎn)投資的建設(shè)項目。它是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能進行管理和運作的。隨著社會經(jīng)濟建設(shè)的飛速發(fā)展，大中型公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套項目逐步完善，政府建設(shè)項目的投資也逐年增長。但是，暴露的問題也越來越多，主要表現(xiàn)在:投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，在工程價格的確定、控制和管理中存在著諸多復(fù)雜多變的因素，導(dǎo)致造價失控和“三超”現(xiàn)象出現(xiàn)。如何有效加強政府投資項目的造價控制，使項目投資控制在批準(zhǔn)之內(nèi)，各種資源得到充分合理的利用，筆者根據(jù)多年的建筑管理工作實踐體會，建立一套科學(xué)的控制工程造價的措施與方法，使工程造價管理盡快納入規(guī)范化、系統(tǒng)化、法制化軌道，對提高政府投資效益具有重要意義。

1 政府投資項目決策階段的造價控制

項目決策階段是對擬建項目的必要性和可行性進行技術(shù)經(jīng)濟論證的階段。在項目建設(shè)各階段中，投資決策階段影響工程造價的程度最高，達到70%～90%。因此，決策階段是決定工程造價的基礎(chǔ)和前提，它直接影響各階段工程造價的管理。

1.1 項目投資決策階段存在的問題

項目投資決策階段通常由建設(shè)單位委托勘察設(shè)計單位編制項目建議書或可行性研究報告，并編制投資估算，投資估算是項目投資決策的重要依據(jù)，當(dāng)項目可行性研究報告被批準(zhǔn)之后，其投資估算將作為項目工程造價的最高限額。而這一階段往往根據(jù)對已完工程進行經(jīng)濟分析和方案對比，工程量不明確，造成投資估算的誤差較大。此時建設(shè)單位往往為了所報項目能被批準(zhǔn)，要求勘察設(shè)計單位在投資估算時有意低估，增加了投資估算的不準(zhǔn)確性。

1.2 項目投資決策階段的造價控制對策

1.2.1 做好項目決策前的準(zhǔn)備工作

做好項目決策前的準(zhǔn)備工作，首先要做好基礎(chǔ)資料的收集，并保證其詳實、準(zhǔn)確。包括設(shè)備運行情況、設(shè)備技術(shù)參數(shù)、建筑市場動態(tài)以及現(xiàn)有已建類似工程資料等相關(guān)內(nèi)容的原始記錄及信息。其次調(diào)查研究要深入細致，分析論證要全面科學(xué)，為政府決策提供可靠的依據(jù)和技術(shù)支撐。

1.2.2 編制好項目建議書和可行性研究報告

市場調(diào)查研究是論證項目建設(shè)必要性的關(guān)鍵。它包括國內(nèi)外市場對擬建產(chǎn)品的需求狀況，類似項目的建設(shè)情況以及國家對該產(chǎn)業(yè)的政策和發(fā)展趨勢等諸多因素的分析研究。因此，要根據(jù)市場需求及發(fā)展前景，合理確定建設(shè)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使立項申請具有較強的說服力和可行性。項目立項之前盡快完成可行性研究報告的編制評審。如某新型高科技消防項目因缺乏深入細致的市場調(diào)查研究，在項目建成投產(chǎn)運營后，產(chǎn)品市場需求匱乏，使項目資金投入沒有取得理想的經(jīng)濟和社會效益。

1.2.3 做好投資估算的編制工作，并盡可能做到科學(xué)、合理、全面準(zhǔn)確

科學(xué)進行投資項目的效益分析并編制項目投資估算。投資估算編制要依據(jù)充分、細致合理、力求全面。從現(xiàn)實出發(fā)，充分考慮到項目實施過程中可能出現(xiàn)的各種情況及不利因素對工程造價的影響，要考慮項目所在地實際市場情況及建設(shè)期間預(yù)留價格的浮動系數(shù)，這樣才能使項目投資基本上符合實際并留有余地，使投資估算真正起到控制項目總投資的作用。

2 政府投資項目設(shè)計階段的造價控制

工程造價控制貫穿于項目建設(shè)全過程，而設(shè)計階段的工程造價控制是整個工程造價控制的龍頭。政府部門依法依規(guī)審批，設(shè)計部門專業(yè)精心設(shè)計，造價工程師的嚴(yán)格控制，是項目設(shè)計階段造價控制“三位一體”的有機組合。設(shè)計是項目進行全面規(guī)劃和具體描述實施意圖的過程，是項目建設(shè)的靈魂，是處理技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此可見，項目設(shè)計階段是控制工程造價的關(guān)鍵。它包括設(shè)計的評價和比較、方案的優(yōu)化以及設(shè)計概算的編制與審查等。

2.1 項目投資設(shè)計階段存在的問題

2.1.1 技術(shù)與經(jīng)濟的結(jié)合不夠

由于體制和傳統(tǒng)習(xí)慣原因，項目設(shè)計由設(shè)計專業(yè)技術(shù)人員來完成，在設(shè)計過程中他們注重工程項目的使用功能，而對經(jīng)濟因素考慮較少。在實際工作中，一般設(shè)計人員與造價人員不能同階段進行現(xiàn)場勘察、方案選擇、投資分析比較等全過程設(shè)計，使設(shè)計方案一開始就沒有建立在健全的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，無法保證設(shè)計方案能較好地體現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟的結(jié)合。

2.1.2 設(shè)計方案成本控制不足

設(shè)計人員在設(shè)計中一般都比較注重設(shè)計產(chǎn)品安全實用，技術(shù)先進，強調(diào)設(shè)計產(chǎn)值，而對設(shè)計產(chǎn)品的經(jīng)濟效益不夠重視，不抓設(shè)計中的經(jīng)濟指標(biāo)和成本控制工作，“肥梁”“胖柱”現(xiàn)象普遍存在。

2.1.3 基本建設(shè)程序混亂

有的項目單位為使項目盡快上馬，隨意簡化和減少基本建設(shè)的程序和環(huán)節(jié)，壓縮設(shè)計時間，不做初步設(shè)計，甚至邊設(shè)計邊施工，造成投資決策失誤，設(shè)計深度不夠，設(shè)計質(zhì)量低劣，設(shè)計更改頻繁，致使工程造價無法得到控制。某重點工程休閑廣場，因急于開工建設(shè)，沒進行初步設(shè)計，立項批復(fù)總投資3 000萬元，根據(jù)施工圖預(yù)算造價5 000萬元，因超計劃投資2 000萬元，使得項目無法進行招投標(biāo)，不得不多次更改設(shè)計方案，造成投資決策失誤。

2.2 項目投資設(shè)計階段的造價控制對策

2.2.1 設(shè)計人員與造價人員密切配合，使技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合

在項目設(shè)計中，設(shè)計人員既要重視技術(shù)，也要重視造價，在滿足使用要求的前提下，盡可能降低工程造價。同時，造價人員既要控制造價，又要控制設(shè)計，在資金限制范圍內(nèi)，盡可能提高項目功能水平，使二者相輔相成有機結(jié)合起來，這樣既提高了工程設(shè)計質(zhì)量，又控制了工程造價。

2.2.2 采用設(shè)計招投標(biāo)優(yōu)化設(shè)計方案

選擇好的設(shè)計單位是取得優(yōu)質(zhì)設(shè)計的前提。設(shè)計招標(biāo)時，設(shè)計投標(biāo)方案除要有獨創(chuàng)性之外，還要符合技術(shù)先進、結(jié)構(gòu)合理、滿足建筑節(jié)能、加強環(huán)境保護等要求。評標(biāo)專家對設(shè)計方案進行技術(shù)與經(jīng)濟的分析、評審比較，優(yōu)先選擇在環(huán)境上自然協(xié)調(diào)、功能上適用、結(jié)構(gòu)上堅固耐用、技術(shù)上先進、經(jīng)濟上合理的最優(yōu)設(shè)計方案，力圖實現(xiàn)設(shè)計階段有效的投資控制。

2.2.3 積極推選限額設(shè)計

落實限額設(shè)計是實現(xiàn)投資控制的根本。限額設(shè)計是以項目可行性研究報告的批復(fù)所確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，在投資估算限額范圍內(nèi)進行工程設(shè)計，以提高投資的經(jīng)濟效益。據(jù)有關(guān)專家通過資料測算分析，在技術(shù)設(shè)計階段，影響建設(shè)項目造價的程度35%～75%，施工圖設(shè)計階段為5%～10%。由此看來，在初步設(shè)計階段的設(shè)計概算是控制施工圖設(shè)計和施工圖預(yù)算的依據(jù)，也是衡量設(shè)計方案技術(shù)經(jīng)濟合理性的依據(jù)。工程設(shè)計過程中，在保證項目使用功能的前提下，按各專業(yè)進行投資分解，分塊限額，按分配的投資限額控制設(shè)計。嚴(yán)格控制不合理的變更，保證總投資限額不突破。但提倡限額設(shè)計并不是單純的追求降低造價，其中包含了尊重科學(xué)、尊重實際，采用優(yōu)化設(shè)計使技術(shù)和經(jīng)濟效益緊密結(jié)合，通過技術(shù)比較，經(jīng)濟分析和效果評價，以最少的投入創(chuàng)造出最大的效益，體現(xiàn)了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、原則和概預(yù)算費用的合理性。因此，限額設(shè)計是設(shè)計階段控制工程造價的有效方法，也是限制概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，這種“三超”現(xiàn)象的關(guān)鍵。

3 政府投資項目招投標(biāo)階段的造價控制

工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭姓型稑?biāo)制，是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的客觀要求，通過招投標(biāo)，建設(shè)單位可以以競爭方式擇優(yōu)選擇施工單位，優(yōu)化資源配置，低成本、高質(zhì)量、高效率的完成工程建設(shè)，從而使工程造價得到比較合理的控制，從根本上消除“先干后算”造成工程造價失控的弊端。

3.1 項目投資招投標(biāo)階段存在的問題

3.1.1 招標(biāo)控制價的準(zhǔn)確性不高，編制質(zhì)量低劣

招標(biāo)控制價的編制是一項非常重要的基礎(chǔ)工作，其質(zhì)量高低，直接影響到建設(shè)項目的投資、投標(biāo)人的投標(biāo)報價，施工過程中的管理、資金撥付以及最后的工程結(jié)算。其編制人是中介機構(gòu)，編制依據(jù)是施工圖紙及《計價依據(jù)》，因此中介機構(gòu)的從業(yè)人員綜合素質(zhì)高低，施工圖紙設(shè)計完整性與否直接影響到招標(biāo)控制價的準(zhǔn)確性。從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)素質(zhì)差、圖紙設(shè)計不合理或不全面，設(shè)計深度不夠等諸多方面原因，編制出的招標(biāo)控制價勢必出現(xiàn)錯誤或漏項較多，不可避免地影響招標(biāo)控制價的準(zhǔn)確性。在現(xiàn)階段清單計價模式下，普遍存在清單范圍不明確、項目特征描述不清、工程量計算不準(zhǔn)、漏項嚴(yán)重以及與《清單規(guī)范》的計算規(guī)則不相吻合的現(xiàn)象。這些質(zhì)量問題的存在，客觀上給下一步的工作帶來不利影響。

3.1.2 投標(biāo)報價無法充分體現(xiàn)投標(biāo)企業(yè)的競爭能力

投標(biāo)報價是投標(biāo)文件的組成部分，在招投標(biāo)中采用清單計價模式。而在清單計價模式下，單位工程造價由分部分項工程費用、措施項目費用、其他項目費用、規(guī)費和稅金組成。除規(guī)費和稅金屬于非競爭性費用外，其他均屬于競爭性費用。但是目前投標(biāo)企業(yè)在清單計價時，雖然采用清單計價的形式，但是，在組價上依然沿襲著定額計價的思想，沒有體現(xiàn)“政府宏觀調(diào)控、企業(yè)自主報價、市場競爭形成價格”的指導(dǎo)思想，無法體現(xiàn)企業(yè)的管理水平、技術(shù)特長、施工裝備優(yōu)勢。

3.2 項目投資招投標(biāo)階段控制造價對策

3.2.1 招標(biāo)控制價的編制要科學(xué)規(guī)范

招標(biāo)控制價的編制應(yīng)遵循客觀、公正的原則，合理反映擬建項目的市場價格水平。勘察設(shè)計文件是編制控制價的主要依據(jù)，也是編制工程量清單的關(guān)鍵。必須加強對建設(shè)項目勘察設(shè)計質(zhì)量的監(jiān)督管理，加強圖紙會審，提高項目設(shè)計質(zhì)量，使項目設(shè)計圖紙內(nèi)的問題在設(shè)計階段得以解決，為編制好招標(biāo)控制價打好基礎(chǔ)，減少因圖紙的錯、漏、缺等現(xiàn)象而造成的計價失誤，避免建設(shè)單位在開工后不必要的改動以及可能因此而產(chǎn)生的糾紛。

3.2.2 招標(biāo)控制價要嚴(yán)格備案

項目招標(biāo)人在發(fā)布招標(biāo)控制價前將招標(biāo)控制價有關(guān)材料報送項目所在地造價管理機構(gòu)備案。備案資料要包括招標(biāo)文件中有關(guān)工程計價條款、工程量清單、招標(biāo)控制價成果文件等。工程造價管理機構(gòu)對報送的招標(biāo)控制價及相關(guān)資料要進行嚴(yán)格審查，并將審定的招標(biāo)控制價和審查意見回復(fù)招標(biāo)人，招標(biāo)人應(yīng)將審查情況報送工程招投標(biāo)監(jiān)督管理機構(gòu)備案。

3.2.3 加強社會中介機構(gòu)從業(yè)人員監(jiān)管和培訓(xùn)

提高社會中介機構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)，也是招投標(biāo)階段控制造價的關(guān)鍵。當(dāng)前，中介機構(gòu)的從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，如何規(guī)范和提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)，已成為一個迫切問題。行政主管部門應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)管機制，加大對中介機構(gòu)的監(jiān)管力度，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使從業(yè)人員掌握新的計價規(guī)范和計價依據(jù)，不斷更新知識，提高從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，增強職業(yè)責(zé)任心，只有規(guī)范的市場、規(guī)范的制度、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上解決癥結(jié)。

3.2.4 施工企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，強化競爭意識

施工企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，面向市場，不能再單純地依賴預(yù)算定額，這無法體現(xiàn)企業(yè)在技術(shù)和管理上的水平和優(yōu)勢。那么施工企業(yè)要在報價上取得優(yōu)勢，就必須強化競爭意識，完善內(nèi)部管理，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，盡快制定自己的企業(yè)定額。企業(yè)定額能真正反映企業(yè)的先進水平，是投標(biāo)報價的核心和關(guān)鍵。企業(yè)只有根據(jù)企業(yè)定額及自身的特點和發(fā)展要求才能在投標(biāo)報價中做出合理的、具有競爭性的報價方案。此外，企業(yè)要建立一個能真實反映市場行情的詢價體系，同時做出短、中期的市場價格走向預(yù)測。做好本企業(yè)計價人員的培訓(xùn)工作和繼續(xù)教育，通過學(xué)習(xí)新知識新理論，提高他們的綜合素質(zhì)?？傊蛊髽I(yè)適應(yīng)市場競爭和國際競爭，從而使項目投資得到有效控制。

4 政府投資項目施工階段的造價控制

工程施工階段是建筑物的實體形成階段，是人力、物力、財力消耗階段。據(jù)統(tǒng)計，影響工程投資的可能性只有5%～10%，但由于施工階段周期長，影響因素多，材料價格波動大，控制面廣，所以對施工階段的造價控制也是政府投資項目控制造價不容忽視的，必須對工程施工過程加強管理。

4.1 項目投資施工階段存在的問題

4.1.1 施工組織設(shè)計不科學(xué)

施工單位在施工組織方面，人、財、物沒能得到合理配置與利用，造成資源大量浪費，出現(xiàn)了工程造價提高，材料價格管理方法落后，材料采購、儲存安排不科學(xué)等問題。此外部分施工單位從自身利益出發(fā)，通過設(shè)計變更，增加工程量或偷工減料，以次充好這些問題也是不容忽視的。

4.1.2 項目建設(shè)單位對項目的監(jiān)督管理不力

項目實施中，首先對工程簽證的重視程度不夠，手續(xù)不規(guī)范。一些工程簽證資料不全、填寫不完整甚至沒有簽證，在工程決算過程中甲乙雙方往往因此產(chǎn)生意見分歧，雖然表面上能夠通過實地測量進行工程量的認(rèn)定，但隱蔽工程、零星拆除及土石方等問題將無法認(rèn)定。即使甲乙雙方對沒有簽證的事項予以認(rèn)可，但作為工程資料來講也是一種缺失和不完整。在缺少完整有力證據(jù)的情況下，也給最終結(jié)算和審計工作帶來了很大的困難。其次，對建設(shè)項目的監(jiān)理通常情況下僅僅關(guān)注建設(shè)工程的質(zhì)量控制和進度控制，忽略了建設(shè)項目投資的動態(tài)控制，對建設(shè)工程施工階段工程造價的動態(tài)控制缺乏了解。

4.1.3 建設(shè)項目的合同管理不完善

部分建設(shè)項目施工企業(yè)的合同管理人員不熟悉合同管理業(yè)務(wù)，因此使合同內(nèi)容不完善，導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟損失，對企業(yè)信譽產(chǎn)生不良影響。同時由于建設(shè)單位管理人員和施工企業(yè)合同管理人員缺乏法律意識，因此使合同簽訂不規(guī)范，合同的條款不全面。合同管理機制的不健全使項目施工階段的工程造價增加。

4.2 項目投資施工階段造價控制對策

4.2.1 嚴(yán)格工程變更辦理程序

工程變更必然會影響工程造價，嚴(yán)格控制工程變更，規(guī)范工程變更程序，對必須變更的工程內(nèi)容，尤其是涉及到費用增減的變更，應(yīng)盡量提前到工程內(nèi)容實施前完成，避免拆除，減少損失。同時，變更內(nèi)容必須經(jīng)設(shè)計單位、建設(shè)單位、監(jiān)理工程師三方審核，共同簽字確認(rèn)。對于設(shè)計變更應(yīng)從專業(yè)角度進行監(jiān)管，估算出不同變更對工程造價的影響，從功能、經(jīng)濟等層面來決定設(shè)計變更有沒有必要，使不必要的工程費用節(jié)省下來，從而防止項目投資失控。

4.2.2 嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理

在施工過程中，建設(shè)單位要加強現(xiàn)場簽證管理，監(jiān)督施工單位按圖施工，嚴(yán)格控制變更洽商、材料代用、現(xiàn)場簽證、額外用工及各種預(yù)算外費用。對必要的變更，要做到先算賬后實施。建設(shè)單位現(xiàn)場造價人員要督促施工單位做好各種記錄，特別是隱蔽工程記錄和簽證工作，減少結(jié)算時的扯皮現(xiàn)象。現(xiàn)場簽證管理，不僅要堅持“隨做隨簽”，還應(yīng)使簽證符合量化需求，簽證單的條款應(yīng)該明晰，簽證內(nèi)容符合實際情況。某道路工程土石方工作量較大，地形復(fù)雜，適逢雨季施工，由于現(xiàn)場簽證不嚴(yán)格，給工程結(jié)算帶來很大麻煩，走上司法程序，導(dǎo)致相當(dāng)大的經(jīng)濟損失。因此，嚴(yán)格現(xiàn)場簽證管理，是施工階段控制工程造價的關(guān)鍵。

4.2.3 強化施工合同監(jiān)管，健全合同備案制度

建設(shè)項目施工合同是發(fā)包人與承包人因工程建設(shè)而明確雙方權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)的協(xié)議書，是對項目管理的主要依據(jù)。規(guī)范施工合同的簽訂對于控制項目投資具有非常重要的意義。在合同中必須明確雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險范圍，包括項目價款與結(jié)算支付條件、工程量、綜合單價、措施費用和材料價格風(fēng)險以及外部因素環(huán)境等的調(diào)整方法。加大施工合同的監(jiān)管力度，健全施工合同備案制度，通過合同備案，使施工合同具有合法性、嚴(yán)密性、準(zhǔn)確性，對于合同中出現(xiàn)的一些背離法律法規(guī)和有關(guān)政策的條款要及時予以更正，避免合同糾紛。建立一套解決合同履約中有關(guān)工程價款結(jié)算糾紛的解決機制，以維護工程建設(shè)各方的合法權(quán)益。

5 結(jié)語

建設(shè)項目工程造價的控制與管理是一個動態(tài)的過程，是一項系統(tǒng)工程，需要始終貫穿于項目的全過程，既要全面又要有側(cè)重點。尤其是政府投資項目，要避免“三超”問題的出現(xiàn)，使各種資源得到充分合理的利用，就必須進行全過程、全方位的管理，有效地控制工程造價，節(jié)約國家建設(shè)資金，提高政府投資項目效益。

［1］ 柯 洪.工程造價計價與控制［M］.北京:中國計劃出版社，2009.

［2］ 徐大圖.工程建設(shè)投資控制［M］.北京:中國建設(shè)工業(yè)出版社，2002.