劉建基，陳 健

（山東省水利廳財務處，山東 濟南 250013）

目前，水資源供需矛盾突出是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，水資源短缺是山東的基本省情，水資源浪費現(xiàn)象依然存在，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉水利用率低。實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，掀起一場農(nóng)業(yè)灌溉革命勢在必行。

1 基本情況

新中國成立60多年來，山東省共發(fā)展井灌區(qū)、引河灌區(qū)、引庫灌區(qū)、引黃灌區(qū)面積480多萬公頃，其中節(jié)水灌溉面積333.33萬hm2，為全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供了較為可靠的水利支撐。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和農(nóng)村人口增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水矛盾日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)用水管理粗放、大水漫灌、供水無計量設施等不同程度存在。2008年，山東省抓住國家實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造試點的契機，將其作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)用水效率、保障糧食生產(chǎn)安全的重大舉措和根本途徑。通過公開競標，選擇了引黃（庫）自流灌區(qū)、泵站提水灌區(qū)、機井提水灌區(qū)3種灌溉模式作為項目區(qū)，具有較強的代表性。2008年度、2010年度、2011年度，山東省被確定為農(nóng)業(yè)水價綜合改革暨末級渠系節(jié)水改造項目的分別有禹城市、龍口市、陽信縣、茌平縣、商河縣、嘉祥縣。其中3個年度連續(xù)實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目的是禹城市；2個年度連續(xù)實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目的是商河縣、陽信縣；龍口市、茌平縣、嘉祥縣只實施了1個年度的農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目。2008年以來，試點（示范）項目區(qū)完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革總投資6311.6萬元，改善灌溉面積1.79萬hm2，新建末級渠系207.6km，改造末級渠系230.7km，新建小型水源工程238處，項目受益人口14.5萬人，規(guī)范化建設農(nóng)民用水協(xié)會40個，推行農(nóng)業(yè)用水計量收費，推進農(nóng)業(yè)用水終端水價制度。

項目區(qū)以建立科學合理的農(nóng)業(yè)用水終端水價制度，解決支渠出口到田間地頭農(nóng)業(yè)水價管理缺位現(xiàn)象，形成農(nóng)田水利工程運行管護良性機制，確定農(nóng)業(yè)用水終端水價為農(nóng)業(yè)水價綜合改革為目標，以小型農(nóng)田水利建設重點縣項目建設為依托，完成的主要任務及建設內容：一是建立一套適合灌區(qū)“工程、水價、管理三位一體”的先進實用農(nóng)田末級渠系灌溉管理模式；二是加強灌區(qū)節(jié)水改造，配備完善的計量設施，建設完好的水利工程設施；三是推進農(nóng)業(yè)用水終端水價改革和農(nóng)業(yè)用水計量收費，規(guī)范灌區(qū)水價；四是推進農(nóng)業(yè)用水管理體制改革，促進農(nóng)民用水自治。

目前，試點（示范）項目的成功經(jīng)驗得到了推廣，山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革全面鋪開，“三位一體”的農(nóng)業(yè)水價綜合改革被列為全省小型農(nóng)田水利建設重點縣的一項重要內容。

2 項目組織管理

2.1 項目前期工作

為切實做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點（示范）項目選點工作，采取公開競標、專家評議方式，按照縣域內耕地面積主要覆蓋大中型灌區(qū)、農(nóng)民用水協(xié)會建設較規(guī)范、農(nóng)業(yè)水價改革具備一定基礎等原則篩選確定農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目試點（示范）縣。項目縣按要求組織編制《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點（示范）項目實施方案》，報經(jīng)財政部、水利部合規(guī)性審查后由省水利廳、財政廳聯(lián)合批復。2008年度，下達項目區(qū)投資計劃4500萬元，其中：中央投資2250萬元、省級投資1125萬元、市縣及群眾自籌投資1125萬元；2010年度，下達項目區(qū)中央投資計劃600萬元；2011年度，下達項目區(qū)中央投資計劃1200萬元。

2.2 資金完成情況及資金管理

2008年以來，項目區(qū)完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點（示范）項目投資6311.6萬元，其中：中央資金4050萬元、省級資金1126萬元、市縣資金820萬元、農(nóng)民投勞折資315.6萬元。為確保資金使用安全、發(fā)揮最大效益，狠抓“四個嚴格”。一是嚴格施工合同管理，及時支付項目資金，保證工程正常有序實施。二是嚴格財政報賬制管理，資金支付采取封閉式運行，由財政部門直付到施工單位。三是嚴格項目基建管理程序，明確監(jiān)理、項目法人、施工在項目資金管理中的權利和責任，按照基建程序施工管理。四是嚴格審計監(jiān)督，紀檢、監(jiān)察、審計、財政等部門全過程參與監(jiān)督；項目資金使用實行公示制，對項目資金使用、農(nóng)民投工折資情況等在項目區(qū)公示，推動項目資金使用管理透明、監(jiān)督體系完善。

3 項目建設內容及完成情況

2008年以來，按照“系統(tǒng)化規(guī)劃、規(guī)?；七M、高標準建設、新技術支撐、用水戶參與”的總體思路，精心組織，工作開展突出“早”、責任落實堅持“明”、規(guī)劃建設堅持 “高”、施工管理堅持“嚴”、技術支撐堅持“新”，確保項目高標準、順利實施。在項目區(qū)自流灌區(qū)、泵站提水灌區(qū)、機井提水灌區(qū)實施節(jié)水工程建設，配備完善計量設施，組建農(nóng)民用水協(xié)會，測算確定農(nóng)業(yè)用水終端水價，推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。項目區(qū)堅持“兩改一提高”，積極推進“三改一創(chuàng)新”，重點抓好以下環(huán)節(jié)：

3.1 以渠系改造為基礎，建設精品工程

工程改造是實現(xiàn)節(jié)約用水、計量用水、保障水價改革順利實施的重要前提和基礎。對此，從“高、嚴、多”3個方面入手，著力搞好末級渠系工程配套建設。

“高”就是工程建設高點定位。以創(chuàng)建“節(jié)水生態(tài)型”現(xiàn)代灌區(qū)為目標，按照 “30年不落后、50年仍能用”的要求，堅持“管理信息化、灌溉計量化、耕作精細化、用水商品化”的標準，對項目區(qū)灌溉渠系全部進行襯砌改造，支渠襯砌采用預制板，斗農(nóng)渠襯砌采用U型槽，全面配套田間工程，完善渠系功能。

“嚴”就是工程質量嚴格管理。認真落實 “五制管理”，建立了“項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制、群眾監(jiān)督制”的質量保證體系，工程達到優(yōu)良標準。

“多”就是加大資金投入。積極爭取財政支持，認真落實“以獎代補、先干后補”和“誰受益、誰負擔”原則，對小型土方工程組織引導項目區(qū)群眾投工投勞。

3.2 以先進科技為支撐，提高灌溉效益

把先進的科學技術應用到工程建設中是提高節(jié)水灌溉效益的關鍵。項目區(qū)廣泛采用自動化測量水系統(tǒng)、土壤墑情自動監(jiān)測系統(tǒng)、射頻卡智能灌溉系統(tǒng)、變頻器恒壓供水系統(tǒng)、全隱蔽組合式給水栓等多項節(jié)水灌溉新技術、新工藝。中科院、農(nóng)科院在禹城設有山東省唯一的試驗站，研發(fā)了灌溉明渠遠程計量和灌溉管理決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)了供水計量化、灌溉科學化。為使工程實用方便，多次征求專家和群眾意見，改進項目設計，積極推廣實用技術。田間出水口采用PE管材，強度高、耐老化，止水采用錐形木塞，方便靈活、止水效果好；閘門、閘槽制作采用槽鋼和混凝土復合結構，具有防盜、止水雙重功能；進地涵和出水口結合農(nóng)戶地界留設，按照倒虹吸原理，降低穿涵高程，便于農(nóng)機作業(yè)和統(tǒng)一灌溉。

3.3 以協(xié)會管理為核心，實現(xiàn)用水自治

完善農(nóng)民用水協(xié)會，實行自我服務、民主管理，是解決末級渠系產(chǎn)權和管理主體缺位的最佳途徑。以實施項目區(qū)用水民主管理為目標，大力推行農(nóng)民用水協(xié)會規(guī)范化建設。

一是堅持“自覺自愿、民主選舉、自我管理”原則。縣水行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過會議、標語和廣播等形式廣泛宣傳，統(tǒng)一思想認識，增強參與的主動性和積極性，堅持“入會自愿，退會自由”；尊重村民的民主選舉權，農(nóng)民用水協(xié)會一律民主選舉產(chǎn)生，民政部門注冊，并設立辦公場所，配備齊全的辦公設施，可獨立進行人員培訓、辦公及協(xié)會管理，實行自我管理、自我監(jiān)督、自我完善，會員權利義務對等。

二是實行工程、財務、供水機手“三個統(tǒng)一”。將水利設施所有權、使用權、經(jīng)營權劃歸農(nóng)民用水協(xié)會所有，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，協(xié)會為法人實體，明晰了水利設施產(chǎn)權歸屬；供水機手由通過嚴格選拔、群眾信任、熟悉業(yè)務、熱心服務的會員擔任，并給予一定報酬，協(xié)會實行微利經(jīng)營、獨立核算、民主理財、賬目公開，確保水費?？顚Ｓ?。

三是實行用水量、水費收取、人事任免、財務開支“四公開制度”。協(xié)會定期張榜公示，設立意見箱，接受用水戶監(jiān)督。對會長實行公開選聘，工程承包、人員聘用實行公開招標招聘、公平競爭，真正讓農(nóng)民用明白水、交放心款。在項目區(qū)，水費由協(xié)會直接向用水戶收取，取消按畝平攤的傳統(tǒng)收費方式，實行合同供水、計量收費、一票到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了收費透明度。

四是建立工程管理、灌溉管理、水費計收、財務管理“四項制度”。制度上墻接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、有關部門指導和會員監(jiān)督；在財務管理上，堅持“預算管理、勤儉節(jié)約、公開透明”的原則，開設銀行賬戶，實行獨立核算、民主理財，收支情況張榜公示，確保水費專款專用。實行資產(chǎn)編號登記。將項目設施進行統(tǒng)一編號登記，結合水利普查進行定位，將水管員姓名、灌溉服務電話噴涂在相應的射頻管理機上；將泵站看管員、提水員、水管員姓名全部上墻公布，既加強了資產(chǎn)管理又方便了群眾灌溉。

通過實施協(xié)會規(guī)范化、制度化、標準化建設，增強了協(xié)會凝聚力、生命力和影響力。一是末級渠系工程得到有效保護。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確末級渠系管護任務由協(xié)會負責，落實管護責任制，工程完好率穩(wěn)步提升。二是協(xié)會運行不斷規(guī)范。通過建章立制，狠抓各項制度的落實和規(guī)范化運行達標，使灌區(qū)管理更加“陽光”，服務更加貼近群眾。三是提高了灌溉效率和節(jié)水效益。由協(xié)會組織灌溉，用水戶與配水員共同計量，按時供水、均衡受益，灌溉秩序井然，杜絕了卡水、偷水、浪費水現(xiàn)象，用水戶節(jié)水意識明顯增強，主動采取平田整地、長畦改短畦、寬畦改窄畦等節(jié)水措施，畝次均節(jié)水30m3。四是水費收繳進度明顯加快。由于水量、水價公開透明，群眾用明白水、交放心錢，繳費主動性提高，水費實收率100%。

3.4 以水價改革為保障，確保良性運行

農(nóng)業(yè)水費是農(nóng)民基本的生產(chǎn)性支出之一，是農(nóng)田水利工程維修管護、正常運行的重要經(jīng)費來源。因此，應始終把建立農(nóng)業(yè)終端水價制度作為一項重要工作來抓。

一是科學測算水價。在認真分析農(nóng)業(yè)供水成本、農(nóng)民水費承受能力的基礎上，按照“補償成本、維持運行、受益負擔、逐步到位”的原則，水利、物價聯(lián)合成立水價測算小組，吸收協(xié)會負責人和用水戶代表全程參與，根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水成本監(jiān)審辦法》等分析測算水價，編制水價改革方案，以政府指導價形式出臺終端水價文件。

二是搞好用水計量。由協(xié)會與水利工程管理單位在國有水利工程出口處共同計量，確認供水量；由協(xié)會與用水戶在終端計量點共同計量，確認用水戶實際用水量。協(xié)會按照確認的水量和終端水價，計算農(nóng)民應繳水費，收費前進行公示。

三是規(guī)范水費征收。建立農(nóng)民用水量和水費收繳臺賬，水費收繳向用水戶開具水費專用票據(jù)。水費收繳由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收轉變?yōu)閰f(xié)會直接收取，取消按畝均攤的傳統(tǒng)收費方式。國有水利工程水費足額繳納給灌區(qū)管理單位，末級渠系水費留歸協(xié)會使用管理。水費收繳實行合同供水、計量收費、一票到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了水費收繳透明度，杜絕了水費被截留、挪用及亂攤派、搭車收費現(xiàn)象，用水戶實際承擔水費明顯降低，使末級渠系工程的維護運行有了經(jīng)費來源，受到群眾普遍歡迎，末級渠系工程良性運營、水價執(zhí)行狀況良好。

四是加強監(jiān)督管理。實行計量、收費、財務“三公開”。協(xié)會設立意見箱，接受用水戶監(jiān)督；灌區(qū)管理單位、水利、審計等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，定期對協(xié)會運行和財務收支情況進行監(jiān)督管理和業(yè)務指導。

五是給予財政補助?？紤]農(nóng)民承受能力，對國有水利工程水價部分，禹城市政府在年度財政預算中列支部分經(jīng)費，給予灌區(qū)管理單位適當補助，2008年、2010年每年補助100萬元，補貼比例占測算供水成本的4%；2011年商河縣獲得市、縣、鄉(xiāng)三級財政補助資金40萬元，作為農(nóng)民用水協(xié)會的管理維護經(jīng)費。

4 項目實施效益

山東省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點 （示范）縣項目區(qū)，自實施農(nóng)業(yè)用水終端水價制度以來，農(nóng)業(yè)用水成本明顯降低、農(nóng)業(yè)增收效果明顯。主要體現(xiàn)如下：

“五省”。一是省水。由于項目區(qū)實行科學用水，墑情監(jiān)測、用水計量及灌溉用水決策信息化系統(tǒng)，減少了灌溉次數(shù)，減少了大水漫灌導致的跑肥現(xiàn)象，灌溉用水量減少到每畝次70～80m3，畝均減少30m3左右。二是省地。由過去地上土渠灌溉改為地下管道灌溉，節(jié)地率達1%～3%。三是省錢。提水灌區(qū)統(tǒng)一架設輸電線路，輸送動力由柴油機改為電機，輸出功率大大提高，農(nóng)電價格較低，由以往每公頃耗油300～570元降為現(xiàn)在的90元左右。同時，通過工程節(jié)水改造和配套建設，提高了輸水效率，改善自流灌溉面積，降低了灌溉成本。四是省工。由于協(xié)會統(tǒng)一管理灌溉，節(jié)省了勞動力，農(nóng)民可騰出更多的時間外出打工或從事第三產(chǎn)業(yè)。五是省時。由于灌溉有序，單次灌溉周期由12d縮短到9d，灌溉效率明顯提高。

“兩增”。一是增產(chǎn)。根據(jù)作物需水適時灌溉，保證了農(nóng)作物生長用水，確保了糧食增產(chǎn)。2012年度項目區(qū)小麥平均畝產(chǎn)600kg，較項目實施前增加100kg左右。二是增收。協(xié)會對農(nóng)作物及時科學灌溉，作物增產(chǎn)、農(nóng)民增收，節(jié)省了勞力，降低了生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入。

“一促進”。促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟實力提升。農(nóng)業(yè)灌溉由協(xié)會統(tǒng)一管理，避免了爭水、搶水，用水秩序明顯好轉，灌溉周期縮短，大大提高了灌溉保證率，提高了農(nóng)業(yè)抗災減災能力。水價公開、水費公示，用水戶用明白水、繳放心錢，促進了干群關系融洽以及和諧鄉(xiāng)村建設；由于協(xié)會統(tǒng)一實施農(nóng)業(yè)灌溉及水費征收，解放了大量生產(chǎn)力，進一步增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)村經(jīng)濟實力。