李成喜

(山西省住房和城鄉(xiāng)建設廳計財處，山西太原 030013)

《山西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》把市域城鎮(zhèn)化作為全省四大戰(zhàn)略之一，對積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化進行了部署，提出了堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，緊扣提速、提質主題，按照“一核一圈三群”布局，以太原都市區(qū)為核心、區(qū)域中心城市為節(jié)點、大縣城和中心鎮(zhèn)為基礎，加快推進市域城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟化，科學化發(fā)展的部署，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設良性互動的發(fā)展格局的總體戰(zhàn)略。省委、省政府高度重視城鎮(zhèn)化工作，“十二五”以來，圍繞推進城市發(fā)展，改善城市精神風貌，有關部門和地方積極探索，做了大量工作，城鎮(zhèn)化建設取得了明顯的成效，到2012年城鎮(zhèn)化水平已超過50%，進入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。但全省市域城鎮(zhèn)化還面臨著諸多新問題，特別是“人口半城鎮(zhèn)化”問題較為突出，需要采取有力措施加以解決。

1 存在問題

全省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然滯后，“人口半城鎮(zhèn)化”較為突出。

2012年全國城鎮(zhèn)化水平最高的五個省(除直轄市)為廣東(67.40%)、遼寧(65.65%)、浙江(63.2%)、江蘇(63.00%)、福建(59.60%)(51.26%)，我省城鎮(zhèn)化率與這五個省份相比，分別低 16.14，14.39，11.94，11.74，8.35 個百分點。與全國城鎮(zhèn)化水平相比，2012年的全省城鎮(zhèn)化率低于2011年全國城鎮(zhèn)化水平(51.27%)0.01個百分點，低于 2012年全國城鎮(zhèn)化水平(52.57%)1.31個百分點?？傮w來看，我省的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)有了長足的發(fā)展，但是與較發(fā)達的省份和全國的平均水平還存在一定的差距。

從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系來看，2012年我省人均地區(qū)生產(chǎn)總值為5 327美元，工業(yè)化水平為(工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重)52%，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化比為0.99，比上年上升了0.06，仍低于國際公認的1.4～2.5的合理區(qū)間，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

從城鎮(zhèn)人口內(nèi)部構成來看，我國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計按國際慣例進行，即將在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月的外來人口，作為常住人口的一部分統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。而這部分人口并未真正融入城鎮(zhèn)、享受城鎮(zhèn)居民的公共服務，還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民，屬于“半城鎮(zhèn)居民”。

2012年，全省常住人口城鎮(zhèn)率為51.26%，而按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為33.48%，兩者相差17.78個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化速度慢于常住人口城鎮(zhèn)化。雖然“十一五”以來全省戶籍城鎮(zhèn)人口比重逐步提高，但增幅有限，2012年僅比2006年提高2.13個百分點，而同期常住城鎮(zhèn)人口比重則提高8.86個百分點。可見，盡快實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是提高城鎮(zhèn)化質量的關鍵。

沒有與工業(yè)化進程相適應的城鎮(zhèn)化，我省工業(yè)化的進度將變得緩慢。同時，城鎮(zhèn)化水平相對滯后，也就很難從根本上改變城鄉(xiāng)二元結構的長期存在，從而導致工業(yè)的分散化和鄉(xiāng)土化，農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)途徑就會受到限制，勞動力市場的競爭力和農(nóng)民收入也會受到影響，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會受到制約，最終會影響到我省的轉型跨越發(fā)展。

2 對策建議

按照因地制宜、以人為本、科學發(fā)展的原則，以農(nóng)業(yè)轉移人口為重點，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、城鎮(zhèn)住房、財稅金融、生態(tài)環(huán)境、行政管理等幾個重要領域的體制改革，加大力度破除農(nóng)民融入城市的體制機制障礙，解決好農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的問題，逐漸將城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和保障性住房等普及到農(nóng)民工，使有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工逐漸轉為城鎮(zhèn)居民。

2.1 抓緊完善政策措施，創(chuàng)新體制機制

創(chuàng)新“五規(guī)合一”的政策措施，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等之間相互協(xié)調銜接。省發(fā)改委、省財政廳、省經(jīng)信委等要發(fā)揮綜合部門的職能，研究制定解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設資金和項目支持等方面的政策措施。省國土資源廳要在解決好城鄉(xiāng)發(fā)展用地保障的同時，會同財政、人社等部門研究制定城中村改造中通過土地解決村民轉戶后的社會保障問題的政策措施。省人社廳要研究制定社會保障覆蓋農(nóng)民工及其家屬的政策措施。省公安廳要在已有工作的基礎上，盡快出臺戶籍改革的規(guī)范性文件。省民政廳除了行政區(qū)劃方面的措施外，要更加注重社會管理方面的改革創(chuàng)新。省教育、衛(wèi)生等部門要研究制定城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生覆蓋農(nóng)民工及其家屬的政策措施。

2.2 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制改革的試點、示范

以陽泉、孝義城鄉(xiāng)一體化試點，長治上黨城鎮(zhèn)組群，22個擴權強縣試點縣為重點，加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點，試點探索關于農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和保障性住房等有關措施。在用地管理制度、深化戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體的社會保障制度、就業(yè)促進制度、城鄉(xiāng)義務教育保障機制等方面尋求新的突破，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革上取得新進展。

2.3 加強統(tǒng)籌協(xié)調，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力

以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)，加強統(tǒng)籌協(xié)調，著力提升“一核一圈三群”產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。繼續(xù)把城鎮(zhèn)群崛起作為提升山西區(qū)域核心競爭力的重要途徑，以建立聯(lián)席協(xié)商、規(guī)劃協(xié)調、設施對接、用地統(tǒng)籌、政策同享五個機制為重點，著力推進太原晉中同城化、長治上黨城鎮(zhèn)群、臨汾汾河百里新型經(jīng)濟帶、大同都市區(qū)建設，整合中心城市與周邊城鎮(zhèn)發(fā)展關系，提高城市群新型產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、創(chuàng)新資源集聚的能力。