阮贊林 史 嵐

（1.華東理工大學(xué) 法學(xué)院，上海 200237；2.上海市食品藥品監(jiān)督管理局，上海 200010）

食品安全監(jiān)督量化分級管理是一項預(yù)測和處理食品安全危害風(fēng)險的重要措施。近年來，國家在大力完善食品安全法規(guī)的同時，加強(qiáng)了對食品安全危害的風(fēng)險分析研究，以便使食品安全系統(tǒng)的運(yùn)作更具有針對性和科學(xué)性。近年來發(fā)生的食品中毒事件表明，大多數(shù)食品中毒事件與餐飲服務(wù)行業(yè)的制造加工流程不良和員工衛(wèi)生意識缺乏有關(guān)。在這樣的背景下，如何加強(qiáng)餐飲服務(wù)流程的風(fēng)險分析成為關(guān)注的重點(diǎn)，食品安全監(jiān)督量化分級管理便應(yīng)運(yùn)而生。

國家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的通知》（以下簡稱“分級管理”通知）規(guī)定：對餐飲服務(wù)業(yè)的食品安全采取量化、分級管理。所謂“量化”，是指在HACCP系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，尋找和辨識餐飲制造、服務(wù)流程中的諸多影響因子，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行量化處理。所謂“分級”，是指利用量化數(shù)據(jù)區(qū)分出風(fēng)險值的大小，準(zhǔn)確評估不當(dāng)流程或者人員的不良習(xí)慣爆發(fā)食品安全事件的風(fēng)險，并對餐飲服務(wù)單位食品安全管理狀況進(jìn)行風(fēng)險等級測評，從而為衛(wèi)生管理提供參考。

食品安全監(jiān)督量化分級管理是國家食品藥品監(jiān)督管理局2012年部署的重點(diǎn)工作，被譽(yù)為“加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的新舉措”。①美國對餐飲單位實行監(jiān)督評分制度，該制度是將食品監(jiān)督檢查內(nèi)容制作成表格，并對每個檢查項目設(shè)定一個分值范圍，由食品監(jiān)督人員在監(jiān)督檢查時根據(jù)檢查的情況確定每一個項目的得分和總的評分結(jié)果。德國、愛爾蘭也在食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)中運(yùn)用風(fēng)險管理原則，根據(jù)風(fēng)險度大小，對餐飲業(yè)進(jìn)行分類管理。各地紛紛探討制訂省級地方性的具體“分級管理”辦法、基本制度、實施細(xì)則、管理指南等。②參見《湖北省加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的實施意見》；《湖北省餐飲服務(wù)食品安全管理基本制度》；《廣西壯族自治區(qū)餐飲服務(wù)食品安全分級分類綜合評估管理辦法（試行）》；《廣東省餐飲服務(wù)食品安全量化分級管理規(guī)定》（粵食藥監(jiān)食[2011]144號）；《四川省餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理實施細(xì)則》；《吉林省餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理指南》。作為一項新推出的舉措，該制度蘊(yùn)含了食品安全風(fēng)險分析的科學(xué)理念，對食品安全的治理具有積極的意義。但是，作為一項需要在全國范圍內(nèi)推進(jìn)的操作性制度，該制度的內(nèi)涵與價值尚未得到澄清。③在國家食品藥品監(jiān)督管理局的相關(guān)文件中，“分級管理”確定為一項完成特定內(nèi)容的工作。但是，從其實施的具體要求來看，我們認(rèn)為更像是一項常規(guī)性的制度。本文嘗試從制度理性的角度出發(fā)，對食品安全監(jiān)督量化分級管理的內(nèi)涵、意義和程序進(jìn)行闡述，力爭使監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間對該監(jiān)管制度形成價值上的基本共識。

一、食品安全監(jiān)督量化分級管理的價值理性

價值理性注重行為本身所能代表的價值，所關(guān)注的是從某些具有實質(zhì)的、特定的價值理念角度來看行為的合理性。食品藥品監(jiān)督管理部門的核心職責(zé)是通過對食品藥品的安全監(jiān)管，提高食品藥品的安全水平，保障公眾的生命和健康。“分級管理”是履行“核心職責(zé)”的具體制度之一。那么，如何設(shè)定該制度的價值目標(biāo)？

我們從國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《關(guān)于實施餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中看出，“分級管理”是為了“全面落實餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任，以誠信經(jīng)營和規(guī)范操作為重點(diǎn)，……努力提高餐飲服務(wù)單位食品安全管理水平”。我們理解“分級管理”的價值在于提高餐飲服務(wù)單位的食品安全管理水平，具體評價是從“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”角度展開，其前提是餐飲服務(wù)業(yè)者是食品安全的責(zé)任主體。保障食品安全有多重責(zé)任主體，責(zé)任像跳蚤一樣會在不同的主體之間跳來跳去。“分級管理”明確將食品安全的責(zé)任主體定位于餐飲服務(wù)業(yè)者④限于餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)中的責(zé)任主體，既不應(yīng)將食品安全的責(zé)任歸諸于原材料供應(yīng)者，也不能歸諸于政府監(jiān)管者，而只能是餐飲服務(wù)業(yè)者。，政府“分級管理”的具體措施就是要圍繞落實餐飲服務(wù)業(yè)者作為食品安全責(zé)任主體，考核其“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”。我們認(rèn)為這樣的定位是合理的。但是，該《指導(dǎo)意見》（五）卻將“分級管理”的等級評定等同于“餐飲服務(wù)食品安全等級”，⑤《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的通知》第五條：加大宣傳公示。各地食品藥品監(jiān)管部門要加大對餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的宣傳力度，采取多種方式，向餐飲服務(wù)單位宣傳餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的重要意義、評定標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和有關(guān)要求，及時向社會公布餐飲服務(wù)食品安全等級，動員社會各界參與監(jiān)督。我們認(rèn)為并不妥當(dāng)。

首先，“分級管理”等同于“食品安全等級”客觀上起到政府信用為餐飲服務(wù)業(yè)者提供食品安全擔(dān)保的效果?！胺旨壒芾怼蓖ㄟ^對餐飲服務(wù)業(yè)進(jìn)行“年度等級”和“動態(tài)等級”的評定，確定各個餐飲服務(wù)業(yè)者為“優(yōu)秀、良好和一般”。不同等級代表了餐飲服務(wù)業(yè)者在哪些方面的差異？從《指導(dǎo)意見》中我們理解有兩種意思：一是“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”等管理方面的等級差異；二是“餐飲服務(wù)食品安全等級”的差異。但是，我們認(rèn)為后一種意思的“差異”不科學(xué)。試想，如果監(jiān)管部門對某一餐飲服務(wù)業(yè)評定為“優(yōu)秀”即能夠表明其食品安全等級最高，客觀上產(chǎn)生了政府監(jiān)管部門為餐飲服務(wù)業(yè)者提供“食品安全”擔(dān)保的效果。一旦消費(fèi)者接受了這樣的觀念，以政府信用（評定等級）公示于消費(fèi)者，那么，在“優(yōu)秀”等級用餐出現(xiàn)食品安全問題的責(zé)任應(yīng)該歸誰？政府監(jiān)管部門是否應(yīng)對食品安全事故承擔(dān)民事賠償責(zé)任或者連帶責(zé)任？故而，我們認(rèn)為將“分級管理”的價值定位于對餐飲服務(wù)業(yè)者的“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”評價更為科學(xué)。

其次，“分級管理”等同于“食品安全等級”易誘發(fā)尋租行為。對企業(yè)來說，能否給其帶來效益是衡量制度價值的首要標(biāo)準(zhǔn)，不管是外部制度還是內(nèi)部制度概莫能外。假如“分級管理”被評定為“優(yōu)秀”等級的餐飲服務(wù)業(yè)表明其食品安全水平較高，那么就必然會吸引更多的消費(fèi)者來用餐，從而占有更大的市場份額、獲得高額利潤。①相對于誠信經(jīng)營和規(guī)范操作來講，政府擔(dān)保食品安全水平的情形下，更能夠引導(dǎo)消費(fèi)者的選擇。餐飲服務(wù)業(yè)者是否誠信經(jīng)營、是否規(guī)范操作，往往在一次博弈中就可以得出評價；但是，對食品安全水平的評價就比較困難，主要是其對公眾的健康影響較難評價。至少從理論上講，這種影響可以有不同的百分比來衡量。因此，消費(fèi)者在食品安全性方面相比較于誠信經(jīng)營、規(guī)范操作等更愿意認(rèn)可政府的評價。但是，餐飲服務(wù)業(yè)者的“爭優(yōu)”活動是需要投入成本的，在成本驅(qū)動下實現(xiàn)利潤增長，則其必然會核算成本和利潤之間的效率。在“爭優(yōu)”中降低成本則是資本的天性使然。在公平競爭的市場機(jī)制還不成熟的環(huán)境下，“尋租”②美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南創(chuàng)立“尋租”理論。此理論指出，在市場經(jīng)濟(jì)不完善的情況下，各種利益主體往往利用行賄買通權(quán)力，從權(quán)錢交易中獲得便利和保護(hù)，實現(xiàn)不平等競爭并享有高額利潤。這種非正常情況下的利潤就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“租”。權(quán)力尋租成為權(quán)力腐敗的原動力。是成本比較低而收益比較高的行為，這足以影響餐飲服務(wù)業(yè)者的選擇。③政府微觀干預(yù)能力在提高，卻不能提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和市場發(fā)展所要求的服務(wù)，這增強(qiáng)了企業(yè)家從事尋租活動的驅(qū)動力?！侗本┤請蟆?006年09月25日。

我國的各種評獎、評級活動并不少見，通過尋租而獲獎進(jìn)而獲利的情形也不少見。例如對“有機(jī)食品”、“綠色食品”標(biāo)志的認(rèn)定，食品生產(chǎn)者是否嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)在生產(chǎn)，監(jiān)管者是否嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，公眾是否認(rèn)準(zhǔn)“有機(jī)食品”、“綠色食品”，都存在非常大的不確定性，而經(jīng)營者卻利用這些獎或者標(biāo)識往往獲取了豐厚的利潤。④在首屆中國有機(jī)產(chǎn)業(yè)峰會上，太原市特石高科技生態(tài)循環(huán)綠色農(nóng)業(yè)示范基地的負(fù)責(zé)人李建軍指出，現(xiàn)在的認(rèn)證體系缺乏有效的監(jiān)督。“即使一個農(nóng)場獲得了認(rèn)證，也不意味著這個農(nóng)場產(chǎn)出的所有作物都是有機(jī)的，”他說道。“也許獲得認(rèn)證的只是一小塊地或者某一種作物?！崩钫f，“有些農(nóng)戶會將有機(jī)產(chǎn)品與非有機(jī)產(chǎn)品混在一起賣以保證收入。”“目前看來，我們只能指望他們的良心了?！眮碓从凇吨袊請蟆?011年12月29日，文章標(biāo)題：“有機(jī)標(biāo)簽被濫用、作用被夸大”。另外，“有機(jī)食品”、“綠色食品”的價格往往高于非標(biāo)志食品，從而成為了某些生產(chǎn)者獲得不當(dāng)利益的絕佳手段。

再次，“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”應(yīng)成為消費(fèi)者在“分級管理”中分享的主要成果。如果“分級管理”能夠指引公眾做出正確的用餐選擇，即公眾能夠輕易地認(rèn)清哪些餐飲服務(wù)業(yè)者是信得過的，哪些餐飲服務(wù)業(yè)者是誠信較差的，我們認(rèn)為這是“分級管理”對公眾的最大價值。某些外表富麗堂皇、內(nèi)部設(shè)施齊全、服務(wù)員笑容可掬的高級餐廳，根據(jù)《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動態(tài)等級評定表》的指標(biāo)考核⑤該評定表中的9項一級指標(biāo)中的8項指標(biāo)是關(guān)于服務(wù)業(yè)者的軟硬件指標(biāo)及其日常管理規(guī)范，而直接關(guān)于食品安全的指標(biāo)，主要是第8項關(guān)于“食品添加劑”。如果某餐飲服務(wù)業(yè)者將死魚紅燒后當(dāng)活魚賣，根據(jù)評定表所列指標(biāo)，似乎對評級結(jié)果沒有影響。，可以獲得“優(yōu)秀”的評定。但是，其提供的食品安全水平一定高嗎？⑥我們知道食品安全水平有高低之分，如果用百分比計算，則可以從低到高直到百分之百的安全。那么，對人體的健康影響究竟要達(dá)到什么樣的百分比才是安全的，確實比較難評定。任何一家餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品質(zhì)量肯定有好差之別，但是我們不能認(rèn)為將“分級管理”評定為“C”的業(yè)者，其食品質(zhì)量一定是差的。也就是說，我們不能將食品的安全水平與食品的等級水平相混淆。而“分級管理”恰恰就把這兩者混淆了。消費(fèi)者能接受這樣的評定結(jié)果嗎？“百年老店”的生存之道就是消費(fèi)者的認(rèn)可，而不是哪個部門的“評定”?！蔼劚蝗缈诒弊詈玫卦忈屃斯姷男膽B(tài)。如果將“分級管理”的價值定位于提高餐飲服務(wù)業(yè)者的誠信經(jīng)營和規(guī)范操作等級，從而引導(dǎo)餐飲服務(wù)業(yè)者“以評促建”、“以評促改”，真正樹立誠信經(jīng)營的社會責(zé)任，而不是評定餐飲服務(wù)業(yè)者的食品安全等級，我們認(rèn)為這樣的定位更能夠體現(xiàn)“分級管理”的價值。

二、食品安全監(jiān)督量化分級管理的工具理性

工具理性體現(xiàn)了通過實踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實現(xiàn)服務(wù)。它的一個基本特點(diǎn)是純粹從效果最大化的角度考慮，而漠視人的情感和精神價值?！胺旨壒芾怼弊鳛橐豁椡獠抗芾碇贫娶賲^(qū)別于行政部門內(nèi)部管理制度。，涉及到監(jiān)管者與被監(jiān)管者、社會第三者（公眾）的利益關(guān)系，而且他們之間的利益關(guān)系難免會發(fā)生一些沖突。當(dāng)發(fā)生利益沖突時，如果滲透著監(jiān)管者或者被監(jiān)管者的情感因素，那么，對這一制度本身的評價將無從入手。在“分級管理”制度目標(biāo)既定的前提下②假定“分級管理”的目標(biāo)是就餐飲服務(wù)業(yè)者的“誠信經(jīng)營和規(guī)范操作”進(jìn)行等級評價。，非常有必要從純粹的工具理性角度，對《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動態(tài)等級評定表》的科學(xué)性、合理性進(jìn)行考量。如果“等級評定指標(biāo)”設(shè)計是科學(xué)合理的，在實踐應(yīng)用中就既能保障制度目標(biāo)的實現(xiàn)，又能夠提高實現(xiàn)目標(biāo)的效率。

（一）主觀性指標(biāo)導(dǎo)致評定結(jié)果的不確定性

國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督動態(tài)等級評定表》（以下簡稱“等級評定指標(biāo)”），共設(shè)計了9項一級指標(biāo)，涵蓋了餐飲服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，一級指標(biāo)下又設(shè)計了58項二級指標(biāo)。這些指標(biāo)既有客觀性指標(biāo)又有主觀性指標(biāo)。例如，采購貯存環(huán)節(jié)中的“是否符合索證索票、查驗記錄要求”即是客觀性指標(biāo)，可以直接用“是”或者“否”評價；而加工制作環(huán)節(jié)中的“涼菜配制、裱花操作是否符合要求”，就可能因廚藝師運(yùn)用的手法、刀法等“工藝”性因素的不同而不同，很難制訂統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀“等級評定指標(biāo)”，類似的帶有主觀評價色彩的指標(biāo)并不少，其結(jié)果必然在評定中融入評定者的情感從而使評定結(jié)果的不確定性大大增加。從工具理性考量，這樣的等級評定應(yīng)盡可能地減少主觀性評價指標(biāo)。

（二）“等級評定指標(biāo)”應(yīng)準(zhǔn)確體現(xiàn)分級管理目標(biāo)

如果將“分級管理”的價值定位于前面提到的“餐飲服務(wù)食品安全等級”，根據(jù)餐飲服務(wù)單位過去12個月期間的動態(tài)等級評定，年度平均分在9.0分以上（含9.0分）為優(yōu)秀；年度平均分在8.9分至7.5分（含7.5分）為良好；年度平均分在7.4分至6.0分（含6.0分）為一般?！蹦敲次覀兺ǔＵJ(rèn)為被評定為“優(yōu)秀”的食品安全水平高，而被評定為“一般”的食品安全水平不高，而沒有被評定等級（除了新辦餐飲服務(wù)業(yè)者）的可能存在較危險的食品安全隱患。但是，設(shè)計的“等級評定指標(biāo)”能否真正起到衡量食品安全水平的目的？我們認(rèn)為非常困難。大家知道，“無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”的食品才是安全的。③《食品安全法》第99條第一款第2項。然而，“等級評定指標(biāo)”體系中，對餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品是否符合食品安全的指標(biāo)非常少④我們認(rèn)為主要體現(xiàn)在“食品添加劑”環(huán)節(jié)中的3項二級指標(biāo)。，而絕大部分是涉及餐飲服務(wù)業(yè)者的“食品衛(wèi)生”條件的指標(biāo)。對食品的安全性風(fēng)險評估是一項非常專業(yè)的工作，就現(xiàn)有的“等級評定指標(biāo)”體系難以保證向消費(fèi)者提供某一餐飲服務(wù)業(yè)者提供的食品是安全的或者是不太安全的信息。

（三）“等級評定指標(biāo)”應(yīng)符合效率要求

不斷暴露出來的食品安全問題，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管提供了強(qiáng)烈的社會需要。“分級管理”中如何運(yùn)用少而精的指標(biāo)、提高“等級評定”的效率，則考量著監(jiān)管者的智慧。特別是將“分級管理”建設(shè)成長效、常態(tài)性的監(jiān)管工作機(jī)制，更需要考慮監(jiān)管資源和餐飲服務(wù)業(yè)者的承受力。如果政府監(jiān)管資源不足，常態(tài)化的“分級管理”就很難實現(xiàn)；如果企業(yè)不能承受，就會使“分級管理”變成“擾民”管理。解決的辦法之一，就是使“等級評定指標(biāo)”更加簡單化。

（四）建議“等級評定指標(biāo)”與其他制度的對接

各地的“等級評定指標(biāo)”，特別是有可能真正影響食品安全的因素或者是與食品安全監(jiān)管的其它制度，如食品安全的追溯制度、召回制度、關(guān)鍵點(diǎn)控制制度、誠信記錄制度等相關(guān)聯(lián)的一些因素，盡可能做到全國統(tǒng)一。雖然“分級管理”《通知》指出“省級食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)結(jié)合本地實際情況，制定具體實施方案，細(xì)化評定內(nèi)容和要求”，《通知》能夠從我國的國情出發(fā)，考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、飲食文化、傳統(tǒng)習(xí)慣等，而不是搞“一刀切”的“等級評定指標(biāo)”，允許各省級監(jiān)管部門制訂具體評定內(nèi)容體現(xiàn)了實事就是的精神。但是，從保障消費(fèi)者食品安全權(quán)利角度來看，應(yīng)盡量減少各地在重要指標(biāo)上的差異性。另外，我們認(rèn)為作為“分級管理”結(jié)果的等級公示牌，其基本功能是起公告作用，完全可以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一。

三、食品安全監(jiān)督量化分級管理的的程序理性

制度的理性是制度內(nèi)在的基本素質(zhì)，是人們遵守制度的客觀依據(jù)。任何一項制度是否具備理性素質(zhì)，除了價值目標(biāo)界定外，還應(yīng)體現(xiàn)在理性的程序之中。程序理性通過自身的形式性和合理性實現(xiàn)著制度的理性價值。制度價值的實現(xiàn)很大程度上依賴于程序理性的形式價值和尊嚴(yán)價值的實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度。

“分級管理”制度價值的實現(xiàn)有賴于各地食品藥品監(jiān)管部門在監(jiān)督量化分級管理工作中能否真正“做到標(biāo)準(zhǔn)公開、尺度統(tǒng)一、過程透明、結(jié)果公正”。作為行政程序之一的監(jiān)管，其程序理性的基本要求是公開、公平、公正。那么，如何從制度上保障“分級管理”程序的公開、公平、公正？我們認(rèn)為應(yīng)輔之以下的機(jī)制。

（一）行政監(jiān)督機(jī)制

“分級管理”《通知》中明確各地食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)按照“誰許可、誰監(jiān)管、誰分級、誰負(fù)責(zé)”的原則。那么，監(jiān)管部門應(yīng)該向同級政府、同級人大負(fù)責(zé)，還是向消費(fèi)者負(fù)責(zé)？除了負(fù)行政責(zé)任外，是否要負(fù)民事責(zé)任？《通知》中沒有表述清楚。當(dāng)然，如果違反各類行政許可、行政監(jiān)管行為，應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，已經(jīng)有相關(guān)的法律法規(guī)，如《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《餐飲服務(wù)許可管理辦法》、《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等都有專門的法律責(zé)任的規(guī)定。但是，對“行政評級”行為則沒有現(xiàn)成的責(zé)任制度可循。雖然《通知》指出“省級食品藥品監(jiān)管部門要制定餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作紀(jì)律，確保執(zhí)法人員在等級評定過程中客觀、公正；對于餐飲服務(wù)單位有關(guān)等級評定工作的投訴和意見，要及時核實、認(rèn)真處理。”但是，仍然缺乏必要的責(zé)任制度?！靶姓u級”不同于行業(yè)協(xié)會等自治性機(jī)構(gòu)的評級，“行政評級”依托于行政權(quán)力，就有必要形成對行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部救濟(jì)渠道。

（二）行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制

由政府食品藥品監(jiān)督管理部門實施的“分級管理”，應(yīng)屬于具體行政行為。對具體行政行為，行政相對人有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。在“分級管理”實施過程中，監(jiān)管者需要依據(jù)餐飲服務(wù)業(yè)者提供的資料進(jìn)行評價，對現(xiàn)場進(jìn)行考察，然后得出“優(yōu)秀、良好、一般”的評價結(jié)果。如果餐飲服務(wù)業(yè)者對評級結(jié)果不服，就會運(yùn)用行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟(jì)措施，而各級食藥局當(dāng)被告也就不能回避了。一旦發(fā)生行政訴訟，那么涉及58項之多的等級評定指標(biāo)及其事實就是主要的證據(jù)，監(jiān)管機(jī)關(guān)需要有效地提供證據(jù)（行政訴訟的舉證責(zé)任由行政人承擔(dān)），也是程序理性的應(yīng)有之義。

（三）損害救濟(jì)機(jī)制。在等級評定為“優(yōu)秀”的餐飲服務(wù)企業(yè)就餐，發(fā)生了食品安全事件，是否可以申請政府賠償，或者由政府與該餐飲服務(wù)企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任？同樣，如果在“優(yōu)秀”等級餐飲服務(wù)企業(yè)就餐造成了損害，是否可以獲得在“良好”或者“一般”的餐飲服務(wù)企業(yè)所造成的同樣損害獲得更高的賠償（懲罰性賠償）？《通知》指出：“各地食品藥品監(jiān)管部門要通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑，廣泛宣傳監(jiān)督量化分級管理工作。積極開展‘尋找笑臉就餐’宣傳活動，使公眾進(jìn)一步增強(qiáng)健康消費(fèi)意識，主動尋找餐飲服務(wù)食品安全等級較高的餐飲服務(wù)單位就餐，形成全社會共同關(guān)注飲食安全的良好氛圍?！雹賴沂称匪幤繁O(jiān)督管理局印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理工作的通知》。然而，消費(fèi)者基于對政府評級的信任主動到“優(yōu)秀”等級的餐飲服務(wù)企業(yè)就餐，盡管企業(yè)作為責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，而作為等級評定的監(jiān)管部門是否也應(yīng)該承擔(dān)一定的民事責(zé)任？

一項在程序上是公平的而且有暢通救濟(jì)渠道的制度才有生命力，才能在監(jiān)管部門、被監(jiān)管者、消費(fèi)者等相關(guān)主體的反復(fù)博弈中，逐漸走向完善、走向成熟。

四、結(jié)語

“分級管理”是一件大事，涉及到各方利益主體，則應(yīng)兼顧到各個利益主體的利益?！胺旨壒芾怼笔且患幸饬x的事，要將有意義的事做好，“頂層設(shè)計”時應(yīng)盡可能地做到科學(xué)、合理?！胺旨壒芾怼毙枰度刖薮蟮呢斦荣Y源，將有限的資源運(yùn)用到“刀刃”上，應(yīng)提高資源的利用效率?！胺旨壒芾怼笔且豁椥屡e措，應(yīng)該有開放的心態(tài)，提供暢通的建言渠道，從而使制度更加充滿各種“理性”。提高食品安全，保障公眾生命和健康是一項社會責(zé)任，人人有責(zé)。只有在大家的共同努力下，形成良好的社會氛圍，才能實現(xiàn)這樣的目標(biāo)。“包容”是當(dāng)下社會需要提倡的基本態(tài)度之一。一項新舉措存在這樣那樣的問題在所難免，我們同樣要以包容的心態(tài)對待它。本文論述的目的并不是對一項新制度挑刺，而是希望這項制度設(shè)計得更好，作用發(fā)揮得更好。