邱福軍

(重慶警察學院，重慶401331)

新中國成立以來，我國的發(fā)展變化是人類歷史上最具有跳躍性的國家轉變歷程。圍繞黨和國家的工作重心，公安機關跟隨共和國的前進步伐不斷發(fā)展壯大，公安執(zhí)法環(huán)境也隨之不斷發(fā)生巨大而深遠的變化［1］。目前中國社會正處在由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會跳躍性轉型的過程之中，其變革的節(jié)奏快速而激烈。在此背景下，如何深化認識當代公安執(zhí)法外部環(huán)境變化并積極做好系統(tǒng)的應對是一個重要課題。本文擬對此進行探析。

一、社會轉型背景下公安執(zhí)法面臨的壓力

社會轉型不是一般的變革，而是結構性變革與整體性發(fā)展融為一體?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程則滋生著動亂?！保?］①歷史的吊詭:革命沒有在農奴制的德國發(fā)生，卻在飛速推行改革、經濟快速穩(wěn)定發(fā)展、農民相對擁有土地自主權的法國爆發(fā)。黃大榮.法國大革命反思:民眾只關心“是不是我們一伙”［N］.文匯讀書周報，2013－02－01.由于中國社會轉型是突變式轉型，是市場化、工業(yè)化以及社會制度的改革三重重大轉型濃縮在同一歷史時代進行，因此，中國社會沒有如西方社會的漸進式轉型那樣有較大的緩和空間，而是直接承接這種帶有突發(fā)性和壓縮性社會轉型所帶來的沖擊力和破壞性。作為社會控制系統(tǒng)的主要力量——公安機關無疑壓力劇增。

(一)執(zhí)法權威失落

任何執(zhí)法都有賴于權力的支撐?！皺嗔σ馕吨谝环N社會關系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己的意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎上?！保?］但是，為使法能有效地運行，還需要權威。“權威是一種被合法來承認的權力?！保?］如果民眾對一種權力在認同、信任和忠誠等方面缺失或出現(xiàn)赤字就會產生所謂合法化危機。在中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型過程中，雖然法律權威在不斷地上升，并有與其他權威并駕齊驅的趨勢①改革開放之前的中國，特別是“文革”期間，人格和職位的權威處于權威的最高層，凌駕于機構和法的權威之上;隨著改革開放，經濟結構的深刻變革，信息交流的發(fā)展，人們對現(xiàn)代政治權威結構的認識更加理性，到中國第二代領導人期間，人格權威比第一代下降很多;到第三代領導人時期，人格權威基本上和職位權威結合在一起，并且它們的地位又進一步下降。法的權威在這期間不斷地上升，也快要趕上了機構的權威。到了現(xiàn)在，第四代領導人雖然人格和職位的權威仍然稍占優(yōu)勢，而法的權威還有些落后，但是，此四個權威基本上處于一個水平。接下來的問題是，如何使法的權威達到至高無上的地位，實現(xiàn)真正的法治民主政體。周志文.改革開放三十年中國政治領域的若干重要問題研究.天府新論，2008(4).，但是，法律權威難以超越政府權威達到法治的本質，而且不依賴政府權威，法律權威也難有立足之地。不幸的是，隨著社會轉型向縱深拓展，由于經濟利益的分化、價值的多元化、腐敗的蔓延，政府權威的弱化已是不爭的事實②有研究者在互聯(lián)網上就政府公信力問題對網友評論進行了追蹤調查并得出了以下結論:“對政府持信任態(tài)度的約占20%，持不信任態(tài)度的約占80%。”同時，政府官員以80.3% 的絕對多數被網民選為信用最差的群體。。而且一旦政府或職能部門的行為出現(xiàn)絲毫失效或決策上發(fā)生任何一點失誤，就極易形成“成就縮小效應”，甚至出現(xiàn)大規(guī)模的群體性事件。在政府權威弱化的過程中，被社會公眾看作是黨委政府的首席代表的公安機關就無可避免地首當其沖。重慶萬州事件、貴州甕安事件、安徽池州事件等是公然對抗的典型。從權威與權力的關系看，我們發(fā)現(xiàn)社會轉型時期，政府權威與政府權力，警察執(zhí)法權威與警察執(zhí)法權力并沒有保持同一性，政府和警察雖然擁有多種法定的強制權力，但是宏觀上并沒有維系原來強大的感召力、影響力，以致權威在實踐當中受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。其失落的根本原因在于，在中國此類經濟比較落后國家進行的快速而激烈的應激型現(xiàn)代化轉型過程中，國家優(yōu)先考慮的是經濟增長，而國家在社會短期內又無法建立比較健全的體制以滿足人們對現(xiàn)有的政治體系與經濟生活急劇膨脹的期望。人們的期望受挫，對社會價值懷疑和不滿，導致政府和警察成了遷怒的對象，政府和法律的權威不得不失落［5］③在法律權威建立的過程中，有可能出現(xiàn)三種情況:法律權威超越了政府權威;政府權威仍然高于法律權威;政府權威失落、法律權威缺乏。第一種情況是法治社會，第二種情況是人治社會，第三種情況是轉型社會，也就是當代中國的情況。。此時，團體和個人將會遵循一種“有利”原則:當政府權威對自己有利時，人們以政府權威為武器維護自身的利益;當法律權威有利于自己時，人們又會以法律權威為武器維護自身的利益;當兩種權威都對自己不利時，人們就有可能兩種權威都不服從。這就是所謂的“社會失范”。

(二)執(zhí)法量急劇加大

在急劇的社會變革進程中，社會關系的重組和生活方式的變遷必然打破原先相對封閉靜止的狀態(tài)而走向流動和開放。這樣無疑會激發(fā)大量的矛盾和問題，暴露出法律的漏洞。而此時舊有的控制體系基本瓦解，新的社會控制體系還難以建立起來，加上社會轉型帶來的兩極分化等弊端也在加劇誘發(fā)違法犯罪，催發(fā)違法犯罪現(xiàn)象呈爆發(fā)式增長。資料顯示，改革開放后，違法犯罪率趨于波動式增長，尤其是近幾年違法犯罪率大幅度增長，并繼續(xù)保持上升的勢頭。中國社科院發(fā)布的2010年《法治藍皮書》顯示，2009年全年治安案件數達到990萬件，治安案件數增幅達20%;全年刑事立案數達到530萬件，全年刑事案件數增幅在10%以上［6］。在社會轉型期，刑事犯罪方面呈現(xiàn)出以下特點:一是流動人口犯罪比例高;二是殺人、搶劫、強奸等重大惡性案件增多;三是未成年人參與的大要案、惡性案件不斷增加。此外，公安機關參與維穩(wěn)執(zhí)法有關的事情越來越多，且工作邊界日益模糊。其主要原因有三:一是社會利益協(xié)調機制不健全。在西方法治國家，征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛等問題都能通過各種途徑得到化解。但在我國目前的社會轉型期，很多問題由于得不到及時解決，很多利益沖突可能就激化為治安事件，激化成為群體性事件。二是基層政權組織職能作用弱化。跳躍的社會轉型極大地瓦解了原來的基層社會控制機制?；鶎狱h政組織、企事業(yè)單位內部組織和基層人民調解委等組織往往履職無力，經常把公安機關推到矛盾的中心地帶，群眾也很容易把矛頭轉而指向公安民警。三是一些地方黨委政府習慣于把公安機關當成處理一切矛盾的“滅火隊”，使公安機關的實際任務超出法定職責。而公安機關在“條塊結合，以塊為主”的管理體制下，又不能不“從命”。在很多群體性糾紛中，警察因為插手而“引火燒身”，甚至矛盾激化，直接被推到風頭浪尖，往往是問題未解決，卻成了部分群眾發(fā)泄對政府不滿的“替罪羊”。

(三)執(zhí)法溝通成本上升

當代中國社會結構系統(tǒng)的整體性變革嚴重沖擊了社會成員之間原有的信任與合作機制，公安執(zhí)法溝通的基礎面臨著巨大的挑戰(zhàn)。公安機關是國家具有武裝性質的重要治安行政力量和刑事司法力量。公安機關本身特殊的職能決定了與社會公眾的執(zhí)法溝通具有直接對立的一面。但是，處在社會轉型的階段加重了此種矛盾和對立。具體原因如下:一是新型的信任結構還未建立，整個社會信任結構就已解體。正如新加坡學者鄭永年所說:“經過了那么多年的高速經濟發(fā)展，人們忽然發(fā)現(xiàn)中國也正在出現(xiàn)一道又一道并且是日益厚重的墻。這一道道墻當然不是由鋼筋水泥砌成的，而是由高強度的‘不信任’砌成的‘社會墻’?！保?］而且目前中國社會的不信任程度在持續(xù)加強①據中國社會科學院《社會心態(tài)藍皮書》顯示，2011年總體信任程度得分為59.7，比2010年明顯下降，表明社會進入“不信任”的警戒區(qū)間。。二是社會轉型期的“規(guī)范真空”段削弱了人格標準，淡化了社會公眾對公安機關的理解心和相助情。公德意識的滑坡，利己主義、個人主義、實用主義紛紜再現(xiàn)，嚴重影響了積極性。三是思想和利益的多元，造成社會信仰的缺失，導致社會認同感降低。部分社會公眾對法律有懷疑、對社會管理者有懷疑，繼而影響到其對執(zhí)法警察的認同。四是社會動態(tài)化發(fā)展客觀上拉大了警察與社會公眾之間的距離。傳統(tǒng)的“熟人社會”已經悄然變成了“陌生人”社會。而在動態(tài)警務變革過程中，公安民警直接接觸社會公眾的機會和次數明顯減少，警民之間的距離也隨之加大。五是傳統(tǒng)社會的人格信任已經轉變?yōu)橹贫刃湃?，但公安機關不講信用或濫權或腐敗等個別現(xiàn)象，在信息時代易產生“蝴蝶”效應而放大，導致社會公眾普遍不與公安機關合作。由此，群眾不理解、不支持、不配合民警執(zhí)法甚至抗法等現(xiàn)象成為常態(tài)，昔日“我在馬路邊撿到一分錢，把它交到警察叔叔手里面……”的兒歌，電影《今天我休息》中馬天民的故事等描繪的“警愛民，民擁警，警民一家親”美好景象不再常見。2008年，湖南某縣公安局用于搜尋情報信息的費用高達90多萬元，占總開支的5.3%［8］。公安部組織的一次專項調查，907名被調查對象中，對警察不支持的占67.2%［9］。警察正面臨著新中國成立以來最嚴重的信任危機。公安機關在執(zhí)法過程中被迫經常唱“獨角戲”、跳“光桿舞”。

(四)執(zhí)法需求差異化

在社會結構轉型和社會體制轉軌并存進行的過程中，各個社會利益群體在不斷分化、解組與重構，社會階層分化明顯。針對改革開放以來人們利益獲得和利益受損的社會現(xiàn)實，可以將各階層人分為四個利益群體或利益集團:(1)特殊利益獲得者群體;(2)普通獲益者群體;(3)利益相對受損群體;(4)社會底層群體(利益絕對受損群體)［10］。這些不同的社會階層對權益的保障整體愿望強烈。受益的社會階層需要保護他們獲取的利益和繼續(xù)創(chuàng)造財富、更多參與政治的機會。受損的社會階層渴望維護他們本身的權益和保護他們向上流動的合法權利。然而，各階層對公安機關以法律手段保護自己利益的需求有明顯的差異?？梢愿惺艿健皥?zhí)法為民”、“讓人民滿意”之執(zhí)法目標實現(xiàn)的艱難和公安機關容納和平等對待不同社會階層人士的重要性。有學者做過調查，當公共矛盾發(fā)生時，國家工作人員階層最期望警察介入，而無業(yè)人員比例最低;在公安機關執(zhí)法態(tài)度的認同方面，國家工作人員階層最認同，而產業(yè)工人最低;在公安機關執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法效果認同方面，也是國家工作人員階層最認同，而農業(yè)勞動者階層認同最低［11］。依著名心理學家馬斯洛人的需求層次來分析，目前大部分中低收入者的需求層次偏重于生理需求層次和安全需求層次，而少數白領、知識分子中的高收入者的需求層次偏重于感情需求層次、尊重需求層次和自我實現(xiàn)需求層次。因此，不同階層和層次的人群因自身生活環(huán)境的差異，對民警的執(zhí)法要求也不相同。對民警同樣的執(zhí)法行為，不同階層的人群會作出不同方式的解讀。而且，從維穩(wěn)執(zhí)法前瞻性的角度看，對公安執(zhí)法最不滿的社會底層群體也就是弱勢群體帶給公安機關潛在的壓力非常大。其原因在于，他們形成往往具有很強的同質性、群體性和集中性［12］，已經具備了體制內原子化向體制外組織化轉變的基礎，如果社會不能及時提供下層群體巨大潛在力量得以伸展的體制環(huán)境，為其提供有效的求利途徑，那么當這種潛在力量積蓄到一定程度就可能會發(fā)生群體性和擴散性爆炸式釋放，沖破現(xiàn)有社會秩序，導致社會混亂、騷亂甚至動亂。

二、社會轉型期給公安執(zhí)法造成的“困境”

社會轉型與社會穩(wěn)定緊密相關。社會轉型期最大的挑戰(zhàn)是面對技術和經濟方面的變革，能否維持住社會秩序。如果控制不好，輕則“失序”，重則“無序”，甚至陷入“大分裂”狀態(tài)①這是美國當代著名社會學家福山從20世紀西方發(fā)達國家發(fā)生的變化入手提出的新概念。。為應對當前嚴峻形勢，公安機關加強了各方面建設，也取得一定成效。但是，以下幾個“困境”始終困擾著公安機關。

(一)有限的法定職責難以承載執(zhí)法的現(xiàn)實要求

公安機關普遍感覺到，凡是有法可依的執(zhí)法，都感覺不難，難的是“無法”而現(xiàn)實需要去“執(zhí)法”。這是社會轉型大背景下公安機關法定職責和現(xiàn)實需要的沖突的典型。雖然《人民警察法》第六條原則而寬泛地規(guī)定了人民警察的14項職責，但是，隨著社會的發(fā)展，新的矛盾和問題爆炸式地涌現(xiàn)，這些新的矛盾和問題，或直接影響國家的政治穩(wěn)定和社會治安秩序，或是直接影響群眾急需幫助和解決的民生問題，公安機關作為最強有力的具有強制職能的政府部門，承接這些社會矛盾和問題是一種必然的結果(即使這其中很多并不明確屬于公安機關的法定職責)。這是我國公安機關天然的政治屬性所決定的。然而，由此而帶來的問題也是顯而易見的:一是這些社會矛盾和問題的產生，有經濟原因、社會原因、歷史原因，相互交織在一起，涉及方方面面，其解決不是依賴于法律手段，執(zhí)法效果往往難以做到統(tǒng)一;二是基于現(xiàn)實需要的“非警務活動”與非現(xiàn)實需要的“非警務活動”交織在一起，或是因為確實難以分別，或是因為其他可能的原因，導致公安機關承擔了很多不應該承擔的工作任務;三是公安機關本身不是產生和解決這些社會矛盾和問題的職能部門，但卻不知不覺、無可奈何地站在了第一線，陷入社會矛盾的風口浪尖;四是上述現(xiàn)象導致了社會和群眾對“有困難找民警”的認識偏差，希望越多，失望越大，公安機關難以承擔“萬能警察”角色，難以滿足各種需求，致使執(zhí)法權威和公信力遭受前所未有的挑戰(zhàn)。

(二)執(zhí)法的兩難性難以做到價值平衡

在執(zhí)法過程中，實現(xiàn)自由與秩序、公正與效率雙重價值從來不是一個輕松的任務?？傮w而言，在社會關系變動不大，社會主流價值觀念比較統(tǒng)一時，執(zhí)法實踐中比較容易實現(xiàn)兩者的有機統(tǒng)一。而在政治體制、經濟體制等各個方面“新舊并存”的社會轉型期，變化重組的社會關系，多元分化的價值觀念等多種復合情況會使公安執(zhí)法的功能經常出現(xiàn)矛盾和沖突。當前執(zhí)法實踐中，沖突主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是在各類案(事)件高發(fā)的轉型期間，公安機關以高壓、高效率保持對違法犯罪的打擊以保證社會治安穩(wěn)定和伸張社會正義，是必然的選擇。二是隨著“尊重和保障人權”入憲，刑事訴訟法等法律法規(guī)的貫徹強化，維護人權的觀念越來越深入人心，群眾對公安機關的執(zhí)法提出了更高的要求，公安機關的執(zhí)法受到了前所未有的監(jiān)督和關注，執(zhí)法問題在信息時代極易曝光并被放大。上述兩方面的因素，要求公安機關必須“又多又快又好”地執(zhí)法，在警力未增加、民警個體能力難以短期大幅提升的情況下，自由與秩序、公正與效率的取舍就成了兩難。過度強調自由和公正，就會影響執(zhí)法效率，難以保持高壓的打擊態(tài)勢，難以滿足現(xiàn)代人在一個安全而有秩序的環(huán)境中生存的基本需求;過度強調執(zhí)法秩序和效率，就會影響公正和規(guī)范，就會影響公安機關的執(zhí)法形象和公信力，甚至造成公眾對國家權力的恐懼和不信任感，誘發(fā)新的社會動蕩。

(三)公安法制建設成效難以滿足執(zhí)法新需求

近幾年來，公安法制建設盡管取得一定成績，但是，面對快速而激烈的社會變革，還是很難跟得上節(jié)拍。主要表現(xiàn):一是在執(zhí)法指導思想觀念上還未達到新時期社會主義法治理念的要求。相當部分民警還存有法律工具主義、公權至上、實用主義等遺留落后思想。在執(zhí)法過程中，偏重懲罰、偏重管理，甚至違法辦案、以權謀私。二是公安法律法規(guī)建設進程還與當前社會轉型需求不相匹配。存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，立法質量不高，權力與義務不對等等系列現(xiàn)象，難以給社會轉型期公安執(zhí)法提供及時的強有力支持和保證。三是執(zhí)法能力不能滿足當前執(zhí)法形勢的發(fā)展需要。許多民警對法律法規(guī)的理解懵懵懂懂、一知半解，缺乏對法律精神的靈活掌握，更談不上執(zhí)法藝術問題，憑習慣辦事、憑經驗辦案，簡單執(zhí)法、機械執(zhí)法比較普遍，致使難以有效化解社會矛盾，影響執(zhí)法效果①據某省廳法制處對部分縣級公安機關辦案民警辦案水平進行的了解，多數單位民警的執(zhí)法水平和能力大致可分為“三大塊”。三分之一的民警執(zhí)法水平相對較高，工作能力較強，容易接受執(zhí)法辦案中提出的新要求和新內容，領導對這部分人比較信任，放心交給他們辦案，執(zhí)法水平也就提高較快;三分之一的民警能辦些案件，但又不很熟練，只能做配角，領導對他們不完全放心，相對獨立辦案的機會就少，執(zhí)法水平提高不快;三分之一的民警不會辦案也不敢辦案，領導當然就不放心他們，執(zhí)法水平也就相對較低。。四是執(zhí)法監(jiān)督制約與人民群眾和社會各界越來越高的標準要求還有很大的差距。不少關鍵執(zhí)法環(huán)節(jié)還缺乏統(tǒng)一、明確、細化的實施和管理標準，內部執(zhí)法監(jiān)督難以形成合力、實效缺乏，外部執(zhí)法監(jiān)督引進缺乏積極性、主動性，致使整體效果欠佳。五是執(zhí)法運行機制與發(fā)揮公安職能、提高執(zhí)法效率的要求還不能完全相適應。不能站在戰(zhàn)略高度系統(tǒng)思考執(zhí)法機制的創(chuàng)新與完善問題。在系列警務機制改革與執(zhí)法效能的對接、積極策動體制內外資源提高執(zhí)法效能等方面還需繼續(xù)加強。

(四)敬業(yè)履職也難以擺脫執(zhí)法風險

美國當代杰出的政治學家亨廷頓指出:“一個高度傳統(tǒng)化的社會和一個已經實現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會，其社會運行是穩(wěn)定而有序的，而一個處在社會急劇變動，社會體制轉軌的現(xiàn)代化之中的社會(或曰過渡性社會)往往充滿著各種社會沖突和動蕩?！保?3］也即進入風險社會。在社會轉型期，執(zhí)法敬業(yè)履職也難以擺脫執(zhí)法風險的問題客觀存在且長期困擾民警，致使民警“不敢為、不想為”的現(xiàn)象比較普遍。在民警執(zhí)法過程中存在的具體風險如下:一是危機轉嫁的風險。征地拆遷糾紛、環(huán)境污染糾紛等涉及民生或群體性利益的社會、政治領域的風險可能會因黨委政府或其他職能部門處置不當而轉嫁到公安機關成為執(zhí)法風險，并產生危害執(zhí)法公信、影響社會穩(wěn)定乃至政治秩序的連鎖反應。二是合法卻與社會公眾的情理認識有差距引發(fā)的風險。如果公安機關秉承的執(zhí)法理念、運用的執(zhí)法程序、作出的執(zhí)法處理不能與“公眾判意”契合，甚或差距過大，勢必非但難以引起公眾認同，還會強化公眾集體焦慮，激化公眾對公安機關的不滿甚至對立情緒，影響社會秩序和諧穩(wěn)定。三是執(zhí)法的細微瑕疵而引發(fā)的風險。在日益復雜的執(zhí)法環(huán)境下，特別是在難度較高的群體性糾紛等類別的執(zhí)法過程中，執(zhí)法中的一句不文明的語言、一個不規(guī)范的動作甚至表情都有可能引發(fā)公眾不滿，甚至釀成群體性事件。2008年7月份發(fā)生的貴州瓷安事件以及2009年發(fā)生的湖北石首市連續(xù)三天數萬人聚集事件，起因都很簡單，都是因為執(zhí)法語言、動作不規(guī)范造成的。四是社會民眾的過度維權與現(xiàn)行法律規(guī)定滯后帶來的風險。在執(zhí)法實踐中，有些社會民眾往往會利用“文明執(zhí)法”等指導性概念的模糊性和現(xiàn)行法律法規(guī)的漏洞或沖突進行造勢維權，致使執(zhí)法民警進退兩難。如果民警在執(zhí)法過程中“作為”與“不作為”之間的“度”把握不好，很容易受到黨紀、政紀或法律的處分。五是公安組織體系內部層層加碼引發(fā)的風險。為讓上級黨委政府、主管機關看到執(zhí)行力和政績，追求社會的關注和好評，各級公安機關往往對上級的要求在貫徹中層層加碼，致使民警日常工作的高壓線不斷增多，過錯責任追究力度不斷加大，普遍存在“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的現(xiàn)象。

三、對策和建議

“中國在發(fā)展進程中遇到的矛盾和問題無論規(guī)模還是復雜性都世所罕見?！保?4］我國公安機關在社會轉型期承受的壓力和遇到的“困境”也是超出想象的。為此，應采用頂層設計和末端治理相結合的方式進行系統(tǒng)應對。

(一)加強對社會轉型期公安機關職能定位的認識

當前，對我國公安機關的職能定位認識很不統(tǒng)一，嚴重影響公安機關整體組織的執(zhí)法效能。除了學者從前瞻性提出的“服務提供”論外，主要有“秩序維護”論和“法律執(zhí)行”論兩種?！爸刃蚓S護”論的主要理由:我國公安機關建立之初的根本目的不是法律執(zhí)行、服務提供等功能，而是政治任務——保障革命成果，實行人民民主專政。1957年頒行的《人民警察條例》、1991年中共中央在《關于加強公安工作的決定》中對此有較明確的規(guī)定。中共中央《關于進一步加強和改進公安工作的意見》和全國第二十次公安工作會議都指出，在當前和今后一個時期，維護社會穩(wěn)定是黨和人民賦予公安機關的神圣使命，全力做好維護社會穩(wěn)定工作是擺在公安機關面前的首要任務。而“法律執(zhí)行”論則認為，公安機關的任務就是執(zhí)法，執(zhí)法之外的任務應是非警務活動。此種觀點在年輕一點的公安機關領導和民警中占主流。其主要理由有以下兩點:一是從國外看，英美等西方法治先進國家奉行警察行政中立原則。在執(zhí)法過程中，“王國政府的任何一位大臣都無權指使警察局長……警察局長對法律，也只對法律負責”［15］。其原因在于，從職責和職能上，警察無法解決失業(yè)、環(huán)境污染等社會問題，而只能從維護法律角度進行干涉，起到緩沖矛盾，延緩危機爆發(fā)，使政府有更多的時間去解決問題的作用。二是依法治國方略的內在要求。在依法治國方略大背景下，嚴格、公正、文明已是公安執(zhí)法活動的總要求。在群體性事件處置方面，時任國務委員、公安部部長孟建柱對警力、武器警械和強制措施也提出了“三個慎用”原則。其精神實質，是不能用專政工具去處理人民內部矛盾，不能用壓服的辦法去對待人民群眾，要嚴守法律的底線。

以上兩種觀點都有一定的道理，關鍵是公安機關的職能定位要與特定歷史階段相適應。從歷史上看，在新中國成立前我國公安機關的主要職能是“政權保障”，但隨著“中國從一種極端的政治環(huán)境向一種比較保守的政治環(huán)境轉變時，其警政風格也隨之進行了轉變”［16］，特別是在改革開放后，經過了一系列政治經濟體制改革之后，已經有所淡化。有學者甚至指出，“(警察法學)拋棄了以階級斗爭為綱的舊觀念，樹立了保衛(wèi)、服務國家經濟建設為中心的新觀念”［17］。但是，不可否認，這種潛在的影響依然使得警察任務始終無法擺脫“秩序維護”這一傳統(tǒng)定位［18］。我國警察之主要功能雖然已經由原來徹底的“政權保障”的定位逐漸轉為對“秩序維護”、“法律執(zhí)行”、“服務提供”的強調，但是，無論是從宏觀的理念層面，還是從具體的制度安排來看，這種轉變是非常緩慢的?？傮w而言，我國的警察功能定位依然是一種“政治秩序維護”，而不是法律執(zhí)行、服務提供?；蛘哒f，法律執(zhí)行和服務提供的功能是裹挾在政治秩序維護功能之中的①徐文星學者認為，我國警察角色有以下特征:第一，由于受到整個政治進程的束縛，以及“路徑依賴”的影響，警察功能依然以“維護秩序”為主，兼有相當的“政治專政任務”。第二，隨著整個政治結構的變遷，以及教育、經濟和社會力的發(fā)展以及政治改革的推進，警政模式從“前專業(yè)模式”逐漸向“專業(yè)模式”緩慢發(fā)展。與此相對應，警察之法律執(zhí)行功能不斷增強?，F(xiàn)行《警察法》對于警察角色之定位就是“警察任務法定”原則的努力體現(xiàn)。第三，面對社會轉型、嚴峻的犯罪率、不斷下降的安全感和民眾對于良好生活質量的期望，“社區(qū)警務”逐漸萌芽。徐文星.警政革新與警察裁量權之規(guī)范［M］.北京:法律出版社，2010.137.。我國當前的警政改革面臨著“史無前例的”復雜性，正處于“共時狀態(tài)”。即從“政治警政”模式向“專業(yè)警政模式”的艱難轉型(法律執(zhí)行功能在不斷增強)，和后現(xiàn)代警政向“社區(qū)警政”轉變共存狀態(tài)［19］。當然，此進化狀態(tài)與社會轉型的雙重復合性又加大了我國公安機關維護秩序和法律執(zhí)行的重要性。因此，筆者認為，在當前社會轉型期，在依法治國大背景下，公安機關的功能定位應明確是以“法律執(zhí)行”為核心統(tǒng)籌“秩序維護”和“服務提供”兩大職能②在公安實際工作中，“秩序維護”和“法律執(zhí)行”職能經常交織在一起。。這有利于綜合運用解決社會矛盾，有利于提高法律權威和政府權威。但要特別指出的是，公安機關必須秉持執(zhí)法中立原則，因為執(zhí)法追求的是社會公平正義，如果警察不能嚴格公平執(zhí)法，社會必將無序。這也是世界各國的共識。

(二)適應社會轉型期需求合理調整和規(guī)范警察權

合法性是現(xiàn)代政治系統(tǒng)賴以存繼并維持長久生命力的基石。“在不求助合法化的情況下，沒有一種政治系統(tǒng)能成功地保證大眾的持久忠誠，即保證其成員意志的遵從。”［21］傳統(tǒng)型、魅力型和法理型是政治權威的三種典型類型。依此思維，我國公安機關應當確立法理型執(zhí)法權威建設為主要工作目標③對政治權威有較為系統(tǒng)研究的德國學者馬克思·韋伯曾經把政治權威分為三種類型:傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。傳統(tǒng)型權威以歷史沿襲下來的風俗和習慣為合法性基礎，魅力型權威強調的是領袖人物的個人魅力和超凡感召力，而法理型權威依靠的是合理的法律、規(guī)則和制度，是現(xiàn)代國家典型的權威形式。。為適應社會轉型期需求，對我國警察權的合理調整和規(guī)范須從以下方面進行:一是在堅持秩序與自由動態(tài)平衡原則的指導下進行。在以秩序為價值追求的警察權設置修改中，要最大限度地尊重和保障自由;在以自由為價值追求的相關警察權設置修改中，要保留最基本的有效維護和控制秩序的警察權，而且在秩序與自由關系最容易被打破的特別領域和程序環(huán)節(jié)，應根據形勢需要合理考慮增加一定的警察權，以維持秩序與自由價值的新平衡①中國由于缺乏市場經濟的自然成熟過程中的規(guī)則意識，公民沒有耐心去等待制度的完善，對權利被侵犯更加難以忍受，甚至可能用極端的方式以達到維權的目的。與此不同的是，美國等其他法治先進國家的公民可能表現(xiàn)出更為冷靜的態(tài)度。。如美國在“9·11”事件之后出臺的《愛國者法案》即是典型例子②公安機關作為維護社會秩序的最主要也是最重要的力量，必須擁有能夠控制秩序的必要的警察權，而社會轉型期的社會秩序具有復雜化、易失控的特點，公安機關維護秩序的責任更為艱巨，對警察權的需要也更為旺盛。。二是從權利和權力兩方面加強對警察權的約束和控制。從權利對權力的約束來看，在我國社會轉型期，公民權利保障程度正在不斷地提高，相應地要求警察權在運行過程中有更多的保障公民知情權、參與權、監(jiān)督權等公民權利的內容。從權力對權力的控制來看，可以從立法權和司法權兩個角度加強對警察權的規(guī)制。三是修訂《人民警察法》或單獨制定《警察職權法》。作為我國警察法體系“基本法”的《警察法》，更偏向于“組織法”，而非“行為法”。因此，修訂《人民警察法》或單獨制定《警察職權法》其中心要落在確定警察任務上。具體而言應貫徹以下幾個原則:(1)任務法定原則，將那些無需警察權介入之事項排除在警察任務之外，從而正確界定警察權范圍，確保警察權的發(fā)動必須符合法律要求。(2)任務公共化原則，即僅僅限于防止對于公共安全的危險，以及除去對于公共安全與秩序的干擾。(3)任務有限化原則，其意在維持警察權與民眾權利、其他行政機關的平衡［22］③按照李震山教授的分析，警察任務分配之重要原則就是:“危害不可遲延性”、“強制力經常使用之必要性”和“兩要件重合”，只有符合以上三個條件，危害防止任務方能授予警察機關。詳細介紹見李震山.警察法論——警察任務編［M］.臺北:正典出版文化有限公司，2002.75 －79.。四是建立、健全警察機關執(zhí)法裁準體系。通過細則的制定，可以保障警察依法行政，公正、公平、理性地行使警察裁量權。積極鼓勵各級省、市公安機關在法律規(guī)定的范圍內根據本地實際情況制定細則。因為“知識具有地方性和有限理性，具體的、適合一個國家的法治并不是一套抽象的無背景的原則和規(guī)則，而涉及一個知識體系。一個活生生的有效運作的法律制度需要大量的不斷變化的具體的知識”［22］。否則，實際執(zhí)法政策制定權就會“旁落”到一線的警員手中。不僅導致裁量權的泛濫以及違法行使，而且還會導致警察的腐敗墮落。

(三)樹立“能動執(zhí)法”理念

公安機關慣有的被動執(zhí)法，秉持個案思維，著眼于行為的傳統(tǒng)模式無法適應社會矛盾突出，瞬息萬變的社會轉型。筆者認為，公安機關應大膽樹立“能動執(zhí)法”理念，勇敢承擔政治與社會責任，以更加積極的態(tài)度主動介入社會生活和經濟生活，有效化解和預防社會矛盾，打擊違法犯罪，促進社會經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。其內在原因在于，執(zhí)法要為民，人民信賴執(zhí)法，兩者形成良性互動，法治才有可能實現(xiàn)。具體把握要點如下:一是要將公安執(zhí)法工作放在國家工作大局中去謀劃，緊密結合大局，延伸和擴大執(zhí)法的良好社會效果，力爭形成良好的社會引導功能。二是要充分發(fā)揮公安執(zhí)法在國家治理和社會治理方面的政治作用，積極通過適用法律填補立法漏洞，參與社會管理，引導公共政策的形成。三是要處理好依法執(zhí)法與執(zhí)行政策之間的關系，高度關切民眾訴求，將政策考量融入法律適用過程中，使執(zhí)法結果更好地適應社會發(fā)展變化的需要。四是要處理好法律與情理的關系，在合法前提下，將普遍公認的道德原則和公序良俗引入執(zhí)法，使執(zhí)法過程與結果更加符合人民的意愿和需求。五是要因時因事制宜，采取不同的執(zhí)法措施，最大程度地實現(xiàn)社會公平正義。六要處理好能動與被動的關系，無論運用何種手段、職能如何延伸，都必須在法律范圍內實現(xiàn)，決不能動搖法律的基本原則。

(四)加強公安執(zhí)法藝術探討和總結

執(zhí)法過程并不是一種純理性的簡單“三段論”式的邏輯思辨。法律的生命在于經驗。在我國，執(zhí)法、司法功能和政治功能融合一體，執(zhí)法者除要求精通法律外，還要像政治家那樣思考，要具有“政治智慧”。在公、檢、法三機關中，公安執(zhí)法任務量最大，執(zhí)法問題最多，民警人數最多，但對執(zhí)法工作研究最薄弱的是公安機關，且大量的研究是理論難以落到實踐，多停留在“執(zhí)法為民”、“嚴格、公正、文明執(zhí)法”等政治或口號層面，對具體執(zhí)法難以起到真正的引導、明確的效果，“機械執(zhí)法”、“書生辦案”等現(xiàn)象層出不窮。加強公安執(zhí)法藝術探討和總結很重要，也很緊迫。筆者認為，至少以下幾點特別值得探討:一是對公安執(zhí)法思維、執(zhí)法心理特別是案件事實與法律規(guī)范的互動關系把握等專業(yè)問題。具體如二元社會下的城市和鄉(xiāng)土社會執(zhí)法思維、執(zhí)法心理、情理法的處理等①在城市社會中，法律已經成為人們日常生活的一部分，人們比較容易接受依據法律作出的處理決定。中國的法律主要是改革開放后，從城市社會和工商社會的視角出發(fā)并借鑒國外的法治經驗后制定的，對于鄉(xiāng)村社會關照不夠。同時，鄉(xiāng)土社會還保留著許多民間習俗、習慣，并指導著人們的行為。一旦發(fā)生糾紛，在鄉(xiāng)土社會的執(zhí)法很難嚴格按照法律規(guī)定作出生硬的處理，而應融合情理實現(xiàn)法律和社會效果。。二是如何用好用活現(xiàn)有法律規(guī)定。具體如如何正確理解立法者的立法背景和立法意旨，將法律規(guī)則“化”為一種精神和原則，將“簡單”問題“復雜化”，運用抽象的價值理解和把握去處理紛繁復雜的事實問題，既能“入乎其內”，又能“出乎其外”，做到“內”“外”結合。三是民警執(zhí)法自由裁量權研究。具體如如何理解法律、法規(guī)中的“不確定法律概念”、“欠缺法律授權之行為”等模糊性概念，防止給基層警員直接適用法律或者法規(guī)，進而造成“過度的”判斷以及選擇空間。四是執(zhí)法如何與管理相結合。從社會管理角度來看，法律是重要的社會管理工具，要充分發(fā)揮其懲罰、打擊、制裁與教育、預防作用。特別是在當前社會轉型期，社會價值取向多元化，通過行政、組織、單位管理手段對社會的掌控能力已被很大削弱，更要做好兩者的結合。五是如何堅守法律原則的底線，以正向法律效果推動社會效果。高質量的執(zhí)法工作可以直接正面引導社會，對不利的輿論進行有力反擊。以法律效果為主導實現(xiàn)社會效果最大化，是主動掌握社會發(fā)展脈搏，對實現(xiàn)社會穩(wěn)定和維護社會穩(wěn)定進行有力的能動管理。它可以避免不確定因素產生的消極社會效果，避免整個社會管理始終處于一個被動防御的地位②如媒體炒作的云南處女賣淫案，通過縝密偵查調查工作查明系違法人員找人替代賣淫違法嫌疑人，最終作偽證的人員受到相應的懲處。這個案件的偵破在輿論上不僅挽回了社會負面影響，在一定程度上樹立了法律的威信，提高了執(zhí)法工作的社會公信力，反之則不然。。六是面對繁重和尷尬的維穩(wěn)等任務時如何靈活應對矛盾沖突。很多時候，如何處理好群體性事件中法律效果與社會效果的沖突，關鍵在于執(zhí)法“時機”、“度”和“工作方法”的把握。七是執(zhí)法語言和行為藝術。如果能在執(zhí)法過程中運用好執(zhí)法技巧，不但會得到執(zhí)法對象的配合，而且還可提高執(zhí)法效率，使執(zhí)法工作達到事半功倍的效果。結合執(zhí)法實踐，重點要切實抓好語言技巧和行為技巧的研究和總結工作。

(五)創(chuàng)新完善執(zhí)法系列機制

執(zhí)法機制的創(chuàng)新與完善可以切實提升公安整體組織執(zhí)法效能。主要措施建議:一是建立以公安法制工作為中心的統(tǒng)籌公安業(yè)務工作機制。執(zhí)法工作是公安工作的生命線。站在公安工作全局的戰(zhàn)略高度，不僅要把公安法制建設作為“一把手”工程，更要圍繞提高執(zhí)法質量形成齊抓共管、合力做好公安法制工作的新局面。二是加強執(zhí)法能力提高機制建設。要在法治理念、法律思維能力、執(zhí)法藝術和綜合執(zhí)法能力等重點環(huán)節(jié)加強研究與訓練。三是加強公安執(zhí)法信息公開制度建設。執(zhí)法是一種信息交流。處于信息劣勢的當事人最大的愿望就是希望通過正當的途徑獲得完整的信息。要充分把握提升公信力的好時機，最大限度地提高執(zhí)法工作透明度，實現(xiàn)看得見的正義。四是加強合成警務、信息警務、區(qū)域警務等現(xiàn)代警務改革支撐執(zhí)法機制建設。提升公安機關整體組織的辦案能力是提高公安執(zhí)法質量的關鍵。要充分把握當前社會轉型期各類警務改革高漲之機，加強各種警務資源和要素與執(zhí)法目標的有機合成、整體運作，從而最大限度地提升警務效能和執(zhí)法效果。五是完善聯(lián)合執(zhí)法制度。聯(lián)合執(zhí)法符合“管理資源整合”原理，在實踐中也已取得積極效果。但是，要以公安機關的法定職責為依據在組織性、合法性和規(guī)范性等方面進行繼續(xù)完善。六是建立公安執(zhí)法風險管理機制。核心是明確風險等級、機構、研判、溝通、管理和應對等環(huán)節(jié)。七是完善公安執(zhí)法監(jiān)督機制。加強監(jiān)督的針對性、及時性和合力是重點。特別是要積極回應社會轉型期人民群眾政治參與的新期待，在真正吸收社會公眾參與考核監(jiān)督方面出硬招，下功夫。九是加強民警執(zhí)法權益保護機制建設。建立起按規(guī)定程序和標準執(zhí)法不擔責的核心問責原則，完善無責投訴澄清、執(zhí)法服務隊等制度支撐和梳理細化對侵犯警察執(zhí)法權益的各類行為、處罰程序規(guī)定是重點。要切實把公安機關作為民警執(zhí)法的堅實后盾，改變社會轉型期民警執(zhí)法“軟”“弱”的普遍印象，鼓勵民警大膽執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法，藝術執(zhí)法。

(六)強化服務職能建設，增進執(zhí)法感情和社會效果

隨著現(xiàn)代社會政府職能的轉型和社會公眾民主素養(yǎng)的日漸提高，社會對警察服務職能的需求就會愈加強烈。受傳統(tǒng)的“人民民主專政工具論”的影響，我國理論和實踐上皆忽視了對警察公共服務職能的研究和探索，導致我們目前的警務工作尚未形成服務民眾的理性模式。此種狀態(tài)無法回應社會轉型期人民群眾的新期待和建設服務型政府的新要求①在社會轉型期，不少公安機關仍機械地秉承降低案件發(fā)案率、提高破案率為工作目標，而對群眾的服務意識不強，服務質量不高，工作效率低下，尤其是對自謀職業(yè)者、社會閑散青少年等“社會人”、農村地區(qū)的公共服務存在缺失現(xiàn)象，嚴重影響了公安機關執(zhí)法形象和執(zhí)法效果，引起社會不滿。，更與在“社會公仆”、“福利警察”定位指導下重視為社會公眾服務的英美等警察相比差距甚遠。為此，公安機關應借社會轉型之機強化服務職能建設，拉近警民距離、舒緩社會緊張度，增進執(zhí)法感情和社會效果。主要措施建議:一是順應現(xiàn)代社會政府行政體制改革的基本趨勢，建立“以滿足人民需求為中心”的公共服務模式。廣大公安民警要認真領會管制型向服務型轉變的理念認知，切實改變凌駕于社會之上的“管理者”形象。二是堅持公共服務均等化原則。警察公共服務應堅守底線，堅持公平公正原則，為最廣大的人民群眾提供高效的均等服務②差異化服務只能針對社會弱勢群體，才能真正體現(xiàn)社會公平。作為公共機構的警察機關絕對不能成為只為少數人服務的機構，更不能成為特殊利益集團的服務工具。否則，執(zhí)法為民只是一句漂亮的口號。，為切實改變當前我國社會轉型期基本公共服務的非均等此類嚴重影響社會公平公正的焦點問題作出積極貢獻。三是明確公安機關公共服務職能、職責范圍和程序。我國1995年頒布的《人民警察法》并未明確人民警察的服務職能，只是在第二十一條規(guī)定對緊急救助、幫助處理糾紛、積極參加搶險救災和社會公益這類服務性工作進行了附帶性規(guī)定。為此，非常有必要根據警務工作實踐和社會公眾的需求，適當予以明確規(guī)定公安機關服務的職能、職責范圍和程序③作為大陸法系國家警察制度的代表，法國更重視警察的打擊職能。盡管如此，法律還是明確地賦予了警察的管理與服務職能，明確規(guī)定警察具有維護社會治安，保護公民的人身和財產安全，尋找失蹤兒童，與有關機關挽救處于危險的青少年，城市交通管理，機場警衛(wèi)，鐵路保安，國境控制，搶險救災，為外國警察組織提供咨詢服務等職責。，實現(xiàn)“全能警察”向“有限警察”，“隨意服務”向“規(guī)范服務”的轉變。四是適當調整不同層級之警察組織的定位和區(qū)分不同類別的崗位職責。如對基層派出所，其主要定位應該是預防和服務定位，而除此之外的各級警察機關則主要定位為法律執(zhí)行。同時，在并不特別需要警察權威的職位使用平民，其服務工作可明確界定為“非執(zhí)行法律”④鑒于警察機構的大部分工作并不涉及執(zhí)行法律，美國從20世紀60年代起，大部分美國警察機構都在警務中增加了平民雇員。如將警察接線員、后勤和法醫(yī)分析的職位轉給平民。近期更是出現(xiàn)了由平民來承擔警察很多傳統(tǒng)服務職責的傾向。。這些措施有利于警察專業(yè)化方向發(fā)展。五是積極策動黨委政府完善社會應急聯(lián)動系統(tǒng)建設。當前須著力解決條條分割、多頭指揮、綜合性與專業(yè)性互補不夠、應急系統(tǒng)與非應急系統(tǒng)聯(lián)通不暢、視頻監(jiān)控和警用地理信息等配套系統(tǒng)不到位等問題。六是強化市場運作意識，積極運用市場力量發(fā)展安防資源和代理部分日常性警務工作⑤如浙江杭州市蕭山區(qū)某派出所對外來人口管理采取市場化管理方式，將外來人口的登記、發(fā)證、日常走訪、信息采集、防范宣傳、服務等內容分離出來，實行市場化運作，委托中標公司進行管理。事實證明，采取這種市場化管理方式后，蕭山區(qū)某公安派出所對外來人口管理的效率更高，服務質量更好。。七是完善警民信息溝通交流機制。通過警務公開、警務網站、微博、警察開放日等活動或載體，主動、及時地傳播警察服務的信息，深入細致地了解民眾的需求。八是建立和完善公安機關服務績效評價制度。切實完成由上級領導和公安系統(tǒng)內部評價為主向社會公眾評價為主開放評價體系的轉變。

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