■宋寶安 劉婧嬌

引言

國內(nèi)學(xué)界對社會(huì)管理涵義一直未達(dá)成共識(shí)，研究者們往往根據(jù)自己的研究需要和學(xué)科視野對其進(jìn)行概念界定，因此，在對農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理進(jìn)行研究之前，有必要對“社會(huì)管理”加以界定。基于已有研究和對于社會(huì)管理的理解，筆者認(rèn)為社會(huì)管理的主體應(yīng)該是多元的，包括政府、社會(huì)組織和公眾，多元主體間相互協(xié)作共同追求社會(huì)管理目標(biāo)的達(dá)到；其客體應(yīng)為社會(huì)生活、社會(huì)組織和社會(huì)問題；它所追求的基本目標(biāo)是穩(wěn)定社會(huì)秩序，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系；它的價(jià)值取向是公平正義。基于此，社會(huì)管理可以被看做是政府、社會(huì)組織、公眾等多元治理主體相互協(xié)作，對社會(huì)生活、社會(huì)組織、社會(huì)問題進(jìn)行規(guī)范、服務(wù)、解決，以穩(wěn)定社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)公平正義。社會(huì)管理按照對象人群劃分可以分為多種，農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理就是以農(nóng)村殘疾人為對象人群，基于殘疾人的特殊需要，通過政府、社會(huì)、公眾等主體的協(xié)作配合，對農(nóng)村殘疾人的社會(huì)生活、社會(huì)組織、社會(huì)問題進(jìn)行規(guī)范、服務(wù)、解決，以使農(nóng)村殘疾人公平地享有各項(xiàng)權(quán)利，融入社會(huì)。

1 研究緣起與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，中國社會(huì)正“從整體社會(huì)向多元化社會(huì)轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)一控制型社會(huì)向自主決策型社會(huì)轉(zhuǎn)變，從分割的蜂窩社會(huì)向流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)的社會(huì)向消費(fèi)的社會(huì)轉(zhuǎn)變，從國家財(cái)富的社會(huì)向個(gè)人財(cái)富的社會(huì)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)不斷增長型社會(huì)向社會(huì)可持續(xù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從低風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)向高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)變[1]?！倍喾N轉(zhuǎn)變同時(shí)進(jìn)行，無處不在考驗(yàn)著政府的治理能力和社會(huì)的協(xié)同力度。在多重轉(zhuǎn)型期間，中國社會(huì)滋生了大量的社會(huì)問題，諸如不斷被拉大的貧富差距、遭受壓制與排斥的弱勢群體、日益增加的群體性事件以及政府與社會(huì)間嚴(yán)重的信任危機(jī)等等，這些交互復(fù)雜的社會(huì)問題無一不是在對社會(huì)的公正和穩(wěn)定發(fā)起挑戰(zhàn)。在此宏觀背景下，“社會(huì)管理”作為對各類社會(huì)問題的理性回應(yīng)逐步進(jìn)入人們的視線。執(zhí)政黨于1993年十四屆三中全會(huì)提出“要加強(qiáng)政府社會(huì)管理職能”，2006年十六屆六中全會(huì)明確指出“必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制”，2010年十七屆五中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，2011年中央著重研討如何提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。“這一系列帶有“組合拳”色彩的認(rèn)識(shí)、決定和行動(dòng)，是在以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革深入推進(jìn)、社會(huì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷復(fù)雜轉(zhuǎn)型、政治和行政生態(tài)發(fā)生深刻變動(dòng)，以及民眾的思想觀念日益多樣化的背景下提出的，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性[2]”。隨著官方的高調(diào)推動(dòng)，學(xué)界對于社會(huì)管理的研究熱情也呈井噴式增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998～2011年間，中國期刊網(wǎng)上以“社會(huì)管理”為關(guān)鍵詞可以搜索到1717篇論文[3]，這其中包括對社會(huì)管理概念的辨析[4]、核心理念的論證[5]、社會(huì)管理現(xiàn)狀與問題的研究[6～7]、更多的在于對社會(huì)管理創(chuàng)新的研究[8～10]。綜觀已有的研究成果，“社會(huì)管理‘應(yīng)該怎么樣’成了當(dāng)前研究的主角，而‘現(xiàn)實(shí)怎么樣’并沒有得到深入解剖，即使有的研究提及了社會(huì)管理的當(dāng)前現(xiàn)狀，也多是面面俱到式的論及，難以就某一現(xiàn)象做深度闡釋”[11]。因此，本文以農(nóng)村殘疾人為研究人群，深度剖析農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理的現(xiàn)狀及問題，具有一定的理論意義。

本文選擇“農(nóng)村殘疾人”為社會(huì)管理的研究對象，還有其他緣由。首先，“農(nóng)村殘疾人”作為農(nóng)民，相對于城市居民來說是弱勢群體，作為殘疾人相對于健全人來說是弱勢群體，雙重的弱勢地位決定了其“雙重弱勢群體”的身份，對于研究社會(huì)管理有重要意義。其次，對農(nóng)村殘疾人的實(shí)地調(diào)查和訪談為研究提供了第一手資料。從2010年10月開始，吉林大學(xué)“東北農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障與服務(wù)體系研究”課題組一行20人，利用一年多的時(shí)間，深入東北黑、吉、遼三省一局（黑龍江省農(nóng)墾總局）的10個(gè)縣（市、分局）20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)44個(gè)村屯進(jìn)行調(diào)研，走訪了2000多戶殘疾人家庭，問卷調(diào)查了5000位殘疾人，收回有效問卷4360份，比較全面反映了目前東北農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障與服務(wù)狀況，為深入研究我國農(nóng)村殘疾人問題、更好完成中國殘聯(lián)的重點(diǎn)課題奠定了基礎(chǔ)。在調(diào)查過程中，我們深深地感到基層社會(huì)管理的不足，尤其是農(nóng)村殘疾人的社會(huì)管理幾乎處于真空狀態(tài)。于是決定對其展開研究，拋磚引玉，以期引起社會(huì)各界的重視，以更人性、更科學(xué)的社會(huì)管理方式幫助農(nóng)村殘疾人走出重重困境，共享社會(huì)發(fā)展成果。

2 困境：東北農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理的缺位

從國際視角來看，國外所謂的社會(huì)管理主要包括三個(gè)層面，分別是社會(huì)的宏觀管理、技術(shù)層面的社會(huì)管理和社會(huì)沖突管理[12]。社會(huì)的宏觀管理主要是政府通過制定社會(huì)政策來消除貧困，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，達(dá)成促進(jìn)社會(huì)公正的目的；技術(shù)層面的社會(huì)管理主要是對政策、項(xiàng)目等進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，通過對政策規(guī)定實(shí)施后的監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，把可能產(chǎn)生的消極影響降至最低；社會(huì)沖突管理在國際上也被稱為社會(huì)管理。貧富差距、利益分化、弱勢群體的失落感常常造成社會(huì)矛盾，危及社會(huì)秩序，不僅影響宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也造成社會(huì)生活的不穩(wěn)定。“在這個(gè)過程中，政府的角色就是協(xié)調(diào)。根據(jù)這種解釋，基本公共服務(wù)，包括社會(huì)福利和社會(huì)保障也是屬于社會(huì)沖突管理范疇的，可以把這種社會(huì)沖突管理稱作廣義的社會(huì)管理[13]”。以社會(huì)管理的國際視角審視東北農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村殘疾人的社會(huì)管理是缺位的。

2.1 社會(huì)保障的安全網(wǎng)作用尚未完全發(fā)揮

首先，在殘疾人社會(huì)保障制度的理念上，缺乏對其特殊性的考慮。當(dāng)前殘疾人享受的社會(huì)保障是嵌入于全民社會(huì)保障之內(nèi)，在多數(shù)保障項(xiàng)目上并沒有特殊的優(yōu)待。以最低生活保障和社會(huì)救助為例，各地農(nóng)村均以統(tǒng)一的指標(biāo)——收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對于是否是殘疾人、殘疾程度如何未做特殊考量，僅以收入這項(xiàng)唯一指標(biāo)對其享受資格進(jìn)行判斷，這就將殘疾人硬性的歸到健全人一起參與同樣的競爭。其不合理性在于殘疾人的特殊需求未被重視，比如，殘疾人的醫(yī)療產(chǎn)品、康復(fù)器械支出和維持正常生活的費(fèi)用往往要高于健全人，即使在收入等同的情況下，由于支出過多也使得凈收入低于健全人。僅以收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)，勢必造成很多殘疾人被劃在最低生活保障和扶貧線以外。本次調(diào)查中有1015名殘疾人認(rèn)為自己家庭十分貧困，而其中僅有526人享受低保待遇，也印證了這一分析論斷。

不僅如此，現(xiàn)有的社會(huì)保障水平處于“基本保生存，難以促發(fā)展”的境地。按照2010年國家確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)年人均純收入1274元統(tǒng)計(jì)，2010年底我國農(nóng)村貧困殘疾人1089萬，占全國6225萬農(nóng)村殘疾人總數(shù)的17.5%。根據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，東北農(nóng)村處于貧困線以下的殘疾人占東北農(nóng)村殘疾人總數(shù)的36%，這個(gè)比例高于全國1倍；此外東北農(nóng)村殘疾人年收入不足1000元的約占30%，貧困程度之深、范圍之廣顯而易見。然而社會(huì)保障做為國民收入的二次分配，卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人收入來源中社會(huì)保障資金僅占約1/4，而且殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)參保比率低，相當(dāng)一些人還被劃在社會(huì)保障安全網(wǎng)之外，領(lǐng)取過救濟(jì)金的人占28.4%，享受醫(yī)療救助的只有26%，雖然殘疾人“新農(nóng)合”參保率達(dá)到92.2%，但仍有74.8%的殘疾人有“生病硬挺”的現(xiàn)象，其中經(jīng)常性的占25.6%，近一年內(nèi)因?yàn)椴荒艹袚?dān)醫(yī)療費(fèi)用而放棄治療的占40.1%。殘疾人依靠社會(huì)保障的支持只能維持最基本的生活，難以促進(jìn)他們的自我實(shí)現(xiàn)與發(fā)展。

此外，殘疾人社會(huì)服務(wù)方面的缺口也非常大。殘疾人是最需要社會(huì)服務(wù)的群體，但本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從未接受過社會(huì)服務(wù)的殘疾人竟占總體的58.6%，接受過的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目以醫(yī)療服務(wù)為主，其他服務(wù)項(xiàng)目均不足3%。尤其是康復(fù)服務(wù)方面，問題更為突出，康復(fù)服務(wù)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于殘疾人的需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人中63.1%一般不進(jìn)行康復(fù)檢查，僅有6.6%的進(jìn)行半年或一年一次的定期檢查，94.7%的殘疾人康復(fù)費(fèi)用要自我承擔(dān)，這極其不利于他們的康復(fù)。農(nóng)村的服務(wù)設(shè)施缺失、落后，針對殘疾人的無障礙設(shè)施為數(shù)寥寥，農(nóng)村重度殘疾人、視力殘疾人很少外出活動(dòng)，長期與社會(huì)隔離，他們孤苦度日，也給家庭帶來了物質(zhì)、精神方面的沉重負(fù)擔(dān)。

2.2基層組織力量薄弱

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，組織是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政治自由的前提[14]。執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，必須要依托于基層組織的參與?；鶎咏M織是殘疾人各項(xiàng)工作與活動(dòng)的組織者、管理者、領(lǐng)導(dǎo)者，是橋梁與平臺(tái)，是殘疾人社會(huì)管理的重要組成部分。然而底數(shù)不清、信息不靈、基礎(chǔ)工作不扎實(shí)是長期以來基層社會(huì)管理的主要問題。農(nóng)村殘疾人的社會(huì)管理更是如此，只有少數(shù)村級(jí)設(shè)立殘疾人工作專員，專門負(fù)責(zé)村級(jí)的殘疾人各項(xiàng)工作，而多數(shù)村級(jí)殘疾人工作基本交由村長、村里負(fù)責(zé)民政工作或婦聯(lián)工作的成員來承擔(dān)，屬于附帶性質(zhì)的工作任務(wù)，并不作為工作重點(diǎn)，使得殘疾人工作同健全農(nóng)村居民工作混為一談，無法根據(jù)殘疾人的特殊需要提供服務(wù)和保障。而且，這些工作人員專業(yè)水平有限，信息化程度嚴(yán)重不足。某鎮(zhèn)的殘疾人口統(tǒng)計(jì)交由下面各村負(fù)責(zé)計(jì)劃生育或其他工作的人完成，不重視的態(tài)度和非專業(yè)的方法嚴(yán)重制約了統(tǒng)計(jì)結(jié)果的真實(shí)性，以致基礎(chǔ)的人數(shù)清點(diǎn)都無法保證準(zhǔn)確無誤，而且無法及時(shí)更新，對殘疾人情況的變化也不能全面了解，更無法為相關(guān)工作的開展提供科學(xué)依據(jù)。

2.3 農(nóng)村精神殘疾人社會(huì)管理嚴(yán)重缺失

農(nóng)村精神殘疾人是殘疾人中的一類特殊群體，其境遇更加悲慘。家人在長期的照料過程中已經(jīng)筋疲力盡，精神負(fù)擔(dān)沉重。而且他們通常掌握的專業(yè)醫(yī)療知識(shí)較少，無法科學(xué)地進(jìn)行安撫和情緒疏導(dǎo)，甚至無意間的言語反而對殘疾人造成刺激。而社會(huì)又沒有提供專門的管理，這些社會(huì)管理的缺失，使得精神殘疾人要么被困在家里無法正常參與社會(huì)，要么被遺棄，成為無人看管的流浪者。在管理缺失的情況下，一些精神殘疾人一旦發(fā)病，便容易出現(xiàn)縱火、打砸、傷人等事件。通過與農(nóng)村相關(guān)工作人員的座談，了解到當(dāng)前精神殘疾人問題已成為農(nóng)村工作的一大難題。黑龍江省M村的村長說，“現(xiàn)在，村里的精神殘疾人問題是最令我頭疼的。村里財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，不可能都用于給他們治療，而一旦停止治療，他們就會(huì)對村里的秩序造成破壞?！?/p>

3 后果：忽視農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理帶來的消極影響

3.1 限制了殘疾人及家庭成員的自我發(fā)展

根據(jù)馬斯洛的需要五層次理論，自我實(shí)現(xiàn)與發(fā)展是人最高層次的需求。社會(huì)參與是實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的必要條件，而殘疾人基本需要的滿足、無障礙設(shè)施及健康的輿論環(huán)境則是他們進(jìn)行社會(huì)參與的前提條件。目前殘疾人經(jīng)濟(jì)狀況普遍低下，社會(huì)保障制度又沒有完全發(fā)揮出安全網(wǎng)作用，廣大農(nóng)村殘疾人的基本需求出現(xiàn)嚴(yán)重缺失，他們的全部精力都放在最低層次的需求滿足之上，而難以顧及到較高層次的需求。其次，農(nóng)村無障礙設(shè)施極其缺乏，公共服務(wù)少之又少，即使有參與社會(huì)的訴求也往往因外出不便而無法實(shí)現(xiàn)。從發(fā)展型社會(huì)政策的角度來看，社會(huì)管理的缺失不利于殘疾人的生存和發(fā)展。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有殘家庭的生活水平普遍不如健全家庭，而且家屬的社會(huì)參與、心理狀態(tài)也往往受到影響。在遼寧省撫順縣X村，筆者對一位聾啞人的丈夫進(jìn)行了個(gè)案訪談，據(jù)他所說，因?yàn)槠拮有袆?dòng)、與人溝通和交往不便，自己也沒辦法外出打工，留在家里務(wù)農(nóng)也要隨時(shí)關(guān)注妻子的一舉一動(dòng)，所以家里幾乎一貧如洗。重度殘疾人家屬的心理和經(jīng)濟(jì)壓力更大。黑龍江富?？hY村居住著一戶多殘家庭，雙胞胎男孩先天性腦癱，至今已有10余年光景，因當(dāng)?shù)貨]有托養(yǎng)中心，其父母只能有一人務(wù)農(nóng)打工賺錢，另外一人全職照顧兩個(gè)孩子。雖有社會(huì)救助資金的幫扶，但是仍然無法滿足一家四口家庭的醫(yī)療和生存需要，其父母承受著難以想象的心理壓力和經(jīng)濟(jì)壓力。精神殘疾人家屬更為痛苦，有研究資料表明由于沉重的社會(huì)和家庭壓力使精神殘疾人家屬的心理健康狀況明顯受到影響[15]。

3.2 有違社會(huì)公平正義

在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，殘疾已經(jīng)不單純是個(gè)人的原因，很多情況下是由社會(huì)因素造成的。大機(jī)器生產(chǎn)帶來的工傷風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)污染造成的水源空氣污染、現(xiàn)代交通工具的大量涌現(xiàn)以及食品安全問題的威脅等等，都是殘疾的引致因素。這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的沉痛代價(jià)，這種代價(jià)不該由殘疾人及其家庭自身承擔(dān)，理應(yīng)由社會(huì)為這些承受者提供補(bǔ)償與幫助。對殘疾人社會(huì)管理的缺乏，實(shí)際上就是對社會(huì)責(zé)任的漠視，讓殘疾人家庭承擔(dān)不該承擔(dān)的或遠(yuǎn)超過其自身承受能力的負(fù)擔(dān)，使其陷入深度貧困境地，同其他社會(huì)成員產(chǎn)生巨大的差距，顯然違背了公平正義的宗旨。

3.3 影響整體的社會(huì)福利

社會(huì)中的每一個(gè)人都應(yīng)該是物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，全社會(huì)成員都參與創(chuàng)造財(cái)富，才會(huì)提高社會(huì)的整體福利。殘疾并不是殘廢，他們中不乏有勞動(dòng)能力者，但在社會(huì)管理缺失的情況下，他們的康復(fù)受到限制，無障礙設(shè)施的匱乏也阻礙了其外出勞動(dòng)之路；就業(yè)服務(wù)嚴(yán)重缺失，不利于就業(yè)培訓(xùn)的開展，在科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的當(dāng)今社會(huì)，文化程度普遍較低的農(nóng)村殘疾人在勞動(dòng)力市場上的競爭力十分微弱。所以，沒有健全的社會(huì)管理，就無法挖掘出極為豐富的殘疾人勞動(dòng)潛力，帶來人力資源的巨大浪費(fèi)。而且有勞動(dòng)能力的殘疾人不進(jìn)行勞動(dòng)生產(chǎn)，依賴于家庭成員的照顧和資助，也降低了其家庭的生活質(zhì)量，限制了其家庭成員的社會(huì)參與，從整體的社會(huì)福利來講，無疑是一種損失。

3.4 危害社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定

農(nóng)村精神殘疾人在缺乏理智而且缺乏相應(yīng)管理措施的情況下，導(dǎo)致傷害其他社會(huì)成員破壞社會(huì)秩序的事件屢見不鮮。鑒于農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理缺位帶來的種種消極影響，本文認(rèn)為，關(guān)注農(nóng)村殘疾人，開展農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

4 出路：農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理歸位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

4.1 完善農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障制度

社會(huì)管理的目的在于協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維持社會(huì)正義。而社會(huì)保障的穩(wěn)定器、安全網(wǎng)作用，奠定了它做為社會(huì)管理的重要內(nèi)容。丹尼·羅德里克認(rèn)為，國家可以通過社會(huì)保障、法制、司法系統(tǒng)等在內(nèi)的一系列制度，協(xié)調(diào)國家與社會(huì)間的關(guān)系，因?yàn)椤斑@些制度代表的制度化一級(jí)社會(huì)雙重‘承諾技術(shù)’：它警告社會(huì)沖突的潛在‘贏家’，他們即使獲得勝利其收益也有限；同時(shí)也對可能的‘輸者’承諾，他們的利益會(huì)得到保障。這些制度通過降低不合作策略的收益而激勵(lì)社會(huì)群體之間進(jìn)行有效合作”[16]。因此，協(xié)調(diào)國家與社會(huì)的關(guān)系，維持社會(huì)的穩(wěn)定秩序，完善的社會(huì)保障制度必不可少。首先，改變現(xiàn)有對殘疾人的保障性質(zhì)，由普惠基礎(chǔ)之上的有限特惠向建立殘疾人專門的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變，以免形式上的平等（即社會(huì)成員社會(huì)保障待遇項(xiàng)目和水平的相同）掩蓋了事實(shí)上的不平等。其次，根據(jù)殘疾人殘疾類別、殘疾等級(jí)、貧困程度的不同，盡快出臺(tái)分類施保政策。將貧困殘疾人納入最低生活保障范圍并提高保障標(biāo)準(zhǔn)。三是提高農(nóng)村貧困殘疾人基本醫(yī)療康復(fù)保障水平，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，降低報(bào)銷的起報(bào)點(diǎn)，將殘疾人基本醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用納入“新農(nóng)合”報(bào)銷范圍，并提高報(bào)銷比例。四是對所有貧困殘疾人參加“新農(nóng)?！眰€(gè)人繳費(fèi)由政府全部代繳，并根據(jù)當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力逐步提高參保檔次。

4.2 解決農(nóng)村殘疾人基層組織建設(shè)問題

“多年的實(shí)踐證明，農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是根本，是關(guān)鍵，是必須做好的基礎(chǔ)工作”[17]。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的解體和改組，農(nóng)村殘疾人管理處于松散狀態(tài)，工作方式千差萬別，工作秩序不規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量難以保證。因此完善農(nóng)村殘疾人社會(huì)管理必須充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的主導(dǎo)作用，將殘疾人工作列入政府工作日程，予以制度化并建立干部考核、問責(zé)機(jī)制，加大財(cái)政投入，促進(jìn)農(nóng)村殘疾人工作的落實(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村殘疾人服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，制定殘疾人服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理?xiàng)l例、評(píng)估體系等，保障農(nóng)村殘疾人工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化軌道。要通過建立農(nóng)村殘疾人專職委員隊(duì)伍、農(nóng)村助殘志愿者隊(duì)伍，解決服務(wù)資源不足問題。通過培訓(xùn)提高殘疾人工作者服務(wù)技能，增強(qiáng)農(nóng)村基層殘疾人工作者素質(zhì)，解決為殘疾人服務(wù)的質(zhì)量問題。

4.3 積極發(fā)展社會(huì)組織參與農(nóng)村殘疾人的社會(huì)管理

市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，催生了大量的社會(huì)組織，為社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域帶來日益深刻的影響。社會(huì)組織是政府與社會(huì)的連接橋梁與紐帶，它扎根于群眾，服務(wù)于群眾，可以更直接、全面地了解農(nóng)村殘疾人的需求并作出快速而有效的反映，以彌補(bǔ)政府社會(huì)管理工作的不足，配合政府共同完成社會(huì)管理的任務(wù)。農(nóng)村殘疾人社會(huì)服務(wù)需求強(qiáng)烈，但由政府包攬一切既不現(xiàn)實(shí)也難以保證高效率，因此，社會(huì)組織參與其中可以有效地解決問題。要積極培育社會(huì)組織，政府要為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，在政策上予以支持，在資金投入上予以保障，在輿論上予以宣傳引導(dǎo)，號(hào)召公眾參與其中，共同治理社會(huì)問題。尤其要大力發(fā)展公益慈善類管理規(guī)范的社會(huì)組織，開展助殘安老扶弱等服務(wù)項(xiàng)目，使其在政府的扶持、引導(dǎo)下，在公眾的廣泛參與下，更好地服務(wù)于農(nóng)村殘疾人。

4.4 建立全社會(huì)相互配合的農(nóng)村精神殘疾人社會(huì)管理體系

精神殘疾的反復(fù)性、長期性決定了其治療康復(fù)過程的艱難，不僅需要大量的資金作保證，也需要寬容、關(guān)懷的人文環(huán)境，所以僅靠家庭、社會(huì)任何單方面的努力都不足以完成這項(xiàng)任務(wù)，必須由各級(jí)部門、各種組織和社會(huì)各有關(guān)方面共同參與相互配合。政府需要提供充足的資金保障，認(rèn)真貫徹落實(shí)《精神衛(wèi)生條例》，明確各部門、各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，以使精神殘疾群體的各項(xiàng)權(quán)利受到法律的保護(hù)；社會(huì)成員也都有義務(wù)去為精神殘疾人的生存發(fā)展?fàn)I造良好的人文關(guān)懷環(huán)境，因?yàn)椤氨Ｗo(hù)脆弱群體應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)的基本倫理”[18]；鼓勵(lì)非政府組織的參與，實(shí)現(xiàn)政府與民間組織的合作與互動(dòng)，進(jìn)而減輕農(nóng)村精神殘疾人家庭的沉重心理和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，幫助他們早日回歸社會(huì)。

應(yīng)當(dāng)明確的是，精神殘疾人問題對農(nóng)村社會(huì)管理有突出影響，必須引起足夠的重視；但精神殘疾人問題不是一般的農(nóng)村社會(huì)管理問題，主要涉及國家的公共衛(wèi)生范疇、是精神疾病防治問題。因此，不僅要加強(qiáng)社會(huì)管理，還需要大力加強(qiáng)相關(guān)的服務(wù)工作。

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