□ 滕英明

作者：重慶市交通行政執(zhí)法總隊總隊長、黨委書記

行政執(zhí)法是行政機關代表國家執(zhí)行法律、法規(guī)的行政行為，是使法律、法規(guī)、規(guī)章得以正確實施的保障，是行政管理過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，也是依法治國、加強黨的執(zhí)政能力建設的必然要求。為掌握我市行政執(zhí)法基本狀況，探討如何提高重慶市各行政機關依法行政水平，我就全市行政執(zhí)法工作有關情況進行了一些調(diào)研分析，在對當前行政執(zhí)法工作存在問題進行剖析的基礎上，嘗試提出一些改進和完善的建議。

一、當前形勢對行政執(zhí)法提出新的更高要求

行政執(zhí)法是促使政府職能轉變的主要措施，其實施法律、政府管理、保障權利的三大功能，與十八大以來制定的“科學發(fā)展、依法治國”等方針政策高度契合，決定了行政執(zhí)法工作只能加強，不能削弱。

（一）進一步加強和改進行政執(zhí)法工作，是全面推進依法行政、加快建成法治政府的重要內(nèi)容。黨的十八大報告提出：“完善中國特色社會主義法律體系，推進依法行政，確保到2020年基本建成法治政府”。與之相比，我市行政執(zhí)法工作還存在不少差距和問題，在不同程度上影響了政府形象和執(zhí)法公信力。行政執(zhí)法是依法行政和依法治國的重要內(nèi)容，行政執(zhí)法水平成為衡量一個國家法制健全程度的重要標準，對于落實法律、建立法制秩序、社會穩(wěn)定乃至國家的發(fā)展都具有重要意義。要實現(xiàn)到2020年基本建成法治政府的工作目標，著力破除制約行政執(zhí)法工作發(fā)展的體制機制障礙，妥善處理行政體制改革與法治政府建設的關系，轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，各級行政機關和執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中擔負著創(chuàng)新改革的重要責任。

（二）進一步加強和改進行政執(zhí)法工作，是踐行為民宗旨、維護群眾利益的重要舉措。十八大報告中提出：“著力保障和改善民生，促進社會公平正義，推動建設和諧世界”。法律的本意就是公平正義，行政執(zhí)法機關最核心的價值也在于踐行法律意志、維護公平正義。廣大群眾對法制的關注，重點也就在于對執(zhí)行的關切。行政執(zhí)法部門是實現(xiàn)國家意志、正確履行憲法和法律賦予各項權力的部門。各級行政機關和執(zhí)法人員必須維護憲法和法律的權威，帶頭學習法律、遵守法律、宣傳法律、捍衛(wèi)法律，堅持公平正義，堅持依法行政，公正司法，正確履行憲法和法律賦予的各項權力，讓人民群眾切身感受到法治社會的公平正義。

（三）進一步加強和改進行政執(zhí)法工作，是落實市第四次黨代會精神的現(xiàn)實需要?？茖W發(fā)展、和諧發(fā)展是市第四次黨代會會議主題。落實市第四次黨代會精神，必須加強和推進行政執(zhí)法工作，必須堅持人民主體地位，把行政執(zhí)法同人民群眾意愿和需要緊密結合起來，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，充分尊重人、理解人、關心人，寓管理于服務之中，努力實現(xiàn)管理與服務的有機統(tǒng)一。要全面梳理行政執(zhí)法工作中存在的不符合、不適應問題，對已經(jīng)出臺或?qū)⒁雠_的管理措施，認真檢驗是不是體現(xiàn)了以人為本的要求，是不是維護了廣大群眾的利益，能不能得到擁護和支持，并采取有針對性的措施加以解決。必須加強對執(zhí)法人員的教育管理，努力向服務型管理轉變，讓人民群眾切實感受到權益受到保障、心情更加舒暢，從而自覺接受管理、主動配合管理、積極參與管理。

二、重慶市行政執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）重慶市行政執(zhí)法的基本現(xiàn)狀

近年來，重慶市按照國務院推進依法行政、建設法治政府的要求，深入推行行政執(zhí)法改革，整合行政執(zhí)法資源，完善行政執(zhí)法制度，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，提高行政執(zhí)法效率，加大了對社會治安、城鄉(xiāng)建設管理、食品藥品安全、環(huán)境綜合整治、交通管理等重點領域的執(zhí)法力度，在不同層級實施綜合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、授權執(zhí)法、派駐執(zhí)法等多種形式的執(zhí)法模式改革，逐步形成權責一致、行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、科學高效的行政執(zhí)法體制，做到“三權”相對分離和相互監(jiān)督制約，基本實現(xiàn)了分離有度、監(jiān)督有序、管理有效。當前，全市共有10.8萬名行政執(zhí)法人員，市、區(qū)兩級共5200余個基層執(zhí)法機構，涵蓋26個行政管理領域，履行著行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決等行政執(zhí)法職責。從全市行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀來看，自2002年10月我市作為全國實行綜合行政執(zhí)法全面試點的省市以來，涪陵、大渡口、墊江等9個區(qū)縣，農(nóng)業(yè)、文化、交通、公安等4個市級部門先后開展了綜合行政執(zhí)法試點工作，建立起規(guī)范協(xié)調(diào)、精簡高效、保障有力的綜合行政執(zhí)法體制和運行機制。

（二）存在的主要問題

通過近年來的不懈努力，全市行政執(zhí)法工作取得了顯著成效。但我市的行政執(zhí)法工作與全面推進依法行政、加快法治政府建設的要求相比，還存在不少差距，主要體現(xiàn)在：

1.執(zhí)法法律支撐“無法可依，有法難依”。目前，在交通、城市管理等綜合執(zhí)法等領域，均沒有法律法規(guī)明文賦予綜合執(zhí)法部門作為行政主體來行使行政權力，行政執(zhí)法缺乏高層統(tǒng)一和規(guī)范，執(zhí)法主體合法性、包括其執(zhí)法內(nèi)容和程序均受到挑戰(zhàn)，執(zhí)法體系始終處于不確定的動態(tài)之中。同時，由于行政執(zhí)法活動的復雜性以及部門、地方利益的差異，部分出臺的法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及被廣泛使用的規(guī)范性法律文件之間缺乏銜接，甚至相互矛盾和沖突，造成執(zhí)法人員無所適從、有法難依。

2.執(zhí)法體制改革“步調(diào)不一、各行其是”。縱觀我市行政執(zhí)法工作體制設置和管理模式，主要有兩種模式，即一級執(zhí)法和二級執(zhí)法。由于部分地區(qū)對推進綜合行政執(zhí)法工作重要性認識不足，工作缺乏力度，部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，總體進展緩慢，全市執(zhí)法體制改革步調(diào)不一，總體不平衡，僅有農(nóng)業(yè)、文化、交通、公安和9個區(qū)縣開展了執(zhí)法改革試點工作，不同程度啟動行政執(zhí)法改革工作，各地進度、深度不一。同時，部門之間職責交叉重復，執(zhí)法力量分散，多頭執(zhí)法，監(jiān)管力量不足，執(zhí)法效率低，管理水平有待提高。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)“參差不齊、亟待提高”?？傮w看，絕大部分執(zhí)法人員是半路出家（過渡移交、復轉軍人、招考招錄），專業(yè)人才結構明顯不合理，缺乏系統(tǒng)、全面地接受相應的崗位技能學習教育，許多一線執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、觀念不能很快適應社會發(fā)展，培訓滯后，對工作中需要具備的相應業(yè)務知識極度缺乏，重實體、輕程序問題依然比較突出，習慣于打“集團戰(zhàn)役”和“人海戰(zhàn)術”，對當前行政執(zhí)法要求的“陣地戰(zhàn)”和“單兵戰(zhàn)術”很不適應，不能完全適應依法行政的要求，造成了行政執(zhí)法工作的被動局面。

4.執(zhí)法監(jiān)督制約“走馬觀花、亡羊補牢”。行政執(zhí)法領域有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象客觀存在，以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發(fā)生。糾其原因，主要是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位：一是對自由裁量權的管理缺位。由于自由裁量權的管理不嚴以及行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)的原因，造成自由裁量權濫用。二是授權執(zhí)法執(zhí)行力度不夠。存在難以履職、權責不一、監(jiān)督不力等突出的問題，導致授權執(zhí)法難以真正落實。三是執(zhí)法理念、執(zhí)法方式有待改進和提高。一些執(zhí)法機構重罰輕糾，重實體輕程序現(xiàn)象依舊嚴重，執(zhí)法隨意性較大，搞“運動式”的執(zhí)法檢查，社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。

5.執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“互相推諉、去蕪存菁”。行政機關各自為是、互相推諉扯皮的現(xiàn)象比較嚴重。部分執(zhí)法部門集中行使的職權較為單一，難以形成執(zhí)法合力，部分執(zhí)法機構存在執(zhí)法領域交叉重疊的現(xiàn)象，如食品安全監(jiān)管、文化市場管理等領域，在工作中相互推諉，導致“執(zhí)法真空”出現(xiàn)。同時，在行政管理活動中，片面強調(diào)執(zhí)法“兜底”原則，過度依賴綜合執(zhí)法，疏于前期監(jiān)管。各職能之間缺乏行政管理與行政監(jiān)督的統(tǒng)一性，管理事項也缺乏針對性，綜合執(zhí)法部門執(zhí)行起來缺乏統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性、連續(xù)性，無法形成整體管理效應。

6.執(zhí)法保障建設“形勢緊迫、任重道遠”。主要表現(xiàn)在：執(zhí)法監(jiān)管外部干擾因素較多，執(zhí)法監(jiān)管工作必要的裝備設施、工作經(jīng)費未能得到有力支撐。執(zhí)法編制和執(zhí)法人員嚴重不足。如重慶高速公路執(zhí)法現(xiàn)有執(zhí)法人員僅1000余人，按全國每公里配備1.2～1.5名執(zhí)法人員標準計算，缺口超過2000人。同時，執(zhí)法機構級別偏低，職工晉升渠道狹窄，大部份行政執(zhí)法人員多年“職務不上、工資不增”，“天花板”效應突出。此外，執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)，長期超負荷、高強度工作，一線執(zhí)法人員還常常遭遇暴力抗法，身心健康受到嚴重影響，工作任務繁重卻得不到社會體諒和認同，少部分執(zhí)法人員心理失衡，行為消極，執(zhí)法隊伍出現(xiàn)不穩(wěn)定苗頭。

三、對策及建議

（一）合理設置執(zhí)法機構，清晰界定職能權限。科學合理設置政府機構，核定人員編制，實現(xiàn)政府職能，機構和編制的法定化，尤其對可有可無的執(zhí)法機關一律予以精簡。要明確界定行政執(zhí)法機關權限，明確各部門工作任務、職權范圍，有效杜絕或減少管理中的政出多門現(xiàn)象，避免執(zhí)法中的職責重疊，進而消除產(chǎn)生“有好處都來管，無好處無人問”的現(xiàn)象。

（二）加強地方立法支撐，賦予執(zhí)法法律保障。行政立法是行政執(zhí)法的基礎。堅持“急用先立、慎立多修、立改廢并舉”的原則，將地方性立法與市委、市政府重大決策、全市中心任務相結合，盡快完善我市綜合執(zhí)法的立法工作，徹底清理與國家行政法律、法規(guī)相沖突的規(guī)范性文件，以立法形式明確執(zhí)法主體以及相互之間的權與責，賦予行政機關開展執(zhí)法活動所必要的執(zhí)法措施和執(zhí)行手段。

（三）加強隊伍自身建設，提升隊伍整體素質(zhì)。高度重視和提高行政機關領導干部及執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，積極探索和實踐定崗、定責等多種形式的執(zhí)法管轄模式，注重執(zhí)法人員基本技能教育培訓，著力提高依法辦事、崇尚法治的意識和觀念。要堅持凡訓必考，把培訓結果作為調(diào)整崗位和職務晉升的依據(jù)，建立行之有效的考核激勵機制，使其真正成為對人民負責、對法律負責、維護法制統(tǒng)一和政令暢通的強有力的“執(zhí)法者”。

（四）完善執(zhí)法監(jiān)督機制，切實落實監(jiān)督責任。要嚴格執(zhí)行收支兩條線制度、執(zhí)法責任制、錯案(執(zhí)法過錯)責任追究制和行政監(jiān)察與審計監(jiān)督制度。充分發(fā)揮司法監(jiān)督作用，擴大司法監(jiān)督范圍，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。立法保障社會輿論監(jiān)督，完善人大和紀律監(jiān)察部門的監(jiān)督。完善行政執(zhí)法舉報體系，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)執(zhí)法行為，對在執(zhí)法中不顧群眾利益、以權謀私、執(zhí)法犯法者堅決清理出行政執(zhí)法隊伍。

（五）有效規(guī)范執(zhí)法行為，夯實依法行政基礎。依法清理行政執(zhí)法主體資格，明確各部門行政執(zhí)法權限，并將清理結果定期向社會公布。建立和落實行政決定裁量基準制度，從制度和程序上抑制和減少隨意性，確保公正執(zhí)法。采取經(jīng)常的檢查與突擊性檢查相結合，并將檢查結果實行通報。大力推行政務公開，公開辦事依據(jù)、程序、標準和結果，明確辦事時限，防止和杜絕“暗箱操作”及推諉塞責，做到文明執(zhí)法，熱情服務。

（六）健全協(xié)作長效機制，強化行政執(zhí)法保障。建議設立專門的協(xié)調(diào)機構，厘清執(zhí)法機關的職權與職責，協(xié)調(diào)各個執(zhí)法機關的關系，實現(xiàn)行政執(zhí)法機關之間的無縫銜接，加強執(zhí)法威懾，降低執(zhí)法成本，形成強大合力。要強化行政執(zhí)法保障，不斷改善執(zhí)法環(huán)境，推進執(zhí)法機構設置、人員編制、設備裝備及辦公用房等規(guī)范化建設。按照執(zhí)法的實際需求，逐步加大財政投入，全面提升行政執(zhí)法的技術裝備水平。保障執(zhí)法人員人身安全，對阻礙甚至以暴力、威脅方式阻礙執(zhí)法的行為，依法堅決處理，維護法律權威。

（七）評估體制機制優(yōu)勢，推進綜合執(zhí)法改革。我市自2002年實施綜合執(zhí)法試點以來，全市綜合行政執(zhí)法改革工作有了長足發(fā)展，需要及時加以評估。建議適時開展綜合執(zhí)法改革成果評估調(diào)研，總結成功經(jīng)驗，完善保障措施，爭取更高層面認可，推動更廣層面參與。同時，繼續(xù)深化各領域相對集中行政處罰權改革，合理規(guī)范綜合執(zhí)法部門職權，完善綜合執(zhí)法部門與相關管理部門職能銜接機制，形成全市一盤棋的良好局面，有效杜絕監(jiān)管“真空”。