●張 明

根據(jù)黨的十八大提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，在倡導(dǎo)“民本”、關(guān)注“民生”、建立服務(wù)型政府、全面實(shí)施公共財(cái)政的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探尋深化我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的基本定位與轉(zhuǎn)型改革，完善服務(wù)型政府和公共財(cái)政，是新時(shí)期、新形勢(shì)核心任務(wù)賦予財(cái)政監(jiān)督的新使命。對(duì)健全符合國(guó)際慣例并具有我國(guó)特色的財(cái)政監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要意義。

一、財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位與監(jiān)管一體化屬性

財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位，是財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政分配同生同亡、相輔相成、缺一不可的基本屬性。一般講，財(cái)政業(yè)務(wù)一是收支分配，二是利用收支分配信息，實(shí)行財(cái)政收支具體業(yè)務(wù)過(guò)程和責(zé)任人的監(jiān)督性管理。即通常的財(cái)政監(jiān)督，簡(jiǎn)稱監(jiān)督或監(jiān)管。實(shí)際工作中，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理融為一體并難以明確區(qū)分，這種監(jiān)管一體化特征正是財(cái)政監(jiān)督理論及制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是熱議中“財(cái)政大監(jiān)督”理念的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更是我國(guó)普遍和基本的財(cái)政實(shí)踐。

（一）監(jiān)督固有、自然地內(nèi)在分配及其簿記活動(dòng)

監(jiān)督內(nèi)在并根植于分配及簿記活動(dòng)，是隨人類分配活動(dòng)一并產(chǎn)生的，其歷史可追溯到人類勞動(dòng)開(kāi)始投入土地的氏族社會(huì)時(shí)期?，F(xiàn)有歷史及考古表明，人類發(fā)明數(shù)字和文字，最初主要是為滿足生產(chǎn)丈量土地和對(duì)土地收獲物形成的剩余產(chǎn)品簿記的需要?？梢哉f(shuō)，數(shù)字和文字最早是為滿足土地剩余產(chǎn)品簿記需要產(chǎn)生的，數(shù)字、文字及最早的簿記(會(huì)計(jì))也是為滿足土地剩余產(chǎn)品的分配及監(jiān)督產(chǎn)生的。從這點(diǎn)講，會(huì)計(jì)作為一種人類的一般性反映、核算工具或通用語(yǔ)言，始終將核算、反映、監(jiān)督客觀聯(lián)系在一起，從而形成財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的基本屬性和財(cái)政監(jiān)管的一體化本質(zhì)特征。

（二）監(jiān)督固有、自然地與管理融為一體

監(jiān)督與管理之所以是兩個(gè)不同范疇，主要原因在于管理是直接參與的具體執(zhí)行、控制，監(jiān)督則是不直接參與的觀察或知情，即所謂“臨盆而監(jiān)”的察看之意，“監(jiān)，臨下也”指自上而下的察看，引申為 “監(jiān)視”、“監(jiān)督”等。英語(yǔ)監(jiān)督supervision 由 super(超、強(qiáng)、位居上方)、vision(視、看)組成，也是位居上方察看之意。但這種不直接參與業(yè)務(wù)的觀察或知情，經(jīng)一定的制度設(shè)計(jì)則會(huì)通過(guò)其他渠道和方式，對(duì)直接參與業(yè)務(wù)的管理產(chǎn)生輔助、促進(jìn)作用。通常的強(qiáng)化監(jiān)督職能、發(fā)揮監(jiān)督作用等，主要是指這一層面的涵義。這既是監(jiān)督的特殊質(zhì)的規(guī)定性，也是監(jiān)督與管理的根本區(qū)別點(diǎn)。即監(jiān)督是以不直接參與業(yè)務(wù)為起點(diǎn)，觀察、知情業(yè)務(wù)后，經(jīng)一定制度設(shè)計(jì)，以融于業(yè)務(wù)管理的方式，最終影響、控制業(yè)務(wù)管理為終點(diǎn)的。不同監(jiān)督主體的不同體制地位導(dǎo)致的不同觀察、知情起點(diǎn)，是決定監(jiān)督影響、控制管理效能的關(guān)鍵，也是現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)化、層級(jí)化和系統(tǒng)化的根本原因。從對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行、控制所具有功能和產(chǎn)生作用來(lái)講，監(jiān)督與管理不僅無(wú)明顯區(qū)別，而且密不可分、相輔相成、融為一體。

現(xiàn)有歷史及考古表明，監(jiān)督與管理基本上是同時(shí)產(chǎn)生的意識(shí)、行為范疇。早在人類氏族社會(huì)時(shí)期，因處理氏族事務(wù)需要而產(chǎn)生的原始氏族管理機(jī)構(gòu)，就是依靠氏族成員的相互監(jiān)督，來(lái)保證和支持氏族管理機(jī)構(gòu)憑借氏族習(xí)俗和傳統(tǒng)力量實(shí)施氏族管理的。人類早期監(jiān)督的具體形式主要是結(jié)繩記事，即采用記錄方式分配狩獵、捕魚(yú)、采集等簡(jiǎn)單分工及勞動(dòng)果實(shí)。隨著生產(chǎn)、分配日趨復(fù)雜，逐漸發(fā)展為通過(guò)計(jì)算和記錄監(jiān)督生產(chǎn)、分配。如從在鹿角棒上刻彎曲或平行紋路等為記錄和計(jì)量標(biāo)志；發(fā)展為以數(shù)十種有一定規(guī)則、按橫豎筆畫(huà)排列為主要形態(tài)的計(jì)量和記事符號(hào)等(早期簿記業(yè)務(wù))；我國(guó)伏羲時(shí)代“事大，大結(jié)繩，事小，小結(jié)繩”就是一例；再發(fā)展為“上方結(jié)繩而治，后世圣人易之以書(shū)契”，以明確的數(shù)據(jù)計(jì)量、尺寸和正確記錄運(yùn)算進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)節(jié)，使“結(jié)繩記事”監(jiān)督發(fā)生質(zhì)的飛躍。上述史實(shí)表明，監(jiān)督通常是與“知情”或“信息對(duì)稱”相關(guān)的，當(dāng)業(yè)務(wù)被記錄(簿記)能提供超時(shí)空的“知情”或“信息對(duì)稱”條件時(shí)，監(jiān)督便隨之產(chǎn)生。

在“知情”或“信息對(duì)稱”條件下，監(jiān)督就會(huì)對(duì)具體業(yè)務(wù)產(chǎn)生參與、制約、預(yù)防、促進(jìn)、反饋等管理作用。于是就產(chǎn)生了：監(jiān)督是一種特殊的管理活動(dòng)，管理的重要組成部分、重要環(huán)節(jié)和重要職能；監(jiān)督體現(xiàn)管理屬性；有管理就有監(jiān)督，監(jiān)督寓于管理之中，共為一體等定性描述。從現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步實(shí)踐看，區(qū)分監(jiān)督與管理的確十分困難；但要提高業(yè)務(wù)績(jī)效和管理水平，沒(méi)有監(jiān)督(即使是外部監(jiān)督)基本不可能則十分明確。因此，可以說(shuō)監(jiān)督融于管理且監(jiān)管一體化，是自然、客觀并具備充分必要條件的。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位與監(jiān)管一體化制度構(gòu)架

財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配業(yè)務(wù)，不僅是財(cái)政分配和財(cái)政監(jiān)督的物質(zhì)規(guī)定，而且也是分配及其監(jiān)督范疇的一般物質(zhì)規(guī)定，這并非是一個(gè)可有可無(wú)的意識(shí)范疇。只要有財(cái)政收支管理，就有內(nèi)在財(cái)政收支業(yè)務(wù)流程并與財(cái)政管理難以明確區(qū)分的財(cái)政監(jiān)督。即財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配及管理的基本屬性，決定財(cái)政監(jiān)管密不可分、融為一體。這正是現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)督中，財(cái)政監(jiān)督區(qū)別于議會(huì)、審計(jì)等外生性監(jiān)督的主要特質(zhì)，也是當(dāng)今世界各國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制體系健全、層次完備、結(jié)構(gòu)多樣的基本原因。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及制度構(gòu)架

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位，在代議制政體下具體表現(xiàn)為并列于議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督具有地位高、深入業(yè)務(wù)、派駐或派出制體系完善的制度構(gòu)架及特征。

1、財(cái)政監(jiān)督是并列于議會(huì)、司法、審計(jì)等監(jiān)督的重要國(guó)家行政監(jiān)督。這一制度構(gòu)架表明，財(cái)政監(jiān)督以突出的內(nèi)在性專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，區(qū)別于議會(huì)、司法和審計(jì)等監(jiān)督，并能支持、輔助議會(huì)、司法和審計(jì)及其他國(guó)家監(jiān)督，是不可替代的相對(duì)獨(dú)立特殊的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。如荷蘭(財(cái)政部財(cái)政監(jiān)督司)、巴西(聯(lián)邦監(jiān)控總局)等財(cái)政監(jiān)督與議會(huì)監(jiān)督相結(jié)合；比利時(shí)、西班牙(國(guó)家行政預(yù)算監(jiān)督總署)、意大利(國(guó)家撥款總署)、匈牙利(財(cái)政監(jiān)督司、國(guó)家資金與資本市場(chǎng)監(jiān)管局、稅務(wù)和財(cái)政監(jiān)管局)、希臘(行政和財(cái)政審計(jì)總局)等財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督一樣，都各自向部門、地方派駐人員，財(cái)政監(jiān)督與國(guó)家審計(jì)監(jiān)督并列執(zhí)行。法國(guó)財(cái)政監(jiān)督具有國(guó)家監(jiān)察署、財(cái)政監(jiān)督總署、財(cái)政監(jiān)察專員等多元化系統(tǒng)構(gòu)架，財(cái)政日常業(yè)務(wù)監(jiān)督與議會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督并列。個(gè)人以為，法國(guó)財(cái)政監(jiān)督體制及其在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位，基本可視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督制度頂層設(shè)計(jì)的代表。如下圖：

2、財(cái)政監(jiān)督實(shí)行相對(duì)獨(dú)立和高于同級(jí)部門級(jí)別的專管監(jiān)督和報(bào)告制。財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在并高于財(cái)政分配，是監(jiān)督與分配的具體定位和“居上察看”的基本要求。要實(shí)現(xiàn)合理、有效的財(cái)政分配，就必須有高一級(jí)別的財(cái)政監(jiān)督。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常實(shí)行財(cái)政專管監(jiān)督和相應(yīng)的報(bào)告制度。具體如：

美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部設(shè)由總統(tǒng)任命的財(cái)政總監(jiān)，直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督財(cái)政政策執(zhí)行和檢查中的重大問(wèn)題；同時(shí)總統(tǒng)任命派駐聯(lián)邦用款部門財(cái)政總監(jiān)，對(duì)總統(tǒng)和財(cái)政部負(fù)責(zé)部門支出簽字及支付撥款。

法國(guó)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)部設(shè)立直屬財(cái)政部長(zhǎng)管理的財(cái)政監(jiān)察總署(設(shè)立于1816年)，被稱為財(cái)政部長(zhǎng)“別動(dòng)隊(duì)”，根據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)命令以不事先通知方式，實(shí)行對(duì)內(nèi)、對(duì)外檢查，檢查結(jié)果直接報(bào)財(cái)政部長(zhǎng)。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察員可以向企業(yè)主管部門部長(zhǎng)提出發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及建議，并寫出報(bào)告直接或通過(guò)部長(zhǎng)辦公室、國(guó)庫(kù)司向財(cái)政部長(zhǎng)報(bào)告。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局(1994年從國(guó)庫(kù)總局分出)負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金執(zhí)行，匯總、審核編制聯(lián)邦部門支出預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)提交總統(tǒng)，再由總統(tǒng)提交議會(huì)。

西班牙財(cái)政監(jiān)督結(jié)果，一是否定被檢查部門的預(yù)算；二是檢查結(jié)果報(bào)財(cái)政監(jiān)督總署裁定，總署通常同意財(cái)政監(jiān)督員的檢查結(jié)果，如否定檢查報(bào)告，需通過(guò)經(jīng)濟(jì)財(cái)政大臣提交部際委員會(huì)(有關(guān)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)組成的政府最高組織)裁決。

意大利國(guó)家撥款總署的專項(xiàng)檢查報(bào)告，交總署協(xié)調(diào)辦公室審核定案，然后檢查結(jié)論告知被檢單位和有關(guān)部門，重大問(wèn)題則移交審計(jì)法院審理。

荷蘭財(cái)政監(jiān)督司監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行及內(nèi)部財(cái)務(wù)制度合理性，評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)狀況，為制定和修訂制度提供參考。

捷克財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果一般不公開(kāi)，但要報(bào)送被檢查行政區(qū)首長(zhǎng)，要求地方政府整改。

3、財(cái)政監(jiān)督普遍實(shí)行派駐派出制。分級(jí)財(cái)政體制下，各級(jí)地方通常都有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各國(guó)大多對(duì)地方的中央財(cái)政分配，實(shí)行跟隨性派駐派出財(cái)政監(jiān)督。派駐派出制和專管制都是垂直性財(cái)政監(jiān)督，不同的是專管制是將監(jiān)督升級(jí)為上級(jí)專管或?qū)T，而派駐派出制則是向下級(jí)政府或單位派駐派出機(jī)構(gòu)或人員。具體如：

法國(guó)財(cái)政監(jiān)察員制度為1922年議會(huì)議案確立，由預(yù)算司管理并派駐財(cái)政監(jiān)察專員至中央各部，被譽(yù)為“財(cái)政部在部門的眼睛”。1970年后財(cái)政監(jiān)察員制度推廣到地方，實(shí)行22個(gè)大區(qū)財(cái)政監(jiān)察專員派駐制，以監(jiān)管中央在地方的公共支出。國(guó)家監(jiān)察署(經(jīng)濟(jì)財(cái)政監(jiān)察總署)擁有被派駐國(guó)家控股50%以上國(guó)有企業(yè)的50多名國(guó)家監(jiān)察員。

德國(guó)財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政部派駐各州的高級(jí)財(cái)政管理署，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州財(cái)政政策貫徹執(zhí)行和組織協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。

比利時(shí)財(cái)政部通過(guò)向部門派駐財(cái)政監(jiān)督員和支出控制員來(lái)監(jiān)控預(yù)算，財(cái)政監(jiān)督員派駐三大區(qū)和聯(lián)邦政府重要部門，支出控制員派駐聯(lián)邦政府重要部門。

西班牙國(guó)家行政預(yù)算監(jiān)督總署約3000人，1500人為派駐各地方、16個(gè)經(jīng)濟(jì)主管部門和30個(gè)國(guó)有大型企業(yè)(公司)的財(cái)政監(jiān)督員，并加派公共工程部負(fù)責(zé)全國(guó)工程開(kāi)支項(xiàng)目，派駐人員最多的部門約300人，少的如衛(wèi)生部約20人，30家國(guó)有大企業(yè)派駐監(jiān)督員約500人。

意大利國(guó)家撥款總署在中央部門、大區(qū)、省、市，有國(guó)家撥款的醫(yī)院、科研單位、大專院校等非經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家控股超過(guò)50%的企業(yè)，派設(shè)直屬機(jī)構(gòu)或派駐監(jiān)督代表，其中20個(gè)部委派駐監(jiān)督代表800人。派駐機(jī)構(gòu)和人員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督中央撥款執(zhí)行情況，審核批準(zhǔn)開(kāi)支及執(zhí)行，監(jiān)督檢查中央撥款使用是否符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

希臘財(cái)政部在各部門、公共機(jī)構(gòu)和大區(qū)地方政府派駐公共財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)，全國(guó)共派駐約850人，負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行審核上報(bào)。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局人員1800人，派駐聯(lián)邦部門700人，州600人，總局本部500人。并在部門、州設(shè)立由財(cái)政部長(zhǎng)任命并垂直領(lǐng)導(dǎo)的分局。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)管一體化體制及實(shí)踐

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督通常都有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍，監(jiān)督“居上察看”和監(jiān)管一體化本質(zhì)屬性及實(shí)踐，充分完備地體現(xiàn)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)中。具體如：

1、明確監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督方式。從業(yè)務(wù)及制度上明確界定財(cái)政監(jiān)管對(duì)象，不同監(jiān)管對(duì)象采用不同監(jiān)管方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通常做法。如：法國(guó)對(duì)部門、大區(qū)、國(guó)家持股大于50%企業(yè)、費(fèi)稅征收行業(yè)及機(jī)構(gòu)、工商性公共事業(yè)單位、政府批準(zhǔn)的全國(guó)性社保機(jī)構(gòu)、受國(guó)家資助的全資私有企業(yè)、法定接受國(guó)家監(jiān)察的機(jī)構(gòu)控股子公司等實(shí)行派駐監(jiān)督。比利時(shí)對(duì)大區(qū)和重要部門派駐財(cái)政監(jiān)督員，重要部門派駐支出控制員。巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局直接監(jiān)督使用聯(lián)邦預(yù)算資金的4300多個(gè)單位。匈牙利財(cái)政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督政府支出數(shù)額較大的13個(gè)中央部門及下屬單位的預(yù)算執(zhí)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家派駐監(jiān)督所產(chǎn)生的直接和就地監(jiān)督效果，使中央財(cái)政的監(jiān)控功能延伸到主要用款單位。

2、直接監(jiān)管財(cái)政資金業(yè)務(wù)全流程。即直接參與被監(jiān)督對(duì)象的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算及相關(guān)監(jiān)管審檢業(yè)務(wù)工作，具體如：

（1）直接參與部門、機(jī)構(gòu)、地方的預(yù)算編審與上報(bào)業(yè)務(wù)。財(cái)政監(jiān)督直接參與部門、機(jī)構(gòu)、地方預(yù)算編審的國(guó)家，如法國(guó)、比利時(shí)、希臘等。法國(guó)財(cái)政監(jiān)察員要與派駐部門、大區(qū)討論制定分預(yù)算；比利時(shí)財(cái)政監(jiān)督員監(jiān)督與預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)，包括初審預(yù)算，研究草案，以及評(píng)估預(yù)算支出等；希臘財(cái)政部派駐各部門、公共機(jī)構(gòu)和地方大區(qū)的公共財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)按財(cái)政部指令初審并協(xié)助部門、大區(qū)和州的預(yù)算編制與上報(bào)。

（2）直接參與財(cái)政收支執(zhí)行事中監(jiān)管。財(cái)政監(jiān)督直接參與部門、地方和機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。具體如：

法國(guó)財(cái)政監(jiān)督貫穿財(cái)政資金業(yè)務(wù)全過(guò)程，具有監(jiān)督層次多、監(jiān)管同步和監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)格等特征；如財(cái)政監(jiān)察員事前核準(zhǔn)支出承諾、結(jié)算、支付指令，代表財(cái)政部就地監(jiān)督各部長(zhǎng)、大區(qū)首腦使用財(cái)政撥付的人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，簽字受理各項(xiàng)支出；按月接受部門、大區(qū)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告；監(jiān)督檢查各部長(zhǎng)、大區(qū)首腦每筆開(kāi)支決策是否有法律依據(jù)，支出是否列入預(yù)算，決策程序是否合規(guī)等，如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有權(quán)拒絕簽字或凍結(jié)預(yù)算。國(guó)家監(jiān)察署監(jiān)督國(guó)有領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)財(cái)政和公共管理咨詢等，從財(cái)政角度監(jiān)控企業(yè)日常決策，并直接對(duì)財(cái)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

德國(guó)高級(jí)財(cái)政管理署下設(shè)財(cái)稅局，具體負(fù)責(zé)稅收征收、財(cái)政撥款支付，監(jiān)督財(cái)政資金的收入及使用，并承擔(dān)公共資產(chǎn)管理。

比利時(shí)的財(cái)政支出控制員主要監(jiān)督部門日常支出及會(huì)計(jì)核算等。

意大利國(guó)家撥款總署派駐機(jī)構(gòu)和人員，通過(guò)日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查監(jiān)督中央撥款執(zhí)行，具體如審核批準(zhǔn)開(kāi)支及執(zhí)行，監(jiān)督檢查中央撥款使用是否合規(guī)等。

荷蘭財(cái)政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查部門財(cái)政政策實(shí)施和預(yù)算資金使用，通過(guò)與部門組成正式或非正式、臨時(shí)或長(zhǎng)期的監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督中央部門預(yù)算執(zhí)行及內(nèi)部財(cái)務(wù)制度合理性。

希臘財(cái)政部派駐公共財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審核部門、大區(qū)和州日常財(cái)務(wù)收支和預(yù)算資金撥付。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局主要監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金執(zhí)行，監(jiān)督地方政府獲取、使用聯(lián)邦預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付資金，以及與聯(lián)邦政府簽訂的合同及執(zhí)行等。利用網(wǎng)絡(luò)跟蹤監(jiān)督計(jì)劃預(yù)算部的預(yù)算安排、稅務(wù)總局稅收征管、國(guó)庫(kù)總局撥付資金等；利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)地檢查或調(diào)查取證，監(jiān)控預(yù)算單位銀行賬戶資金增減變動(dòng)和實(shí)際使用聯(lián)邦預(yù)算資金情況。

匈牙利財(cái)政監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督政府支出數(shù)額較大的中央部門及下屬單位預(yù)算執(zhí)行，宏觀監(jiān)管財(cái)務(wù)和有關(guān)規(guī)章制度制定執(zhí)行，側(cè)重檢查機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否正常，大額資金使用是否經(jīng)濟(jì)有效。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局監(jiān)控聯(lián)邦部門會(huì)計(jì)工作并由派駐人員直接制作部門會(huì)計(jì)報(bào)表。

（3）直接參與財(cái)政收支執(zhí)行事后監(jiān)督檢查。財(cái)政監(jiān)督直接參與部門、地方和機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行事后審查監(jiān)督，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。具體如：

法國(guó)財(cái)政監(jiān)察總署負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查包括公共會(huì)計(jì)、國(guó)家預(yù)算支出決策者、所有使用公共資金的各種機(jī)構(gòu)的公共開(kāi)支，設(shè)財(cái)政總監(jiān)和財(cái)政監(jiān)督員對(duì)內(nèi)檢查財(cái)政部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)總局、海關(guān)總署及國(guó)庫(kù)司、預(yù)算司等，有關(guān)賬目、執(zhí)法質(zhì)量、工作效率和人員廉潔等；對(duì)外根據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)決定，除檢查部門財(cái)政收支外，還專項(xiàng)檢查或調(diào)查涉及威脅國(guó)家財(cái)政收支的活動(dòng)及其他事項(xiàng)。近年財(cái)政監(jiān)察總署已延伸檢查對(duì)外援助和資本輸出效益等國(guó)外業(yè)務(wù)。

德國(guó)高級(jí)財(cái)政管理署及下屬各財(cái)稅局負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政收入及時(shí)性，支出合規(guī)性、安全性、有效性，并考核財(cái)政內(nèi)各職能部門工作業(yè)績(jī)。

西班牙國(guó)家行政預(yù)算監(jiān)督總署，日常監(jiān)督主要是監(jiān)督會(huì)計(jì)、年度賬目及其他財(cái)政狀況的合規(guī)性、真實(shí)性；完成情況監(jiān)督是核查經(jīng)營(yíng)管理執(zhí)行和程序的合規(guī)性。專項(xiàng)監(jiān)督包括經(jīng)濟(jì)效率監(jiān)督、計(jì)劃監(jiān)督和制度程序監(jiān)督，目的是獨(dú)立評(píng)估計(jì)劃、活動(dòng)或公共職能執(zhí)行，評(píng)估經(jīng)濟(jì)效率水平和可利用資源使用程度。

希臘財(cái)政部派駐公共財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查審計(jì)政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)及付款計(jì)劃等的合規(guī)性、合法性和程序性。

巴西聯(lián)邦監(jiān)控總局主要通過(guò)匯總、審核編制聯(lián)邦部門預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金執(zhí)行報(bào)告，監(jiān)督聯(lián)邦部門預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算資金執(zhí)行。

捷克財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)部長(zhǎng)分管的行政區(qū)域監(jiān)督司，專門負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督地方政府使用的中央資金，州和其他行政區(qū)定期向財(cái)政部報(bào)送有關(guān)會(huì)計(jì)報(bào)表，財(cái)政部定期審計(jì)檢查州和其他行政區(qū)的中央財(cái)政資金使用。

三、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)實(shí)踐

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位與監(jiān)管一體化制度建設(shè)，是我黨在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就確立并始終堅(jiān)持的。建國(guó)后國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理受意識(shí)形態(tài)影響，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位與監(jiān)管一體化制度建設(shè)，雖幾經(jīng)曲折，但仍保持正確方向逐步發(fā)展。

（一）戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，軍政財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及制度建設(shè)，源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理工作。自井岡山根據(jù)地建立起，就有“打土豪籌款子”和各種軍隊(duì)支出的財(cái)政收支日常分配及監(jiān)管業(yè)務(wù)，當(dāng)時(shí)財(cái)政監(jiān)督是完全內(nèi)在財(cái)政分配的。

1、戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體實(shí)踐。1931年11月《地方蘇維埃政府暫行組織條例》規(guī)定建立財(cái)政審計(jì)制度，中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督，地方各級(jí)政府和紅軍中也設(shè)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)委員會(huì)和稽查員，專門負(fù)責(zé)審核各單位預(yù)決算和簽發(fā)撥款通知書(shū)，檢查各單位賬目及收支等。這一制度表明，組織上獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督是非內(nèi)在財(cái)政分配的“居上察看”，但業(yè)務(wù)上卻內(nèi)在財(cái)政分配且監(jiān)管一體。

1932年8月 《財(cái)政部暫行組織綱要》規(guī)定，財(cái)政人民委員部下暫設(shè)審計(jì)處，各省財(cái)政設(shè)審計(jì)科，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度確立。1933年9月實(shí)行獨(dú)立審計(jì)制，撤銷財(cái)政審計(jì)處，成立中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立于財(cái)政的審計(jì)委員會(huì)，財(cái)政監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為審計(jì)監(jiān)督。

抗戰(zhàn)至解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，從邊區(qū)政府到各根據(jù)地(或縣)都先后設(shè)立健全審計(jì)及財(cái)政監(jiān)督制度，出現(xiàn)政府審計(jì)監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財(cái)政監(jiān)督。如1937年9月陜甘寧邊區(qū)政府設(shè)置直屬審計(jì)處。1939年12月邊區(qū)成立財(cái)政部，下設(shè)審計(jì)處，撤銷邊區(qū)政府直屬審計(jì)處。1942年后邊區(qū)政府審計(jì)由邊區(qū)財(cái)政廳主管，政府審計(jì)監(jiān)督再次轉(zhuǎn)為財(cái)政監(jiān)督。1946年邊區(qū)政府頒布《建立縣財(cái)政自治大綱》，規(guī)定實(shí)施統(tǒng)一審計(jì)制度，縣財(cái)政最高監(jiān)督機(jī)關(guān)是政府委員會(huì)，日常財(cái)政監(jiān)督則由縣財(cái)政科負(fù)責(zé)。

2、戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體評(píng)述。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我軍政財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)，至少揭示以下特征：第一，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化具有客觀性。即財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配及其簿記活動(dòng)，如自井岡山根據(jù)地起就有嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律，對(duì)打土豪籌集款和繳獲物要交上報(bào)備案并實(shí)行專人管理、登記造冊(cè)，以滿足政權(quán)建設(shè)和軍事行動(dòng)的支出需求。正是這種與收支一致的簿記業(yè)務(wù)，保障了根據(jù)地建設(shè)時(shí)期的軍政收支監(jiān)管。第二，財(cái)政監(jiān)督具有相對(duì)獨(dú)立性。即組織上財(cái)政監(jiān)督要相對(duì)獨(dú)立于財(cái)政分配，實(shí)現(xiàn)“居上察看”。第三，財(cái)政監(jiān)督既內(nèi)在又相對(duì)獨(dú)立于財(cái)政分配，是財(cái)政監(jiān)督不能回避的矛盾?！皟?nèi)在財(cái)政分配”是監(jiān)督執(zhí)行的必然，“相對(duì)獨(dú)立財(cái)政分配”是“居上察看”監(jiān)督的必然。這也是從蘇區(qū)到邊區(qū)十多年間，財(cái)政監(jiān)督組織上在財(cái)政審計(jì)和政府審計(jì)間不斷轉(zhuǎn)變的緣由，而1946年邊區(qū)縣財(cái)政自治，財(cái)政負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督，則是一種分類處理。

（二）建設(shè)時(shí)期，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)

建國(guó)后，盡管財(cái)政監(jiān)督存廢受意識(shí)形態(tài)影響幾經(jīng)周折，但財(cái)政監(jiān)督仍憑借內(nèi)在財(cái)政分配地位和監(jiān)管一體的本質(zhì)屬性，以根植于業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，頑強(qiáng)艱難地向前發(fā)展。使財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位得以鞏固，財(cái)政監(jiān)管一體化制度建設(shè)得以強(qiáng)化。概括大致如下：

1、建國(guó)初，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1950年11月政務(wù)院頒布《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》，規(guī)定財(cái)政部設(shè)財(cái)政檢查司，大行政區(qū)設(shè)檢查處，省市財(cái)政廳、局設(shè)檢查處(科)，專署及省直轄市財(cái)政局設(shè)檢查科或股，縣財(cái)政局設(shè)檢查員。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這既是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位與監(jiān)管一體制度的保持，也是建設(shè)時(shí)期財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位與監(jiān)管一體制度的開(kāi)始。

2、“大躍進(jìn)”后，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)?！按筌S進(jìn)”時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1958年11月財(cái)政部結(jié)合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，報(bào)請(qǐng)中央同意后撤銷財(cái)政監(jiān)察司，全國(guó)各地財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨之陸續(xù)撤銷。1962年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》，要求各級(jí)財(cái)政切實(shí)擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)查處違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等，據(jù)此一些地區(qū)開(kāi)始陸續(xù)恢復(fù)財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1964年1月財(cái)政部制發(fā) 《關(guān)于大力開(kāi)展1964年財(cái)政監(jiān)察工作的通知》，3月發(fā)布《中央國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)政駐廠員工作施行辦法(草案)》，實(shí)施央企財(cái)政駐廠員制度?？梢?jiàn)，“大躍進(jìn)”后不僅恢復(fù)原有財(cái)政監(jiān)察制度，而且還創(chuàng)新性地推出央企駐廠員監(jiān)督。不僅鞏固了財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位，而且拓展了財(cái)政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)范圍，創(chuàng)新了財(cái)政監(jiān)管一體化制度。

3、“文革”后，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1978年財(cái)政部報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，再次恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察司，各地也陸續(xù)開(kāi)始恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1981年國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部籌建審計(jì)機(jī)構(gòu)，因部?jī)?nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，1982年財(cái)政部撤銷財(cái)政監(jiān)察司，監(jiān)督職能交審計(jì)機(jī)構(gòu)籌備組。1983年成立國(guó)家審計(jì)署，財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)全移交各級(jí)審計(jì)。1984年冀、閩等地逐漸恢復(fù)建立財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1986年9月財(cái)政部再次恢復(fù)設(shè)立財(cái)政監(jiān)察司，1988年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部設(shè)置財(cái)政監(jiān)察司。顯然，1980年代初審計(jì)監(jiān)督替代財(cái)政監(jiān)督，表明對(duì)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配，財(cái)政分配需要內(nèi)在監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)管一體等認(rèn)識(shí)仍不到位。而1984年地方因工作需要恢復(fù)財(cái)政監(jiān)督，則再次表明財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位及監(jiān)管一體化，的確是人的意志不能改變的客觀現(xiàn)實(shí)。

4、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體制度建設(shè)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)發(fā)布 《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決議》，我國(guó)制度改革明確進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期。1994年政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由財(cái)政監(jiān)察司、央企駐廠員管理處和稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢辦合并成立財(cái)政監(jiān)督司。此次調(diào)整通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)范圍和派駐監(jiān)督、年度性財(cái)政經(jīng)濟(jì)檢查轉(zhuǎn)為日常財(cái)政監(jiān)督，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1995年為加強(qiáng)地方的中央財(cái)政收支日常監(jiān)督，財(cái)政部在除西藏外的30個(gè)省區(qū)市及5個(gè)計(jì)劃單列市分設(shè)垂直領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政監(jiān)察專員辦，全國(guó)編制3000人，初步構(gòu)建我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分級(jí)財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督派駐制度的主框架。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，壓縮削減財(cái)政監(jiān)察專員辦機(jī)構(gòu)建制職能，全國(guó)編制減為1000人；除加強(qiáng)中央財(cái)政收支事前、事中監(jiān)控和事后檢查稽核日常監(jiān)督外，央企監(jiān)督交由國(guó)務(wù)院稽查特派員和社會(huì)審計(jì)承擔(dān)和具體審批事務(wù)減少。此次調(diào)整與明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以來(lái)流行的“議會(huì)、立法監(jiān)督”、“財(cái)政監(jiān)督是自己監(jiān)督自己”等觀點(diǎn)相結(jié)合，一定程度上引發(fā)了對(duì)財(cái)政監(jiān)督必要性的質(zhì)疑。

但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位及監(jiān)管一體化，在實(shí)際工作中仍逐漸加強(qiáng)。財(cái)政監(jiān)督秉承強(qiáng)化財(cái)政管理、服務(wù)財(cái)政改革的大局，逐漸形成專項(xiàng)監(jiān)督與派駐監(jiān)督、日常監(jiān)督與日常管理相結(jié)合的監(jiān)管一體工作制度。特別是2000年以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督緊緊圍繞財(cái)政業(yè)務(wù)過(guò)程，全面監(jiān)督收支、金融、會(huì)計(jì)等環(huán)節(jié)，逐漸形成中國(guó)特色的有事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查特點(diǎn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。具體包括：第一，中央財(cái)政監(jiān)督增加管理業(yè)務(wù)服務(wù)財(cái)政改革。如2001年起服務(wù)國(guó)庫(kù)單一賬戶改革，專員辦開(kāi)始審核各地糧庫(kù)建設(shè)資金、車輛購(gòu)置稅專項(xiàng)資金及部分中央直接支付資金等；清理各地中央預(yù)算單位銀行賬戶，2004年實(shí)行年檢制；服務(wù)部門預(yù)算改革，參與保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、海關(guān)等部門預(yù)決算編審；強(qiáng)化金融監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管并重等。第二，財(cái)政監(jiān)管一體化趨于完善。如實(shí)行多種 “三位一體”監(jiān)管，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”，事前、事中、事后監(jiān)督“三位一體”，資金審核、調(diào)查、跟蹤管理監(jiān)督“三位一體”，資金使用、跟蹤問(wèn)效、合規(guī)性監(jiān)督“三位一體”等；重點(diǎn)全面監(jiān)控公檢法、工商行政管理事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入等，實(shí)行日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相結(jié)合。第三，地方財(cái)政派駐監(jiān)督建立健全。如1997年山西省改財(cái)政駐廠員制為財(cái)政監(jiān)察員制，設(shè)立財(cái)政監(jiān)察組14個(gè)，編制100人，2000年湖北省財(cái)政駐部分市州 “財(cái)政監(jiān)督辦事組”(1997年成立)改為“財(cái)政監(jiān)督辦事處”，機(jī)構(gòu)增加到12個(gè)，編制65人；1999年陜西探索財(cái)政監(jiān)督新方式，陸續(xù)向貧困縣派駐58名財(cái)政督查員，以工資發(fā)放為切入點(diǎn)，逐步開(kāi)展財(cái)政支出監(jiān)督；2003年山東省改各市財(cái)政駐廠員機(jī)構(gòu)為財(cái)政派駐各市財(cái)政檢查辦事處，編制100人；2005年河北正式啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)察委派制度試點(diǎn)，成立財(cái)政監(jiān)察組負(fù)責(zé)教育、交通、國(guó)土資源、林業(yè)等部門監(jiān)督，2006年頒布《河北省財(cái)政監(jiān)督規(guī)定》，財(cái)政監(jiān)察委派制度列入政府規(guī)章；2009年河南省財(cái)政向地市設(shè)立6個(gè)派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)人員占比1/3。

財(cái)政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度的建立，在鞏固財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在地位，促進(jìn)財(cái)政改革、落實(shí)財(cái)政政策、維護(hù)財(cái)稅法規(guī)、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、查處違法違紀(jì)、保障財(cái)政運(yùn)行和國(guó)家調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用，為財(cái)政改革和發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和服務(wù)保障。正如一地方財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)所言“財(cái)政部門作為一個(gè)分配管理者的基本職責(zé)，就是‘分配和監(jiān)督’，從這種意義上說(shuō)，財(cái)政監(jiān)督工作撐起財(cái)政部門工作的‘半壁河山’”(李志友，2003)。

四、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配的地位及監(jiān)管一體化制度建議

上述分析表明，目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法存在較大差距。根據(jù)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在地位及監(jiān)管一體化本質(zhì)屬性，在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督制度及實(shí)踐基礎(chǔ)上，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍做法，提出我國(guó)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在財(cái)政分配地位及監(jiān)管一體化制度建設(shè)建議如下：

（一）堅(jiān)持“財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政改革和管理”的基本原則

堅(jiān)持“財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政改革和管理”的基本原則，是財(cái)政監(jiān)督存在的必要性及價(jià)值決定的。財(cái)政監(jiān)督完善強(qiáng)化財(cái)政分配及管理、甚至財(cái)政改革的服務(wù)性功能和作用，具體體現(xiàn)為財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在于財(cái)政分配的地位和與財(cái)政管理一體化的業(yè)務(wù)方式。強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督內(nèi)在地位、完善財(cái)政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度，緊扣財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政管理與當(dāng)前財(cái)政改革的中心，才能強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，提升財(cái)政監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，展示財(cái)政監(jiān)督存在的必要性及價(jià)值。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上明確“緊緊圍繞促進(jìn)財(cái)政改革和完善財(cái)政管理，更新監(jiān)督理念，突出監(jiān)督重點(diǎn)，改進(jìn)監(jiān)督方式”(《關(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督工作的若干意見(jiàn)》(財(cái)辦監(jiān) 【2008】15號(hào)))的指導(dǎo)思想，探索建立主動(dòng)參與財(cái)政改革管理的工作方式。如1960年代的駐廠員派駐監(jiān)督，1995年的專員辦派駐監(jiān)督，2000年后參與國(guó)庫(kù)單一賬戶、部門預(yù)算改革，強(qiáng)化金融管理，以及“營(yíng)改增”等，都充分體現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督緊緊圍繞財(cái)政改革和財(cái)政管理展開(kāi)工作的基本方針。

（二）明確“財(cái)政監(jiān)督融入財(cái)政管理”的基本方法

監(jiān)督融入管理，并通過(guò)管理發(fā)揮作用是監(jiān)督的基本屬性。財(cái)政監(jiān)督的基本特征是內(nèi)在并融入財(cái)政管理，財(cái)政監(jiān)督只有與財(cái)政管理緊密結(jié)合、融為一體，才能發(fā)揮職能作用。近年財(cái)政部頒發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督工作的若干意見(jiàn)》（財(cái)辦監(jiān)【2008】15 號(hào)）、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》(財(cái)政部令第69號(hào)<2012>)等制度明確規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督觀念要由檢查型轉(zhuǎn)向管理型，監(jiān)督內(nèi)容要由注重收入查補(bǔ)轉(zhuǎn)向收支管理并重，監(jiān)督方式由事后檢查轉(zhuǎn)向事前審核、事中監(jiān)控、事后查處全程監(jiān)督，監(jiān)督目的由查處糾錯(cuò)轉(zhuǎn)向內(nèi)控、預(yù)防機(jī)制監(jiān)督，安全、合規(guī)性監(jiān)督轉(zhuǎn)向績(jī)效監(jiān)督等。從監(jiān)督對(duì)象(財(cái)政管理對(duì)象和本部門財(cái)務(wù)收支)、監(jiān)督工作原則(建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的覆蓋全部政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制)、監(jiān)督方式(監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、檢查、審查、評(píng)價(jià))等方面，突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督貫穿財(cái)政管理全過(guò)程的基本工作方法。實(shí)際工作中，財(cái)政監(jiān)督堅(jiān)持體現(xiàn)財(cái)政管理特色，選擇緊密聯(lián)系財(cái)政改革、財(cái)政管理相對(duì)薄弱、社會(huì)關(guān)注度高的事項(xiàng)展開(kāi)監(jiān)督，如積極參與“三公支出”監(jiān)控、財(cái)政閑置資金優(yōu)化利用、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)管等，為提高財(cái)政管理水平發(fā)揮積極作用。

（三）探索建立財(cái)政監(jiān)管一體化工作制度

目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)管一體化業(yè)務(wù)制度和實(shí)踐，總體上已順著業(yè)務(wù)參與、業(yè)務(wù)融合、業(yè)務(wù)跟蹤、業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的主線逐漸展開(kāi)。但從我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的專員辦“條”體制和監(jiān)督局“塊”體制來(lái)講，在國(guó)情基礎(chǔ)上借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可考慮如下：

1、財(cái)政監(jiān)督駐各地專員辦監(jiān)管一體化工作制度建設(shè)。目前，財(cái)政監(jiān)督駐各地專員辦作為中央派駐機(jī)構(gòu)，注重發(fā)揮就地監(jiān)管優(yōu)勢(shì)和延伸中央財(cái)政監(jiān)管，已基本承擔(dān)地方的中央預(yù)算單位預(yù)算審核、中央部分收支監(jiān)管、中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控、中央重大項(xiàng)目監(jiān)管等工作，監(jiān)管一體化工作框架及內(nèi)容基本形成。根據(jù)新形勢(shì)和新要求，有待進(jìn)一步展開(kāi)的工作：一是全面介入地方的中央收支監(jiān)管工作，這或許是目前專員辦面臨的最大最難的問(wèn)題。二是逐步推行地方的中央重大項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。三是加強(qiáng)基層單位的中央事務(wù)服務(wù)，如有關(guān)資金的收繳與撥付，相關(guān)中央政策制度的及時(shí)傳達(dá)、正確理解，相關(guān)中央文本、票據(jù)發(fā)放等，便捷高效有利基層工作。四是根據(jù)中央財(cái)政監(jiān)督派駐制普遍國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國(guó)情，實(shí)行央企財(cái)務(wù)總監(jiān)因時(shí)因事機(jī)動(dòng)派駐制，以加強(qiáng)特殊時(shí)期與形勢(shì)下的央企監(jiān)管。

2、地方各級(jí)財(cái)政監(jiān)督局監(jiān)管一體化工作制度建設(shè)。第一，探索建立參與財(cái)政業(yè)務(wù)的監(jiān)管一體化工作制度。如在財(cái)政業(yè)務(wù)控制節(jié)點(diǎn)設(shè)置或增加監(jiān)管融合業(yè)務(wù)，財(cái)政業(yè)務(wù)流程控制節(jié)點(diǎn)是財(cái)政業(yè)務(wù)受理經(jīng)辦起點(diǎn)，通常是相關(guān)責(zé)任人及領(lǐng)導(dǎo)審核簽字確認(rèn)后，才能進(jìn)入受理經(jīng)辦階段。在此類節(jié)點(diǎn)設(shè)置增加監(jiān)管審查，通常不影響業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。如預(yù)算編制初審，監(jiān)管預(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性；收支執(zhí)行分析報(bào)告審核，監(jiān)管收支執(zhí)行及時(shí)性、合規(guī)性、績(jī)效性；庫(kù)款日、旬、月報(bào)告審核，監(jiān)管財(cái)政資金安全性；支出撥付審核，監(jiān)管支出執(zhí)行合規(guī)性、有效性；會(huì)計(jì)月、年報(bào)審核，監(jiān)管會(huì)計(jì)核算及賬表真實(shí)性等。參與預(yù)算編制、執(zhí)行、變更、追加和相關(guān)財(cái)務(wù)管理有關(guān)會(huì)議，以及項(xiàng)目立項(xiàng)、論證、實(shí)施、招投標(biāo)及績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)

議等。第二，探索實(shí)施財(cái)政部門內(nèi)部審計(jì)。在管理政府資金的財(cái)稅部門實(shí)行相對(duì)特殊的內(nèi)部審計(jì)制，既不特別，也不多余，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。近年地方財(cái)稅部門涉嫌資金問(wèn)題案件不算少，如何 “扎好籬笆、把好門”，杜絕“監(jiān)守自盜”，是財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)解決的自身問(wèn)題。目前，可依據(jù)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督制度，對(duì)重點(diǎn)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目等，展開(kāi)定期、不定期或階段性內(nèi)部審計(jì)，保障財(cái)稅部門清廉性。第三，配合地方政府及相關(guān)部門探索展開(kāi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估監(jiān)督?？?jī)效監(jiān)督是合規(guī)監(jiān)督的發(fā)展方向和近年經(jīng)濟(jì)監(jiān)管發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)從2000年財(cái)政部安排湖北省試點(diǎn)行政事業(yè)單位預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)開(kāi)始，到2005年18個(gè)省級(jí)在政府預(yù)算草案中提出績(jī)效考評(píng)目標(biāo)，2009年財(cái)政部頒發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，2011年財(cái)政部更新該辦法。目前，地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估監(jiān)督在制度建設(shè)和工作安排上已基本展開(kāi)，但各地進(jìn)展不一。有的建立專門財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)構(gòu)(廣東)，有的開(kāi)展每部門試點(diǎn)一個(gè)項(xiàng)目，有的開(kāi)展某行業(yè)(農(nóng)業(yè))試點(diǎn)一個(gè)項(xiàng)目等。8月2日財(cái)政部公布2012年度縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)前200名縣排行榜和綜合評(píng)價(jià)前10名省，并將通報(bào)表?yè)P(yáng)激勵(lì)優(yōu)秀縣、省(區(qū))，約談部分績(jī)效管理相對(duì)薄弱的省(區(qū))財(cái)政廳(局)預(yù)算績(jī)效管理負(fù)責(zé)人；據(jù)報(bào)此次績(jī)效評(píng)價(jià)主要圍繞重點(diǎn)支出保障程度(含教育、醫(yī)衛(wèi)、社保就業(yè)、節(jié)能環(huán)保等六項(xiàng)支出)、財(cái)政供養(yǎng)人員控制和財(cái)政管理水平(含預(yù)算收支平衡、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等四內(nèi)容)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。各級(jí)地方可根據(jù)上述實(shí)踐進(jìn)程，因地制宜探索選擇績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象展開(kāi)工作。