□ 馬曉琳 鄭曙村

作者：馬曉琳，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)研究生

鄭曙村，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的快速發(fā)展，以專業(yè)分工、功能分化、層級(jí)節(jié)制等為特點(diǎn)的政府管理模式日益暴露出弊端。在20世紀(jì)90年代，以英國(guó)為代表的西方國(guó)家從中央到地方掀起了一場(chǎng)“整體型政府”改革。目前，我國(guó)地方政府的市場(chǎng)化運(yùn)作中出現(xiàn)的 “碎片化”的問題日漸顯現(xiàn)，阻礙了地方服務(wù)型政府建設(shè)。如何克服這些問題，“整體型政府”治理方式不無借鑒意義。

一、“整體型政府”的概念及內(nèi)容

“整體型政府”起源于英國(guó)，最早由佩里·希克斯進(jìn)行系統(tǒng)論述，1997年新工黨為了克服新公共管理方法造成的政府權(quán)力“空心化”等問題提出“整體型政府”改革，較好地克服了新公共管理帶來的資源浪費(fèi)、整體效能低下等問題。其他西方國(guó)家相繼圍繞“整體型政府”進(jìn)行了多元化的改革，為世界范圍內(nèi)的政府再造提供了新的視角和方向。

“整體型政府”是在數(shù)字時(shí)代，對(duì)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理改革所形成的“碎片化”政府管理模式進(jìn)行的深刻的反思而提出來的。其主要是指通過橫向和縱向的整合與協(xié)調(diào)的理念和行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)政府整體優(yōu)化精簡(jiǎn)的政府治理新模式。通過整體化治理，排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好的使用稀缺資源；促使風(fēng)險(xiǎn)管理者在特殊的政策領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)中一起工作，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)。[1]“整體型政府”的核心思想如下:

（一）機(jī)構(gòu)和職能的“整體化”整合，形成“大部制”模式

整合是“整體型政府”的一個(gè)重要特征和概念。整合主要是對(duì)政府相近的職能和部門或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新分工和調(diào)整，主要涉及的內(nèi)容有：（1）逆碎片化和大部門式治理。通過合并，把一些功能相近和雷同的機(jī)構(gòu)重新組合成部門化的組織，取消一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，以及重新在以往被鼓勵(lì)進(jìn)行無限制競(jìng)爭(zhēng)的地方機(jī)構(gòu)這一微觀層面建立合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)。（2）重新政府化和加強(qiáng)中央過程。把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動(dòng)重新交由公共部門進(jìn)行；是對(duì)新公共管理碎片化改革產(chǎn)生的重復(fù)多頭的等級(jí)結(jié)構(gòu)的回應(yīng)。（3）集中采購(gòu)和專業(yè)化，極大地壓縮行政成本。（4）利用新的信息技術(shù)，提高一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈的生產(chǎn)力。（5）以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)，鼓勵(lì)較小的部門和機(jī)構(gòu)共同使用一些服務(wù)支撐功能或一些與政策相關(guān)的服務(wù)。（6）網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化。[2]

（二）部門間的“整體化”協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)是管理活動(dòng)的基本環(huán)節(jié)之一，是領(lǐng)導(dǎo)者的一項(xiàng)基礎(chǔ)性職能。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和行政環(huán)境的變化，協(xié)調(diào)被重新重視，賦予新的意義，在“整體型政府”的語境中，協(xié)調(diào)指的是在信息、知識(shí)和決策方面，理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確地行動(dòng)。[3]?？怂怪赋?，整體型治理在協(xié)調(diào)層面可以通過三種策略來實(shí)現(xiàn)：整體性的考慮（即要考慮到戰(zhàn)略發(fā)展對(duì)他者的影響以及他者對(duì)戰(zhàn)略發(fā)展的影響），對(duì)話（信息交換）和共同性的計(jì)劃（臨時(shí)的共同計(jì)劃或者共同工作）。[4]在保留部門的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要實(shí)行公私部門之間，政府與非政府組織之間，中央與地方之間進(jìn)行跨部門協(xié)作。協(xié)調(diào)不僅存在于組織之間，也存在于組織內(nèi)部,如參與跨部門的計(jì)劃或項(xiàng)目的各部門之間的協(xié)商以及聯(lián)合提供公共服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。在改革中無論是將機(jī)構(gòu)的合并還是對(duì)職務(wù)的的重新調(diào)整，都伴隨著協(xié)調(diào)，從一定程度上說，“整體型政府”的推行是整體協(xié)調(diào)的結(jié)果而非等級(jí)命令的結(jié)果。

（三）組織行為的“整體利益”導(dǎo)向，政府回歸公共性

新公共管理過分追求“3E”的價(jià)值目標(biāo)，不惜把一部分人排除在公共服務(wù)的范圍以外，而“整體型政府”更注重自由、平等、公平、正義等基本價(jià)值的民主行政，通過整合與協(xié)調(diào)等方式為公眾提供均等化的公共服務(wù)，滿足公眾的個(gè)性化需求。新公共管理是一種管理主義的研究途徑，圍繞特定的功能對(duì)組織進(jìn)行設(shè)計(jì)和管理，而“整體型政府”更強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行負(fù)責(zé)和管理，以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向使用預(yù)算購(gòu)買組織所需要的服務(wù)內(nèi)容和功能。“整體型政府”調(diào)和了工具理性和價(jià)值理性的關(guān)系，使政府的行政理念和職能回歸公共性。新公共管理片面的追求效率，把一些人排除在民主行政之外，而“整體型政府”以追求自由、民主、平等、正義等為價(jià)值取向，以結(jié)果和公民的需求為導(dǎo)向，滿足不同群體的差異性需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

（四）融合多元文化差異，培育“整體性”行政文化

“整體型政府”強(qiáng)調(diào)的行政文化是一種融合文化差異的和諧的行政文化。在組織層面注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的整體性價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，責(zé)任共享，組織參與性，以信任、價(jià)值為本的管理與合作。在個(gè)人層面，“整體型政府”關(guān)注公務(wù)員作為社會(huì)個(gè)體的需求，加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)，注重在整體環(huán)境下公務(wù)員的自我發(fā)展，允許存在不同的文化價(jià)值觀。?？怂拐J(rèn)為，“整體型政府”的行政文化的形成是在識(shí)別顧客信仰、態(tài)度、價(jià)值、習(xí)慣的基礎(chǔ)上制定方案，提出預(yù)防性措施。通過文化審核，鼓勵(lì)多元價(jià)值觀、交互行為等建立起共同的文化，樹立權(quán)力分享理念，建立共同的規(guī)范和價(jià)值體系?！罢w型政府”需要有合作的心理和合作的經(jīng)驗(yàn)為前提，同時(shí)需要新的組織文化作為支撐。一方面提高公務(wù)員的適應(yīng)性與靈活性，另一方面又要培養(yǎng)集體感、共同價(jià)值觀以及相互信任的意識(shí)；既要發(fā)揮他們的自主性，又要保證不超越自己的職權(quán)。這樣做確實(shí)不容易，從文化的視角來看，一旦公共組織進(jìn)行改革，就必須接受能否與已有文化相融合的考驗(yàn)。[5]

二、“整體型政府”在西方國(guó)家地方政府改革中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、加拿大、荷蘭、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家都在聯(lián)邦和州政府進(jìn)行了“整體型政府”改革，各國(guó)在政府改革的具體實(shí)踐活動(dòng)中，依據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情，積極創(chuàng)新，進(jìn)行了形式多樣的 “整體型政府”改革，使得“整體型政府”呈現(xiàn)出國(guó)別特色的同時(shí)擁有著某些共性。

（一）整體優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)：設(shè)置專門的改革執(zhí)行機(jī)構(gòu)

“整體型政府”理論以再造官僚制為組織載體，在不取消專業(yè)化分工的前提下進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，既按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，又根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)建立橫向的行動(dòng)線。[6]任何改革的推行必須有對(duì)應(yīng)的權(quán)力和機(jī)構(gòu)來保證改革的順利進(jìn)行。從縱向上看，西方國(guó)家地方政府的“整體型政府”改革普遍通過部門或職能的重新整合或者增設(shè)一個(gè)新的機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)縱向部門之間的協(xié)調(diào)與合作，使改革不只停留在組織的金字塔頂層。在專業(yè)化分工原則上中央和地方政府設(shè)置專門的行政改革機(jī)構(gòu)，從垂直方向理順部門職權(quán)，使得改革從中央機(jī)構(gòu)落實(shí)到地方基層政府。在跨部門之間成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織可以實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的聯(lián)合與合作，為實(shí)現(xiàn)“一站式”公共服務(wù)提供相應(yīng)的權(quán)力和職能。為適應(yīng)環(huán)境的復(fù)雜化，地方政府重組或合并職能相近的部門，優(yōu)化部門的職能和地位，更好地為公眾提供服務(wù)。如在1994年英國(guó)保守黨執(zhí)政期間，將設(shè)在環(huán)境部三個(gè)部門中的地域辦公室合并成一個(gè)獨(dú)立的區(qū)域政府辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域事務(wù)。布萊爾上臺(tái)后于1998年頒布《區(qū)域發(fā)展處法案》，并以此為依據(jù)成立區(qū)域發(fā)展代理局和區(qū)域議事廳，這三個(gè)部門成為英國(guó)區(qū)域政府的三個(gè)核心部門。[7]

（二）橫向協(xié)調(diào)的組織職能：賦予新公共管理措施新的目標(biāo)和內(nèi)涵

“整體型政府”不是對(duì)新公共管理的徹底否定，而是對(duì)新公共管理的修正，在關(guān)注縱向協(xié)調(diào)的同時(shí)，重新重視被以往改革所忽略的部門或組織之間的橫向協(xié)調(diào)。在西方國(guó)家的改革過程中，充分利用了新公共管理改革中行之有效的手段，糾正其過于經(jīng)濟(jì)化的行為目的。例如，績(jī)效評(píng)估并不是“整體型政府”獨(dú)創(chuàng)，但是“整體型政府”之下的績(jī)效評(píng)估具有以往不同的內(nèi)涵，其核心差異在于它是圍繞政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)的績(jī)效統(tǒng)一起來進(jìn)行測(cè)定和管理，更加關(guān)注公共服務(wù)的整體性產(chǎn)出，具有整體性、戰(zhàn)略性。而新公共管理更多的是對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行的測(cè)評(píng)，關(guān)注的是本部門的產(chǎn)出以及績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，具有分散性、局部性。[8]總結(jié)外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效目標(biāo)成為很多國(guó)家推行政府改革的主要措施之一。在地方政府改革中通過制定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)橫向的跨部門協(xié)調(diào)，使各部門、非政府組織、私人部門達(dá)到目標(biāo)一致和利益協(xié)調(diào)，為公民提供整體化服務(wù)。

（三）法律化的組織政策作為改革保障

任何國(guó)家的改革都具有一定的強(qiáng)制性。任何利益的獲得都是以犧牲一部分人的利益為代價(jià)的，任何改革的實(shí)施都有反對(duì)的聲音，因此改革必須有法律這一強(qiáng)制性的武器作為保障?！罢w型政府”改革也不例外，尤其是在改革環(huán)境瞬息變化的地方政府改革中，在服務(wù)于公眾需求第一線的基層政府，僅有賦予的改革權(quán)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相關(guān)政策措施的法律化，可以任何行動(dòng)都有法律依據(jù)，權(quán)力有保障，改革才能夠順利的貫徹實(shí)施。在西方國(guó)家的改革過程中，改革政策決議的法律化，可以靈活應(yīng)對(duì)改革中的突發(fā)狀況，同時(shí)可以約束改革執(zhí)行者的行為，為改革的實(shí)行提供一定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）網(wǎng)絡(luò)化的改革手段：多主體參與的伙伴關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，為“整體型政府”改革提供了技術(shù)平臺(tái)。在地方政府跨部門橫向整合中，為“一站式”公共服務(wù)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。政府作為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)要時(shí)刻保持對(duì)外部環(huán)境變化的敏感性。組織要對(duì)社會(huì)環(huán)境的變化作出適時(shí)調(diào)整，伙伴關(guān)系便是“整體型政府”改革實(shí)現(xiàn)橫向跨功能邊界的組織協(xié)調(diào)的一個(gè)基本工具?；锇殛P(guān)系是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織或機(jī)構(gòu)分享共同議程協(xié)同工作，同時(shí)保持著自身的目標(biāo)及其活動(dòng)的獨(dú)立性。[9]伙伴關(guān)系揭示了“整體型政府”治理結(jié)構(gòu)中資源整合和政策協(xié)調(diào)的邏輯，是政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境變化的一種改革措施。在地方政府“整體型政府”改革中為適應(yīng)日益多元化和個(gè)性化的公眾需求，強(qiáng)調(diào)政府在合作組織中的主導(dǎo)作用的同時(shí)將部分公共服務(wù)職能讓渡給企業(yè)、非政府組織，吸引和調(diào)動(dòng)各方力量參與地方公共服務(wù)的供給，滿足日益多元化、個(gè)性化的群體要求。

三、“整體型政府”對(duì)我國(guó)地方政府行政體制改革的啟示

伴隨改革開放，地方政府“部門主義”帶來的“碎片化”問題日益突出。雖然“整體型政府”產(chǎn)生的背景與我國(guó)行政改革的時(shí)間和制度背景有很大差異，但是排除政治因素，仍可從中總結(jié)出對(duì)于我國(guó)地方政府進(jìn)行行政改革的普遍性啟示。

（一）我國(guó)地方政府行政體制的“碎片化”

碎片化問題在我國(guó)并不是一個(gè)新問題。自建國(guó)以來，“部門分割”一直是政府管理體制的重要問題。改革開放后，新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的碎片化問題在我國(guó)市場(chǎng)化模式政府的運(yùn)行中日益顯現(xiàn)。

1.地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“碎片化”

“整體型政府”以科層制的組織體系為載體，既注重縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)的一致銜接又注重橫向部門的協(xié)調(diào)。隨著新公共管理和信息技術(shù)的發(fā)展，管理幅度擴(kuò)大和管理層級(jí)減少的扁平化的組織結(jié)構(gòu)廣受歡迎。在我國(guó)行政管理體制中，地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府，層級(jí)過多。大部分地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置過分具體，部門林立，無法與上級(jí)政府實(shí)現(xiàn)縱向?qū)樱又畽M向部門之間缺乏溝通，信息傳遞過程中殘缺和遞減現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，下級(jí)部門有選擇的進(jìn)行信息反饋，致使政策制定和執(zhí)行過程中不能夠真正地反映人民大眾的需求。不同層級(jí)政府之間，不同政府部門之間，根據(jù)各自需要執(zhí)行上級(jí)部署，常見許多政策文件、重要講話，基層政府領(lǐng)導(dǎo)如法炮制、最后不了了之。當(dāng)中央部門的改革政策向下推行的時(shí)候，基層政府沒有對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)承接貫徹改革措施，使改革流于形式。

2.地方政府職能和部門的“碎片化”

就EAR而言，通過計(jì)算得出EARr和EARl后，將EARr和EARl分別與預(yù)先設(shè)定好的閾值進(jìn)行比較，判斷左右眼是否閉眼，當(dāng)雙眼同時(shí)滿足閉眼條件時(shí)，開啟定時(shí)器，結(jié)束條件為下一次某只眼睛睜眼或同時(shí)睜眼，測(cè)得閉眼時(shí)長(zhǎng),與預(yù)先設(shè)定好的時(shí)間閾值進(jìn)行比較后判斷是否存在長(zhǎng)時(shí)間閉眼。同理可以得到打哈欠狀態(tài)。

皮埃爾·卡藍(lán)默指出，眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割，每一級(jí)的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割，每個(gè)領(lǐng)域都由一個(gè)部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行動(dòng)者要分割，每個(gè)人，特別是公共行動(dòng)者，都有自身的責(zé)任領(lǐng)域。對(duì)明晰的追求，出發(fā)點(diǎn)是好的，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時(shí)，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時(shí)，這種明晰就成了效率的障礙。[11]我國(guó)地方政府行政體制中的職能細(xì)化和部門功能具體化使行政效率得到局部提高，但是由于權(quán)力和公共資源配置的不合理，部門職能界定模糊，預(yù)算改革致使財(cái)政部門化，使得部門在追求部門謀取利益最大化時(shí)，表現(xiàn)出泛政治化的利益訴求話語和利益謀求行動(dòng)，忽視了整個(gè)組織的使命。所以在為公眾服務(wù)時(shí)就出現(xiàn)了“政出多門”、“多龍治水”等現(xiàn)象。因此，部門利益作為利益主體出現(xiàn)，過多的從本部門本行業(yè)的利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)或謀取本部門的利益，使政府代表的公共利益天平發(fā)生傾斜，成為我國(guó)政府內(nèi)部?jī)r(jià)值整合的最大障礙。[12]

3.地方政府行政價(jià)值的“經(jīng)濟(jì)化”

政府作為一種特殊組織的同時(shí)也具有組織的一般特性。我國(guó)地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益的行為特性，使得地方政府和部門的運(yùn)行具有“公司化”的邏輯。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能是提供公共物品和服務(wù)，“經(jīng)濟(jì)化”的官員晉升模式，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)片面的追求政績(jī)，盲目增加投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，公共權(quán)力過分介入市場(chǎng)，作為政府核心的公務(wù)員的行政價(jià)值理念發(fā)生扭曲，導(dǎo)致了地方政府行政行為的“經(jīng)濟(jì)化”；過分注重本級(jí)政府的利益，過分堅(jiān)持和宣傳自身的行政價(jià)值和行政觀念，忽視了政府作為一個(gè)整體的存在；下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從往往只是象征性的，對(duì)于上級(jí)的部署精神，下級(jí)往往從思想上就不認(rèn)同，只是表現(xiàn)出表面上的認(rèn)同或者順從，在一些跨部門協(xié)調(diào)的工作事務(wù)上，領(lǐng)導(dǎo)人淪為調(diào)解員而不是專門的決策者。地方政府在改革中唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展馬首是瞻的行政理念導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)化的行政行為，致使改革成為“走麥城”。

4.地方公共服務(wù)多元供給主體利益的“碎片化”

伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，為應(yīng)對(duì)行政體制僵化、行政效率下降等政府運(yùn)行中的問題，市場(chǎng)化模式政府備受推崇和擁護(hù)，將市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制引入政府，使政府得到“減負(fù)”，行政效率得到一定提高。但是在服務(wù)提供過程中，私人企業(yè)追求利益最大化的商業(yè)本質(zhì)，政府跟蹤監(jiān)督機(jī)制的缺乏，改變了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。然而，政府在政策和財(cái)政上對(duì)私人企業(yè)的傾斜和誘惑，導(dǎo)致政府各部門、非政府組織和私人企業(yè)等供給主體為了爭(zhēng)取資金和政策優(yōu)惠而進(jìn)行合作參與公共服務(wù)競(jìng)標(biāo)。但在競(jìng)標(biāo)成功后，由于各自本身利益的根本沖突和政府利益補(bǔ)償機(jī)制的缺失而導(dǎo)致公共服務(wù)項(xiàng)目的“貌合神離”。

（二）“整體型政府”對(duì)我國(guó)地方政府行政體制改革的啟示

自2008年以來，中央進(jìn)行大部制改革后，部分地方政府也進(jìn)行了大部制改革收到良好效果。但是部門簡(jiǎn)單合并，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，相互扯皮，公民社會(huì)發(fā)育不良等問題依然存在。西方國(guó)家推行的以協(xié)調(diào)和整合為核心的“整體型政府”改革對(duì)我國(guó)地方政府的行政改革有很大的啟示。

1.理順垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，推行地方大部制改革

2.橫向組織職能整合，協(xié)調(diào)部門利益

“整體型政府”強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行職能劃分，以為公民服務(wù)和需要為基礎(chǔ)，通過協(xié)商、聯(lián)合、整合和合作等整體性方式對(duì)政府職能和部門進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)。在我國(guó)地方政府行政體制改革中，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)劃轉(zhuǎn)、歸并、拆分相應(yīng)的政府職能，實(shí)現(xiàn)橫向政府職能的整合，但同時(shí)必須繼續(xù)進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變和定位，既不能拋棄對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，又不能過分干預(yù)，避免地方政府大部制改革中簡(jiǎn)單的職能加減現(xiàn)象。職能的整合必然帶來部門之間的重組和協(xié)調(diào)，明確部門之間的職責(zé)，實(shí)施統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來協(xié)調(diào)部門之間的利益，制定跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。整合各部門之間的信息資源、業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)部門之間的信息共享和協(xié)同，構(gòu)建網(wǎng)上政府，為“整體型政府”改革奠定科技基礎(chǔ)。

3.培育以服務(wù)為導(dǎo)向的整體性行政文化

文化作為一種隱性的力量，往往在一定程度上決定了改革的成敗。一定組織的改革必有一定的組織文化相適應(yīng)。登哈特認(rèn)為公共部門的行政人員應(yīng)該具有以下的行為特色：對(duì)于組織價(jià)值的承諾；服務(wù)公眾；授權(quán)和分享領(lǐng)導(dǎo)；務(wù)實(shí)的漸進(jìn)主義；奉獻(xiàn)公共服務(wù)。[13]“整體型政府”改革不僅是組織結(jié)構(gòu)的整合，更是公務(wù)員價(jià)值觀念和組織文化的整體性重構(gòu)。公務(wù)員作為政府機(jī)構(gòu)中的唯一動(dòng)態(tài)因素，是政府改革成敗的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國(guó)外的實(shí)踐看，在公務(wù)員隊(duì)伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價(jià)值體系，是進(jìn)行跨部門合作的前提。在我國(guó)地方政府“整體型政府”的改革中，充分發(fā)揮地方黨校對(duì)公務(wù)員定期培訓(xùn)的作用，要培養(yǎng)公務(wù)員以人為本、為人民服務(wù)的行政理念，責(zé)任意識(shí)、團(tuán)結(jié)精神，轉(zhuǎn)變行政人員的經(jīng)濟(jì)化行為；在我國(guó)地方政府公務(wù)員的薪酬制度改革中，賦予地方政府更多靈活管理的權(quán)力實(shí)施獎(jiǎng)懲激勵(lì)，加大對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)和發(fā)展的投入，更重要的是要經(jīng)常發(fā)起一些簡(jiǎn)單易懂、具有行政價(jià)值理念的工作口號(hào)來激勵(lì)公務(wù)員的工作熱情和積極性，建立起主動(dòng)型的公務(wù)員隊(duì)伍，推動(dòng)地方服務(wù)型政府建設(shè)。

4.整合網(wǎng)絡(luò)資源，提供一站式服務(wù)

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)加大對(duì)地方政府的資金投入，初步實(shí)現(xiàn)了辦公網(wǎng)絡(luò)化。但是地方基層政府職能交叉、部門林立，網(wǎng)絡(luò)資源相對(duì)分散。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為地方政府實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)提供了重要的技術(shù)平臺(tái)和手段。整合政務(wù)流程，打破部門界限，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息共享，整合不同部門和層級(jí)間網(wǎng)絡(luò)資源，簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“一站式”等措施勢(shì)在必行。在我國(guó)地方政府的大部制改革中更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作、協(xié)同治理：一方面強(qiáng)調(diào)內(nèi)部聯(lián)合治理，整合部門網(wǎng)絡(luò)信息資源。一些地方將分散的行政許可等服務(wù)集中成立行政服務(wù)中心，為公眾提供“一站式”服務(wù)，避免公民在各個(gè)部門之間疲于奔命，為“整體型政府”改革提供了重要的平臺(tái)；同時(shí)在合作中求雙贏的新型府際關(guān)系實(shí)現(xiàn)了環(huán)境等公共問題的區(qū)域化管理。另一方面強(qiáng)調(diào)政府作為一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)與合作。從外國(guó)實(shí)踐看，伙伴關(guān)系的理念已經(jīng)深入政府改革過程之中。我國(guó)地方政府改革中要實(shí)現(xiàn)政府、非政府組織、私人部門、公民個(gè)人等多方合作，實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置。在發(fā)展政府與多方合作的關(guān)系中，要建立健全合作協(xié)調(diào)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)社會(huì)組織、私人部門的目標(biāo)與公共利益相一致，政府不僅要提供市場(chǎng)和社會(huì)的參與空間，確認(rèn)公共服務(wù)供給主體的機(jī)構(gòu)，還要進(jìn)行過程管理和結(jié)果控制，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，為公民提供無縫隙服務(wù)。

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