秦中春

(國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部，北京 100010)

一、我國耕地資源保護取得的進展

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大幅提高。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，我國高度重視耕地資源保護工作。經(jīng)過持續(xù)不斷的努力和探索，目前已經(jīng)形成了以土地管理法為主體，以土地利用總體規(guī)劃及用途管制為手段，以基本農(nóng)田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策、耕地保護監(jiān)督檢查制度為工具的相對完整的政策體系。國家對耕地資源的保護手段不斷拓展，保護措施愈加嚴(yán)格，保護力度越來越大。

(一)糧食安全所需耕地基本得到保證

確保糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對耕地需求的底線，是處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與保護耕地資源關(guān)系的一個基礎(chǔ)。為了應(yīng)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中耕地資源不斷減少的嚴(yán)峻局面，我國實行嚴(yán)格的耕地資源保護政策，加強對基本農(nóng)田的保護。國家劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，規(guī)定任何單位和個人不得改變或者占用，同時政府制定并實施《土地利用總體規(guī)劃》，明確到2020年保持耕地面積18億畝的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為必須固守的“紅線”，落實到每年的用地計劃和日常監(jiān)管工作中。目前，從全國來看，耕地資源保護總體較好，糧食安全所需耕地資源基本得到保障，為糧食產(chǎn)量的不斷增長提供有力的支撐。2004年以來，我國糧食播種面積出現(xiàn)穩(wěn)定回升，全國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“八年增”，耕地保護工作功不可沒。

從調(diào)研來看，各省市主要依據(jù)國家制定的《土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)》確定各自的耕地資源和基本農(nóng)田保有量，以此為依據(jù)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，總體控制耕地資源占用的規(guī)模。與國家確定的耕地保護數(shù)量相比，各省市確定的耕地保護規(guī)模目標(biāo)基本上沒有提高。

(二)耕地占補平衡工作取得明顯成效

耕地占補平衡，是在城鎮(zhèn)化過程中加強耕地資源保護最重要的一個管理措施。我國從1997年開始提出并實施耕地占補平衡制度，經(jīng)過多年的實踐和完善，取得明顯成效，不僅為城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展提供了寶貴空間，也在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占地帶來的耕地保障壓力?！笆晃濉睍r期，全國各類建設(shè)占用耕地1 746.5萬畝。同期，通過大力推進土地整治，整理復(fù)墾開發(fā)各類土地2億畝，新增耕地3 100萬畝，既實現(xiàn)了對建設(shè)占用的1 746.5萬畝耕地占補平衡有余，又改善了田間水利、林網(wǎng)、道路等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了耕地質(zhì)量，為實現(xiàn)糧食連年增產(chǎn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

目前各地實行耕地占補平衡工作的方式，主要是通過對未利用地的大規(guī)模開發(fā)利用，以及對部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)有農(nóng)村耕地資源進行整治，補充和新增耕地資源，為城鎮(zhèn)化過程中新增非農(nóng)建設(shè)用地提供指標(biāo)，既有自求平衡，也有異地調(diào)劑。在操作程序上，各地按照“先補后占”、“占一補一”、“占補平衡”的管理要求，由國土部門在調(diào)研的基礎(chǔ)上設(shè)立土地整治項目，依據(jù)國家下達(dá)的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計劃和補充耕地計劃嚴(yán)格進行審批，多方籌措資金，按照建設(shè)工程管理辦法組織落實，并進行監(jiān)督管理和考核驗收。

為了確保補充耕地質(zhì)量和數(shù)量并重，成都市等地區(qū)在工作中進行了有益的創(chuàng)新。主要做法:一是對項目工程涉及的新增田間道路、溝渠所占土地、中心村或聚集點所占土地和坡改梯范圍內(nèi)的土地，都實行耕作層剝離，剝離的肥沃土壤用于新造耕地，以改善新增耕地質(zhì)量，增加土壤肥力;二是通過對項目區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，改造中低產(chǎn)田，坡改梯，改造下濕田，修建排水灌溉溝渠;三是按照每畝新增耕地100元的標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)業(yè)部門對項目區(qū)進行測土配方，按照項目實施完成后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化跟進的要求，提出改良土壤的報告，并在項目完成后，對改良情況進行檢測。

(三)農(nóng)村土地整治不斷完善

農(nóng)村土地整治，是城鎮(zhèn)化過程中加強耕地資源保護的重要抓手?！笆晃濉睍r期，全國用于土地整治項目的資金3 274億元，批準(zhǔn)立項12萬多個，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1.6億畝，實際新增耕地面積3 100多萬畝，新建和維修溝渠170多萬公里、田間道路120萬公里。近幾年，各地加大農(nóng)村土地整治力度，土地整理的內(nèi)容不斷拓展，做法不斷創(chuàng)新。

1.結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進行土地整治。四川省實行“金土地”工程，大力開展土地開發(fā)復(fù)墾整治和中低產(chǎn)田改造，增加耕地有效面積，擠出更多的新增建設(shè)用地用于經(jīng)濟社會發(fā)展。山東省通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，著力提升耕地質(zhì)量，計劃到2020年將85%的耕地建成有灌溉設(shè)施、有水源依托的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。甘肅省大力開展梯田建設(shè)，從2009年起到2010年已經(jīng)建成梯田270萬畝，“十二五”期間計劃實施750萬畝梯田建設(shè)任務(wù)。

2.結(jié)合農(nóng)民工市民化建立農(nóng)戶宅基地復(fù)墾體系。重慶市加強農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整治工作，組建了市、區(qū)縣兩級土地整治工作機構(gòu)，形成了以市整治中心為技術(shù)指導(dǎo)、區(qū)縣整治機構(gòu)為項目組織實施的工作體系，對自愿申請土地復(fù)墾的農(nóng)戶的宅基地進行整治。重慶市通過修訂工程定額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化項目實施流程，規(guī)范復(fù)墾工程設(shè)計和實施，建立業(yè)主初驗、區(qū)縣竣工驗收和農(nóng)民監(jiān)理制度，確保復(fù)墾后的耕地質(zhì)量，新墾耕地與周邊耕地相對集中連片。

3.結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)進行土地整治。河南省在大規(guī)模推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中進行土地整治。濟原市打破行政界限，全市528個村(居)統(tǒng)籌考慮，整合規(guī)劃成42個新型農(nóng)村社區(qū)，進行土地整理。四川省成都市不斷豐富整治理念和內(nèi)涵，把土地整理作為推進“城鄉(xiāng)一體化”和“三個集中”的平臺和抓手，大力開展綜合整治。

二、未來城鎮(zhèn)化過程中耕地資源保護形勢仍然十分嚴(yán)峻

(一)未來十年城鎮(zhèn)化過程仍將占用大量耕地

我國的耕地資源十分稀缺，呈現(xiàn)“三少”(人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少)的基本特點。我國人均耕地只有1.37畝，不足世界平均水平40%，約相當(dāng)于加拿大的1/16，俄羅斯的1/10，美國的1/7，印度的1/2。不少省份的人均耕地，已低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田與高產(chǎn)田的比例約為7∶3。水土資源分布很不均衡。理論上耕地后備資源總潛力約為2億畝，但可以開墾成耕地的不足8 000萬畝。

20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展，很多地區(qū)出現(xiàn)了耕地資源規(guī)模大幅減少、耕地資源浪費及質(zhì)量嚴(yán)重退化等現(xiàn)象。耕地資源的減少，有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災(zāi)害毀損四個方面的原因。城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。在城鎮(zhèn)化的過程中，既有對非農(nóng)建設(shè)用地合理需求擴大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無論什么原因，耕地資源更加短缺的現(xiàn)狀已形成。1996年，我國耕地總量為19.51億畝，2008年已經(jīng)降至18.26億畝，下降1.25億畝。

未來十年，是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化過程本身需要占地，即使在最嚴(yán)格管理的情況下，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展仍將占用大量的耕地。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要 (2006－2020年)》，到2020年全國建設(shè)用地總規(guī)模為55 680萬畝，比2010年增加5 250萬畝，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2 655萬畝;2020年全國耕地保有總量為18.05億畝，比2010年減少1 300萬畝。由于占用的這些耕地多處于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍及周邊，是多年耕作的好地，即使占補平衡，由于新增耕地有一個熟化和培肥地力的過程，總體耕地質(zhì)量也有下降的趨勢。

(二)城鎮(zhèn)化過程中耕地保護制度存在缺陷

耕地資源的保護工作具有特殊性。由于耕地資源保護的主要目標(biāo)是維護社會公共利益和保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的用地權(quán)益，對耕地資源的保護無法完全用市場機制來保護，一方面，必須用強有力的行政和法律(包括刑法)的手段加以管理和控制;另一方面也要發(fā)揮市場機制的重要作用，多渠道增加耕地有效面積，著力調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

我國現(xiàn)行的耕地保護制度在設(shè)計上還存在不足。主要問題:一是保護手段不夠有力。現(xiàn)行保護制度對實行耕地資源保護的目標(biāo)是保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度。我國刑法在耕地保護方面設(shè)立了非法占用農(nóng)用地罪，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪等，但在違法行為的定性和量刑上還不完善，對違規(guī)行為的震懾力還不夠。二是保護與挖潛結(jié)合不足。目前耕地保護的范圍和重點主要是耕地存量，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理和保護不足，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵的傾向。綜合有關(guān)信息預(yù)測，到2020年我國將新增城鎮(zhèn)人口1.6億，加上已經(jīng)進入城市但戶口仍在農(nóng)村的人口，預(yù)計將有3億多人口進城，如果將這些人口在農(nóng)村的宅基地及其附屬設(shè)施用地退出并復(fù)墾為耕地，估計將增加耕地資源4 000萬畝左右。這是一筆重要的土地資源，但國家尚未將開發(fā)這一資源作為國家戰(zhàn)略，有必要深化體制改革，積極引導(dǎo)和投資開發(fā)這一重要資源。三是保護方式還需要創(chuàng)新。過去十多年耕地占補平衡的成果顯著，但經(jīng)過十多年持續(xù)不斷的土地開發(fā)，絕大多數(shù)地區(qū)未開發(fā)耕地資源已經(jīng)大幅減少甚至枯竭，即使進行開發(fā)，成本將大幅上升，耕地質(zhì)量也難以保障。如果不通過引導(dǎo)和激勵進城落戶農(nóng)民合理退出農(nóng)村建設(shè)用地并將其轉(zhuǎn)為耕地，突破占補平衡新增耕地的來源渠道、巨額成本和對農(nóng)民的利益補償?shù)碾y題，未來的耕地占補平衡將難以為繼。

(三)城鎮(zhèn)化過程中節(jié)地機制沒有建立

從國際上看，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展是可以節(jié)約耕地的。節(jié)地的主要原因，就是城鎮(zhèn)的占地與農(nóng)村的退地和增地相結(jié)合，農(nóng)村的增地大于城鎮(zhèn)的占地。但在我國，這種機制尚沒有根本建立，不僅沒有出現(xiàn)節(jié)地的趨勢，反而是耕地資源在城鎮(zhèn)化過程中大規(guī)模減少。出現(xiàn)這種情況的直接原因是我國正處于工業(yè)化、城市化加快發(fā)展時期，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，城市對進城的農(nóng)民工長期實行“經(jīng)濟性接納、社會性排斥”，導(dǎo)致農(nóng)村人口在大規(guī)模進城的過程中雙重占用建設(shè)用地，農(nóng)村居民點建設(shè)用地難以合理退出并轉(zhuǎn)化為耕地。更深層次的原因，是國民收入分配體制改革滯后，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過程中保護耕地資源的動力機制缺失。首先，相比對耕地資源的保護，對耕地資源的征占能夠產(chǎn)生巨大的級差收益，為耕地的所有者和當(dāng)?shù)卣畮斫?jīng)濟上的巨額好處。其次，相比對耕地資源的占用，對耕地資源的保護和在農(nóng)村復(fù)墾耕地的投入大、成本高，對農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地的激勵和補償不足。再次，保護耕地資源意味著要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和公眾是有利的，但農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟總量和政府績效考核的貢獻少，對地方財政貢獻不大甚至為負(fù)。

三、在城鎮(zhèn)化過程中加強耕地資源保護的政策建議

(一)加大保護力度，完善耕地保護制度

一要在刑法修正中加強耕地保護。將違反耕地資源保護的行為上升到危害公共安全的高度，進一步完善刑法對耕地資源保護的規(guī)定，明確保護耕地資源是維護社會公共利益和保證公共安全的需要，促進社會公眾對耕地資源保護工作的參與，利用國家的力量加強對耕地資源的保護。二要進一步完善耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核制度。健全耕地保護目標(biāo)共同責(zé)任機制，制定考核和評價辦法，完善考核內(nèi)容，推行問責(zé)制，健全責(zé)任追究制度和糾錯改正機制。三要進一步深化征地制度改革。加強建設(shè)項目選址和用地評價，嚴(yán)格控制耕地的不合理征占，新增建設(shè)用地總量不得突破糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)作物生產(chǎn)對耕地需求的底線。堅決消除各種土地浪費行為，嚴(yán)格控制征占耕地的規(guī)模和速度。大幅度提高土地征用過程中新增建設(shè)用地有償使用費和土地開墾費的征收標(biāo)準(zhǔn)。切實落實建設(shè)占用補充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補平衡的要求，嚴(yán)格落實省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務(wù)。支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補充耕地任務(wù)，確保耕地保護目標(biāo)實現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項目規(guī)劃的補充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，通過實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。四要加快建立耕地保護補償機制。扶持進城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，建立耕地占補平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)機制，建設(shè)新增耕地經(jīng)濟激勵機制，實施耕地保護責(zé)任目標(biāo)的異地調(diào)劑和利益補償，提高各級政府保護耕地的積極性。總結(jié)和推廣成都建立耕地保護基金的經(jīng)驗，在有條件的地區(qū)和城市，對農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護人，通過建立農(nóng)地保護補償基金對保護區(qū)的農(nóng)民進行適當(dāng)補貼，調(diào)動農(nóng)戶保護耕地的積極性和主動性。

(二)創(chuàng)新保護方式，深化農(nóng)村土地整治

城鎮(zhèn)化過程中保護耕地資源，是一個保護耕地與開發(fā)耕地相結(jié)合的過程。要將深化農(nóng)村土地整治作為新時期耕地資源保護的重中之重，切實做好農(nóng)村土地整理工作，不斷開拓耕地資源保護工作新局面。一要將農(nóng)村土地整治的對象和重點逐步轉(zhuǎn)移到人口減少地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地上，實行農(nóng)村建設(shè)土地彈性退出機制，建立農(nóng)戶宅基地退出復(fù)墾服務(wù)體系和新增耕地指標(biāo)市場交易機制。開發(fā)這些耕地資源，不僅有利于增加進城人員的收益，而且可以方便現(xiàn)有的農(nóng)民開發(fā)利用。二要大力推進以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點的農(nóng)田整治。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。積極組織實施農(nóng)村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力開展土地平整、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)。嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，整治后的耕地可劃為基本農(nóng)田，實行永久保護。三要規(guī)范推進農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的，可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)用地，以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴(yán)禁以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，擴大城鎮(zhèn)用地規(guī)模。嚴(yán)禁在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。四要加強整治項目后期管護，確保補充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補平衡，對質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的補充耕地，按照質(zhì)量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級等基本情況。五要多渠道籌集土地整治資金，大幅度增加對農(nóng)村土地整治的投入資金。積極增加各級財政對農(nóng)村土地整治的投入，探索創(chuàng)新金融支持農(nóng)村土地整治的方式，將城鎮(zhèn)土地征占用過程中的耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費等主要用于農(nóng)村土地整治，促進支農(nóng)資金有效整合。加強農(nóng)村土地整治資金管理，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與土地整治，提高土地整治效率，降低和控制土地整治成本，讓農(nóng)民在土地整治過程中更多地直接受益。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行人地掛鉤

一個城市的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擁有一定的農(nóng)村郊區(qū)及基本農(nóng)田，保證部分菜地及口糧的生產(chǎn)需要。要以人均耕地保有量和人均基本農(nóng)田保有量作為城市發(fā)展目標(biāo)管理考核的重要指標(biāo)，將保護耕地的責(zé)任落實到每個城市。我國主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)人地掛鉤、地區(qū)間人地掛鉤的要求，要以促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚為方向，在土地利用規(guī)劃中建立人口土地聯(lián)動機制，將新增建設(shè)用地指標(biāo)與新增戶籍人口(或穩(wěn)定居住時間較長的常住人口)結(jié)合起來，以吸納農(nóng)村人口安居樂業(yè)的規(guī)模為依據(jù)，合理安排不同地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，以土地聯(lián)動帶動人口聯(lián)動，防止“城擴人不增”，為重點地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地保障。人地掛鉤指標(biāo)實行有償使用，主要用于當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟的發(fā)展，少量指標(biāo)用于跨縣或跨市公開交易。人地掛鉤指標(biāo)有償使用收益全部返回農(nóng)村。要著眼長遠(yuǎn)和未來耕地增量，通過確立邊界和建立有效的組織制度，對農(nóng)村人口減少地區(qū)的農(nóng)村居民點建設(shè)占地實行萎縮性管理和控制，同時引導(dǎo)和循序漸進推進分散居民點向中心村鎮(zhèn)集中，促進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，不斷提高農(nóng)村土地利用水平。