王 華

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

社區(qū)通常是指在固定地域內(nèi)生活的人們所組成的社會生活的共同體。隨著城市化、現(xiàn)代化進程加速，社區(qū)在人們生活中的作用越來越重要，直接影響著人們的生活質(zhì)量。紐約作為世界著名的國際大都市和美國最早進行城市社區(qū)治理的城市之一，在社區(qū)治理方面有悠久的歷史、成熟的制度、豐富的經(jīng)驗，了解紐約社區(qū)發(fā)展實踐，對于大慶正在進行的社區(qū)改革具有重要的啟示與借鑒意義。

一、主要經(jīng)驗

紐約市區(qū)總面積833.5平方公里，人口836.4萬。紐約市明確規(guī)定，社區(qū)必須符合如下要求：一是必須位于一個自治區(qū)鎮(zhèn)的轄區(qū)內(nèi)，并與城市發(fā)展過程中的地理、歷史及特征相符；二是各社區(qū)間須建成服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，特別是在衛(wèi)生部門、警務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域；三是進行規(guī)模控制，每個社區(qū)人口不超過25萬人。全市共59個社區(qū)，分布在曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后及斯泰頓島5個行政區(qū)中。紐約社區(qū)治理的主體主要有政府、社區(qū)委員會、非營利組織。

（一）政府在紐約社區(qū)建設(shè)中職責明確

在紐約社區(qū)治理中，市、區(qū)兩級政府都承擔著社區(qū)建設(shè)的一些行政職能，并且分工明確。政府每年對社區(qū)建設(shè)工作都要制定相應(yīng)的工作計劃和發(fā)展規(guī)劃，每項計劃或規(guī)劃包括工作內(nèi)容、目標要求和組織措施等，且大多都有數(shù)量指標和具體要求。政府在社區(qū)建設(shè)中的職能規(guī)定很具體，比如，市政府中的城市規(guī)劃委員會、社區(qū)協(xié)助處，區(qū)政府中的服務(wù)委員會、行政委員會等在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中都起著指導(dǎo)和促進作用。紐約社區(qū)協(xié)助處設(shè)在市長辦公廳內(nèi)，其主要職能是幫助全市59個社區(qū)委員會履行職責，協(xié)調(diào)市政府與各社區(qū)之間的關(guān)系，幫助社區(qū)委員會主任或社區(qū)經(jīng)理開展工作。此外，市長和區(qū)長在紐約社區(qū)建設(shè)中也有明確職責。紐約市長的社區(qū)職責主要包括：一是保證市政府職能部門與社區(qū)委員會在處理涉及社區(qū)事務(wù)和市民所反映問題時進行合作；二是審核社區(qū)委員會對資金的預(yù)算和使用并建議撥款數(shù)額；三是確保城市各專業(yè)職能部門指派官員參加社區(qū)服務(wù)工作，為社區(qū)中的各種問題提出解決方案；四是總體幫助社區(qū)委員會解決各種問題和困難。區(qū)長與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的行政職責主要包括：一是任命社區(qū)委員會成員；二是擔任區(qū)服務(wù)委員會和區(qū)行政委員會的主任；三是負責對社區(qū)委員會成員進行培訓(xùn)并對其工作提供必要的技術(shù)幫助。[1]

（二）社區(qū)委員會是紐約社區(qū)治理的主要機構(gòu)

在紐約，社區(qū)委員會是一個半官方的機構(gòu)，為紐約居民服務(wù)。每個社區(qū)都有一個社區(qū)委員會，委員不得超過50人，每個委員任期2年，每年有一半委員進行換屆，委員可以連任。社區(qū)委員會成員可由政府部門指定，也可以志愿服務(wù)，但政府部門都不負責發(fā)放工資。[2]社區(qū)委員會每月至少舉行一次聽證會、一次委員會會議，7月、8月除外。委員會實行多數(shù)人決定制度。社區(qū)委員會的具體職責在《紐約城市憲章》中作出了明確規(guī)定，其主要職責可以概括為6個方面：一是關(guān)注社區(qū)需求。社區(qū)委員會根據(jù)社區(qū)需要確定其工作方向，定期發(fā)布社區(qū)需求分析與優(yōu)先處理事務(wù)建議。二是負責溝通協(xié)調(diào)。在社區(qū)、居民與政府之間發(fā)揮溝通作用，并就居民福利等問題與行政部門進行具體協(xié)商。三是制定社區(qū)規(guī)劃。包括本社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，對整個城市發(fā)展規(guī)劃中涉及本區(qū)域的問題也可以提出意見或建議。四是提交各類報告。需向各級行政部門提交年度報告、社區(qū)需求報告以及其他需要的報告。五是編制年度預(yù)算。制定并向市長提交下一年度社區(qū)發(fā)展所需資金和支出預(yù)算。六是進行評估監(jiān)督。對由政府負責的在本社區(qū)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進行評估，對所有本社區(qū)的資金項目進行評估，并監(jiān)督項目的進展與實施。

（三）非營利組織和志愿者在紐約社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮重要作用

紐約社區(qū)中活躍著各種區(qū)域性非營利組織，它們數(shù)量多、分布廣、服務(wù)領(lǐng)域廣泛。非營利組織是志愿者的組織載體，它廣泛吸納社區(qū)居民參與社區(qū)的各項活動。政府一般不干預(yù)非營利組織的運行與決定，賦予其最大的自治權(quán)；只有在特殊需要的情況下，政府給予該組織行政上的支持和實踐中的協(xié)助。該組織具有強烈的志愿色彩。志愿者隊伍是紐約社區(qū)服務(wù)的主力軍，承擔著社區(qū)互助和公益性服務(wù)等職能。在紐約，每個社區(qū)的網(wǎng)站上和分發(fā)給居民的社區(qū)宣傳品中，都會定期公布社區(qū)需要招募志愿者的信息，每位社區(qū)居民可以通過這種方式了解相關(guān)情況并申請參加志愿者活動。據(jù)統(tǒng)計，美國現(xiàn)有80%以上的成年人參加過各種志愿服務(wù)活動，其中有50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供過某種志愿服務(wù)。特別值得一提的是，在紐約，從事專職社區(qū)工作的人員，無論是在社區(qū)管理組織中，還是非營利組織或志愿機構(gòu)中擔任社會工作的專職人員都要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，一般要修完“社會工作學(xué)”課程。這些專職工作人員都能熟練掌握從社區(qū)治理理論、社區(qū)政策到社區(qū)活動的組織、動員、宣傳等技巧。其收入和待遇與政府工作人員大體相同。

總體來看，紐約社區(qū)建設(shè)形成了一種市、區(qū)兩級政府行政參與、社區(qū)委員會自主治理、社區(qū)居民廣泛參與的完整而規(guī)范的制度體系。政府、社會和公民之間進行合理分工，明確權(quán)責，社區(qū)建設(shè)的各方參與者的職責皆以《紐約城市憲章》形式予以法制化。

二、幾點啟示

大慶在推進城市現(xiàn)代化國際化進程中，高度重視城市社區(qū)建設(shè)，于2012年9月20日通過了《中共大慶市委關(guān)于深化社會管理體制改革的決定》，對大慶市五區(qū)、高新區(qū)實施基層社會管理體制改革。按照居住人口2-4萬人的規(guī)模，將五區(qū)、高新區(qū)29個街道和200個社區(qū)整合為70個新社區(qū)，使城市社會管理層級由市、區(qū)、街、社四級變?yōu)槭?、區(qū)、社三級，推行“一委一站一會”模式，旨在建設(shè)管理有序、功能完備、服務(wù)便利、文明祥和的新型社區(qū)。紐約社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，對正處于改革進程中的大慶社區(qū)建設(shè)具有借鑒意義。

（一）社區(qū)建設(shè)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工程

20世紀60年代，紐約在現(xiàn)代化進程中，也曾面臨大范圍的舊城改造、城市管理效率低下等諸多問題。為解決這些問題，紐約著眼于從社區(qū)治理入手，改變管理方式，進而逐漸實現(xiàn)了城市的善治。紐約的經(jīng)驗表明，開展社區(qū)建設(shè)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的一項基礎(chǔ)工程，是國家加強城市管理的一種必要手段。其目的是以社區(qū)為單位，通過加強政府同社區(qū)的聯(lián)系，通力合作，使社區(qū)運用各種外部援助和內(nèi)部資源，改善社區(qū)的物質(zhì)、文化條件，以解決經(jīng)濟發(fā)展過程中，特別是工業(yè)化和城市化進程中出現(xiàn)的諸多社會問題，進而提高社會現(xiàn)代化水平。當前，大慶正處于城市化與城市現(xiàn)代化加速推進的關(guān)鍵時期，城市規(guī)模擴張、人口集聚、利益矛盾凸顯等問題，給城市社會管理帶來較大壓力。隨著大慶現(xiàn)代化的發(fā)展，人們的生活、工作、養(yǎng)老等問題的解決，都在逐漸走向社區(qū)，下崗職工問題最有效的解決途徑也在社區(qū)，社區(qū)的地位和作用變得越來越重要。因此，加強社區(qū)建設(shè)是大慶社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。社區(qū)改革工作既是一項城市基層管理體制的重大改革，又是一項城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，更是一項為民辦實事、辦好事的民心工程。通過加強城市社區(qū)建設(shè)，可以提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，擴大基層民主，維護社會穩(wěn)定，從而推進大慶社會現(xiàn)代化進程。

（二）探索建立政府、社會、社區(qū)分工明確且以社區(qū)為主導(dǎo)的社區(qū)體制

在紐約，形成了政府組織、指導(dǎo)與監(jiān)控，社區(qū)組織和民間團體主辦，企業(yè)在社區(qū)內(nèi)通過市場機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿足不同人群特殊需求的社區(qū)發(fā)展運行機制和組織體系。三者之間相互補充，密切合作，互利互惠，獲得很好的效果。針對當前大慶市社區(qū)自我組織能力缺乏、政府介入過多的現(xiàn)狀，應(yīng)重點打破政府壟斷公共事務(wù)、公共行政等同于政府行政的陳舊觀念，明確政府在社區(qū)建設(shè)和管理中必須承擔的制定法律、宏觀規(guī)劃、培育引導(dǎo)、財政支持、動態(tài)監(jiān)督等職責。積極促進社區(qū)治理主體多元化、多層次發(fā)展，大力支持居民自治，鼓勵社區(qū)組織在法律的范圍內(nèi)、在黨和政府的指導(dǎo)下自我組織和管理社區(qū)事務(wù)，努力構(gòu)建現(xiàn)代社會管理框架。同時，在社區(qū)改革的實踐中，努力尋求政府行政力量和社區(qū)自治力量之間的均衡點和轉(zhuǎn)換機制，以盡快形成政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織與市場組織之間良性互動、和諧發(fā)展的局面。

（三）進一步拓寬社區(qū)建設(shè)資金籌措渠道

紐約社區(qū)建設(shè)的資金來源雖然多樣化，但政府財政撥款仍是主要來源。此外，還包括服務(wù)收費、社會捐助、銀行貸款等渠道，其中，基金會、慈善機構(gòu)、企業(yè)等組織通過參與社區(qū)有關(guān)項目與活動向社區(qū)進行捐獻已成為常規(guī)渠道。據(jù)統(tǒng)計，一般年份非營利組織提供社會服務(wù)的資金，政府資助約占60%，資助采取項目制，即資金的去向和多少依據(jù)服務(wù)項目的情況來確定；社會捐助約占10%，主要是一些企業(yè)和個人捐款；收取的有償服務(wù)費約占30%。大慶在社區(qū)建設(shè)過程中，按照“統(tǒng)一核算，集中管理”和“財隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，社區(qū)設(shè)立獨立賬戶，辦公和人員經(jīng)費實行預(yù)算制，由市、區(qū)兩級財政按比例直接核撥。社區(qū)建設(shè)資金渠道較為單一。今后，在社區(qū)建設(shè)中，可以借鑒紐約的做法，探索資金渠道的多元化。通過鼓勵社區(qū)企事業(yè)單位、慈善機構(gòu)以及居民家庭向社區(qū)公益事業(yè)、救助事業(yè)捐款，以政策引導(dǎo)地方金融機構(gòu)、基金會對社區(qū)的發(fā)展項目進行貸款，對有些社區(qū)服務(wù)及管理項目也可以收取適當?shù)某杀举M；同時，當資金存在缺口時，也可在遵守法律的前提下，按照自愿原則進行公開的資金募集活動，為社區(qū)建設(shè)提供可靠的資金保障。

（四）探索各級人大代表在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用的有效途徑

在紐約，議員與社區(qū)的聯(lián)系至少體現(xiàn)在三個方面：一是市議員是居住地社區(qū)委員會不參加投票的成員，保證了社區(qū)與市里的立法部門及相關(guān)部門的緊密聯(lián)系。二是市議員是其所在社區(qū)的社區(qū)顧問團成員，并兼任區(qū)政府委員會委員，保證了社區(qū)決策從倡議到具體落實的連貫性。三是因為競選市議員首先要在候選人所在社區(qū)得到提名，這在客觀上也促使議員必須關(guān)注本社區(qū)事務(wù)。由此可見，議員與社區(qū)保持著緊密的聯(lián)系，在社區(qū)治理中能夠發(fā)揮重要作用。大慶在社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，也應(yīng)該進一步發(fā)揮各級人大代表在基層的積極作用，創(chuàng)新體制機制與方法，逐步建立與完善各項制度，尤其是基層制度的完善，以從制度上保證各級人大代表權(quán)利與義務(wù)的充分實現(xiàn)和保障，從而進一步促進政府行政與居民自治的對接和互動，加快社區(qū)改革發(fā)展步伐，更好地推進大慶社會現(xiàn)代化整體進程。

[1]中共北京市委社會工作委員會，北京市社會建設(shè)工作辦公室.社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2012:179.

[2]姜雷，陳敬良.美國城市社區(qū)治理實踐及其對我國社區(qū)工作的啟示[J].北京：北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，（5）:20-24.