張曉峰，陳 皎，史佩紅

（長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，710064）

我國(guó)城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得城市中交通問題日益嚴(yán)重。2005年建設(shè)部等部門頒發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》的文件，提出了要確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先發(fā)展地位。2006年又頒布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》其中明確指出，政府對(duì)公共交通進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，是公共優(yōu)先政策體系中的核心環(huán)節(jié)，是公交優(yōu)先政策順利進(jìn)行的基礎(chǔ)手段。2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》提出優(yōu)先發(fā)展公共交通是提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略選擇，完善的補(bǔ)貼機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)公共交通的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源有效利用，減少空氣污染及緩解交通擁堵的重要手段。而城市公交財(cái)政補(bǔ)貼又是優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，保障城市公共交通長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要手段和措施。研究出適合我國(guó)國(guó)情的公共交通補(bǔ)貼機(jī)制變得十分重要。

1 城市公共交通補(bǔ)貼依據(jù)

1.1 優(yōu)先發(fā)展城市公共交通角度

從路來說，一般來說城市規(guī)模已經(jīng)不能發(fā)生大的變化，城市土地資源的有限性使得不能通過無限制的增加道路數(shù)量來滿足城市交通需求。從人來說，公共交通的低票價(jià)使得低層收入者也享有了交通出行權(quán)力，優(yōu)先發(fā)展城市公交代表了城市中絕大多數(shù)人的利益，體現(xiàn)了城市道路發(fā)展的公平性。從車來說，公共交通與小汽車相比外部成本較小，并且公交具有客運(yùn)量大、相對(duì)投資小、占有資源少、效率高、人均占有道路少等有點(diǎn)，能夠緩解城市交通問題。從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來說，城市中的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心經(jīng)常要聚集很多人，而周邊不可能有足夠的停車設(shè)施，因而公共交通這種大容量、占地少的交通工具剛好能夠滿足要求?？梢钥闯鰞?yōu)先發(fā)展城市公交是我國(guó)城市健康持續(xù)發(fā)展必然選擇。

1.2 城市公共交通產(chǎn)品特征角度

城市公交如同教育、綠化等一樣是項(xiàng)公共服務(wù)。首先作為一項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施，公交企業(yè)設(shè)計(jì)線路、安排車次，政府實(shí)行低票管制政策，滿足了中低等收入者的出行需要，服務(wù)對(duì)象廣泛；其次公共交通對(duì)學(xué)生、老年人、殘障人士等實(shí)行優(yōu)惠政策，保障了弱勢(shì)群體的利益，體現(xiàn)了社會(huì)的公平性。

城市公交行業(yè)具有很強(qiáng)的正外部性，即外部經(jīng)濟(jì)。所謂正外部性，是指生產(chǎn)和消費(fèi)某種產(chǎn)品給當(dāng)事人之外的人帶來的收益或產(chǎn)生正效應(yīng)。城市公交的正外部性表現(xiàn)在相對(duì)于私人交通來說，其更有利于緩解交通壓力，提高載客量，降低人居占地面的，減少空氣污染及能源消耗。雖然城市公交自身的經(jīng)濟(jì)效益很低，但是對(duì)該產(chǎn)業(yè)上下游的帶動(dòng)能力高，城市公交在規(guī)劃建設(shè)過程中誘使周邊土地升值，公交沿線的房地產(chǎn)、商業(yè)圈的發(fā)展加快，同時(shí)促使城市形態(tài)向大規(guī)模發(fā)展。即城市公共交通營(yíng)運(yùn)產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于自身運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

城市公共交通的公益性質(zhì)決定了公交不是以營(yíng)利為目的的，公共財(cái)政要以補(bǔ)貼來保證公交福利性服務(wù)，對(duì)公交企業(yè)因承擔(dān)公益福利義務(wù)所帶來的經(jīng)營(yíng)損失給予必要補(bǔ)貼。

1.3 城市公共交通市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度

城市公交是一種以網(wǎng)絡(luò)形式提供的服務(wù)，前期建設(shè)投入成本較大，具有較高的固定成本，投資一旦完成，平均成本隨著顧客（乘客）數(shù)量的增加而減小，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性。公共交通的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性及規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了由一家或者少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)比多家公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)更符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的原則，這就是自然壟斷性。公共交通的自然壟斷性使票價(jià)難以通過合理的競(jìng)爭(zhēng)獲得，需要政府對(duì)城市公交進(jìn)行管制。

城市公交并非所有環(huán)節(jié)都有自然壟斷性，線路的唯一性，使得在經(jīng)營(yíng)過程中具有獨(dú)占性。但同種運(yùn)輸方式不同線路之間或者不同運(yùn)輸方式之間存在可替代性競(jìng)爭(zhēng)及協(xié)同作用。而實(shí)現(xiàn)完全自由競(jìng)爭(zhēng)是不可行的，因?yàn)橥耆杂筛?jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致盈利線路過度競(jìng)爭(zhēng)，虧損線路無人經(jīng)營(yíng)，使資源得不到有效配置。這就要求公交行業(yè)一定程度上進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城市交通資源的有效配置利用。利用政府手段限制退出，保證合理有序競(jìng)爭(zhēng)及公交服務(wù)的有效供給，實(shí)現(xiàn)公共交通的健康發(fā)展。

1.4 城市公共交通企業(yè)性質(zhì)角度

公共交通作為城市交通的主要載體，基本任務(wù)是為社會(huì)提供公共交通運(yùn)輸服務(wù)，為滿足城市居民及流動(dòng)人口出行的需要提供出行服務(wù)，是針對(duì)所有城市人群的普遍服務(wù)。公共交通還肩負(fù)優(yōu)先保證勞動(dòng)者及學(xué)生出行的責(zé)任，體現(xiàn)社會(huì)交通的公平性。在這種條件下，企業(yè)承擔(dān)了城市公共產(chǎn)品的義務(wù)和責(zé)任，具有公共福利性，因此公共交通必須實(shí)現(xiàn)低價(jià)政策。而城市公交企業(yè)作為一個(gè)營(yíng)運(yùn)組織，必須進(jìn)行獨(dú)立核算，補(bǔ)償生產(chǎn)耗費(fèi)和維持企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。若處于低價(jià)政策管制下，公交無法盈利甚至出現(xiàn)虧損，將會(huì)退出經(jīng)營(yíng)。因此政府必須對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，維持企業(yè)的正常營(yíng)運(yùn)。

2 國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市公交補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 捷克布拉格

捷克布拉格具有完善的交通網(wǎng)絡(luò)，制訂了服務(wù)質(zhì)量考核計(jì)劃，負(fù)責(zé)人員定期進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)公共交通服務(wù)提出改進(jìn)建議。在捷克國(guó)家實(shí)行稅費(fèi)減免，公交車輛免收養(yǎng)路費(fèi)，公交企業(yè)免收土地及房產(chǎn)使用稅。為緩解資金困難，對(duì)公交企業(yè)購(gòu)買車輛和基礎(chǔ)設(shè)備購(gòu)買進(jìn)行投資。對(duì)購(gòu)買公交車輛和小汽車實(shí)行差別化補(bǔ)貼政策，購(gòu)買電車政府給予30%補(bǔ)貼，購(gòu)買小汽車政府給予10%補(bǔ)貼。

2.2 法國(guó)巴黎

巴黎的公共交通主要以政府投資，國(guó)有經(jīng)營(yíng)為主。政府以行政許可或?qū)ｍ?xiàng)授權(quán)，并配合合同形式和國(guó)有為主的公交企業(yè)簽訂契約。法國(guó)建立了公共交通稅，規(guī)定公共交通服務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)，除了公認(rèn)的非營(yíng)利性的社會(huì)公共公益單位外，凡是職員超過9 人的，不管是公企還是私企，都要提取工資的1.2%～2.0%作為公共交通稅上交，公共交通稅稅收的90%由交通管理委員會(huì)分配給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，補(bǔ)貼企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損。巴黎市不允許公交企業(yè)以盈利為目的。企業(yè)每三年做一次企業(yè)收支平衡計(jì)劃。交通管理委員會(huì)在交通企業(yè)的某些部門派駐人員進(jìn)行檢查監(jiān)督，確保補(bǔ)貼的正常是使用。

2.3 美國(guó)紐約

紐約堅(jiān)持城市公共交通優(yōu)先發(fā)展。城市公共交通的運(yùn)營(yíng)以國(guó)營(yíng)為主，政府通過票價(jià)管理和補(bǔ)貼政策支持公共交通的發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦政府1964年通過了《城市公共交通法》，承諾撥款資助公共交通規(guī)劃項(xiàng)目；1993年紐約通過《汽油消費(fèi)稅法案》。在能源危機(jī)后，首次提出對(duì)公交進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。投資方面，聯(lián)邦政府提供142.23 億美元用于1996年到2016年間的公交基礎(chǔ)設(shè)施改善；公交的運(yùn)營(yíng)資金只有37%來自票價(jià)收入，60%由各級(jí)政府補(bǔ)貼，剩余的通過稅費(fèi)減免和發(fā)行債券等方式補(bǔ)齊。

2.4 中國(guó)香港

香港的大公交系統(tǒng)提供了香港大部分的交通出行服務(wù)。香港政府不干預(yù)公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，通過派遣人員入駐公交企業(yè)的管理層，隨時(shí)掌握公交企業(yè)的財(cái)政及經(jīng)營(yíng)狀況，并對(duì)企業(yè)的重要決策給予政府意見，同時(shí)也將線路規(guī)劃的責(zé)任移交給企業(yè)，政府只留有審核權(quán)。政府對(duì)企業(yè)不進(jìn)行直接的資金補(bǔ)貼，而是通過租借土地給企業(yè)進(jìn)行站場(chǎng)建設(shè)，免收首期登記費(fèi)、燃油稅和牌照費(fèi)以及使用經(jīng)濟(jì)手段限制私家車、控制公務(wù)車等方面進(jìn)行間接補(bǔ)貼。

2.5 中國(guó)深圳

深圳的發(fā)展一直處于前列。對(duì)于城市公交的補(bǔ)貼，2008年深圳發(fā)布了試行方案，提出了使用成本規(guī)制補(bǔ)貼制度。燃油稅補(bǔ)貼上，明確不同價(jià)格區(qū)間政府企業(yè)成本承擔(dān)比例。為了確保城市公交的發(fā)展有穩(wěn)定的資金投入政府建立了交通專項(xiàng)資金。在公交補(bǔ)貼的計(jì)算上加入了服務(wù)因素，促使企業(yè)提供高質(zhì)量的運(yùn)輸服務(wù)。

3 我國(guó)城市公共交通補(bǔ)貼建議

正確適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼方式才能保證公交行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。應(yīng)用以上幾個(gè)城市的補(bǔ)貼方式，依據(jù)我國(guó)公交行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 完善城市公交補(bǔ)貼立法，加快公交補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)制定

根據(jù)以上城市公交發(fā)展可以看出有力的交通法規(guī)是保障公共交通補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，從法律的角度規(guī)范公共交通參與者的行為，確保城市公共交通補(bǔ)貼的健康順利實(shí)施。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)包括：第一明確政府在城市公交發(fā)展中的職能；第二規(guī)定補(bǔ)貼范圍，補(bǔ)貼數(shù)量和補(bǔ)貼資金來源；第三確定企業(yè)在提供公共交通服務(wù)中的權(quán)力義務(wù)；第四明確補(bǔ)貼方法的權(quán)威性和政府的監(jiān)管內(nèi)容。第五制定衡量企業(yè)在車輛配置、服務(wù)質(zhì)量等方面效果的基本標(biāo)準(zhǔn)，為補(bǔ)貼方式的實(shí)施提供依據(jù)。

3.2 采取多種措施，增加公交隱性補(bǔ)貼

除了對(duì)城市公交企業(yè)進(jìn)行直接的財(cái)政補(bǔ)貼外，政府還可以實(shí)行多種優(yōu)惠政策通過改善城市公交的運(yùn)營(yíng)條件，增強(qiáng)城市公交行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，減少財(cái)政補(bǔ)貼。（1）加大力度進(jìn)行城市公共交通建設(shè)與維護(hù)的固定資產(chǎn)的投資，政府應(yīng)該對(duì)樞紐站、保修場(chǎng)、停車場(chǎng)等城市公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行財(cái)政投入，或者鼓勵(lì)社會(huì)資金的加入；對(duì)新增車輛及高配置車輛的購(gòu)買和更新方面的投資計(jì)劃納入投資計(jì)劃，給予一定的政策扶持和資金投入。（2）對(duì)小汽車等私家車實(shí)行交通管制。提高停車費(fèi)進(jìn)行停車限制、減少車牌照發(fā)放進(jìn)行牌照限制，通過這些低成本交通管理手段減少城市道路擁堵問題，提高城市公交運(yùn)行效率。（3）有序推進(jìn)公交線路網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，對(duì)線路設(shè)置，車輛配置等進(jìn)行可行性研究，確定線路的合理長(zhǎng)度，形成布局合理的以達(dá)到城市公交資源的有效配置，組成布局合理的新型公交網(wǎng)絡(luò)，提高公交運(yùn)行速度和服務(wù)效率，滿足市民出行需要。（4）在這個(gè)科技高速發(fā)展的時(shí)代，利用先進(jìn)的地理定位系統(tǒng)和通信技術(shù)建立信息化智能化的城市公共交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)線路運(yùn)行狀況的實(shí)時(shí)顯示、車輛運(yùn)營(yíng)調(diào)度的動(dòng)態(tài)管理、車票的智能收取（IC 卡）、公交線路信息的查詢服務(wù)等功能，方便乘客獲得更準(zhǔn)確的公交系統(tǒng)信息。

3.3 完善補(bǔ)貼監(jiān)管，乘客滿意度加入補(bǔ)貼效率考核，保障補(bǔ)貼作用的完整發(fā)揮

第一，建立規(guī)范的公共交通評(píng)價(jià)制度及虧損評(píng)估制度，對(duì)政策性虧損進(jìn)行合理界定，選擇合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)和測(cè)算方法。同時(shí)完善效率考核，從成本消耗和服務(wù)質(zhì)量?jī)煞矫鎸?duì)公交企業(yè)進(jìn)行考核。對(duì)企業(yè)績(jī)效等于或高于政府制定的標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效的給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于不達(dá)標(biāo)的扣除補(bǔ)貼，若長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)則取消其線路經(jīng)營(yíng)權(quán)，激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)運(yùn)營(yíng)效果、提供高質(zhì)量的服務(wù)。第二，乘客參與公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核。乘客是城市公交參與者之一，也是城市公共交通的最終受益者，本著“以人為本”的原則，乘客對(duì)公共交通服務(wù)的滿意度是我們需要考慮的重點(diǎn)。定期或不定期對(duì)乘客的滿意度進(jìn)行調(diào)查為城市公交效率評(píng)價(jià)提供依據(jù)。第三，設(shè)立獨(dú)立的城市公共交通管理組織，對(duì)公共交通發(fā)展進(jìn)行綜合統(tǒng)一管理。并派專員駐入公交企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和補(bǔ)貼資金的合理應(yīng)用，并對(duì)企業(yè)影響公交行業(yè)的重大決策提出政府性意見。

4 結(jié)束語(yǔ)

建立良好的城市公交發(fā)展環(huán)境，提供有效的公交補(bǔ)貼保障措施，是公共交通補(bǔ)貼有效進(jìn)行的基礎(chǔ)。多方公共交通主體共同參與考核監(jiān)督，保障公交補(bǔ)貼的順利進(jìn)行。乘客作為城市公交參與者之一，在城市公交補(bǔ)貼的實(shí)施過程中具有重要地位，因此將乘客滿意度加入公交補(bǔ)貼效率考核之中是必要的也是必須的。

[1]周耀東.補(bǔ)貼軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)有講究[J].中國(guó)國(guó)情國(guó)力2006(5):59-61.

[2]錢璞.建立我國(guó)城市公共交通的補(bǔ)貼機(jī)制[J].城市公用事業(yè)2008(2):4-7+53

[3]同工.世界主要城市公共交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[J].城市公共交通，2013（2）：61

[4]李瑞敏,楊新苗,史其信.國(guó)外城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策研究[J].城市發(fā)展研究,2002(03):62-65+70.

[5]楊則海.城市公共交通的二重性與補(bǔ)貼機(jī)制研究[J].城市公共交通,2000(04):15-17.

[6]張敏,歐國(guó)立.城市公共交通補(bǔ)貼問題分析[J].城市公共交通,2001,(03):9-12.

[7]張一帆.城市公共交通補(bǔ)貼效率研究[D].北京交通大學(xué),2009.