李璐璐，肖 祥

(桂林理工大學(xué)，廣西桂林 541004)

實現(xiàn)泛北部灣區(qū)域合作是我國適應(yīng)全球化發(fā)展的一個重要舉措。目前，泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟合作已經(jīng)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。然而，經(jīng)濟的發(fā)展離不開生態(tài)環(huán)境的支撐，生態(tài)文明倡導(dǎo)可持續(xù)的發(fā)展方式，因此，在積極推進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，區(qū)域生態(tài)文明的共建共享越來越引起人們的關(guān)注。為防止區(qū)域生態(tài)文明共享的過程中滋生各種機會主義，保障區(qū)域生態(tài)文明共享的健康發(fā)展，需要建立必要的行為監(jiān)督機制，規(guī)范各方的權(quán)利與義務(wù)，約束各方的行為，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享的良性發(fā)展。為此，探討構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機制具有重大的現(xiàn)實意義。

一、泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制的內(nèi)涵

生態(tài)文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和;是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。區(qū)域生態(tài)文明共享就是區(qū)域發(fā)展過程中以合理、公平、持續(xù)、和諧為基本價值理念，以資源共享、責(zé)任共擔(dān)、發(fā)展共贏為基本方式的生態(tài)文明建設(shè)模式。[1]生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為全世界、全人類的共識，在此背景下，生態(tài)文明共享成為區(qū)域合作的一個重要議題。泛北部灣區(qū)域的概念是在構(gòu)建中國-東盟地區(qū)“一軸兩翼”合作格局的基礎(chǔ)上提出的。在地理范圍上，泛北部灣地區(qū)包括中國(廣西、廣東、海南3省)、越南、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、文萊等東盟國家。[2]在全球化進程不斷加快的今天，加強該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，推動生態(tài)文明共享是加強中國與東盟各國合作的重要任務(wù)。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享離不開必要的行為監(jiān)督機制以規(guī)范各方的權(quán)利與義務(wù)，約束合作各方的行為。所謂區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機制，是指為實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享而建立的行為監(jiān)督系統(tǒng)的組成及運行機理。它包括三方面的內(nèi)容:一是行為監(jiān)督管理組織，如設(shè)立獨立的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，專門負責(zé)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明的監(jiān)督管理工作，處理區(qū)域共享中的矛盾和沖突;二是指導(dǎo)行為監(jiān)督的方針、政策，明確各方應(yīng)遵守的基本準則及所承擔(dān)的責(zé)任，為生態(tài)文明共享的監(jiān)督管理提供政策依據(jù);三是實施行為監(jiān)督的方式和手段，如經(jīng)濟、法律手段等，以便綜合運用各種有效措施實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。

二、構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制的重要性

(一)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明現(xiàn)狀的客觀要求

伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源和環(huán)境同社會發(fā)展的矛盾日益突出，泛北部灣區(qū)域在共享經(jīng)濟飛速發(fā)展成果的同時，也面臨著生態(tài)環(huán)境日益惡化的危險。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，我國北部灣地區(qū)在毀林開荒的同時砍伐大量的森林換取外匯，以犧牲自然資源為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，造成了我國森林面積銳減。由于森林資源受到破壞，相應(yīng)水資源和土地資源流失嚴重，造成自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境每況愈下。同時，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展、工業(yè)化和城市化水平不斷提高，造成了大氣污染、垃圾成災(zāi)等問題，生態(tài)環(huán)境進一步惡化。環(huán)境污染引發(fā)的問題已經(jīng)越來越引起社會重視，面對嚴峻的生態(tài)環(huán)境，需要各國政府共同努力，不單要依靠強制性行政手段，還必須建立生態(tài)文明監(jiān)督管理機構(gòu)以確保生態(tài)環(huán)境保護政策的落實。

(二)貫徹生態(tài)保護法規(guī)、落實生態(tài)保護責(zé)任的現(xiàn)實需要

實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享已是必然趨勢，然而如何規(guī)避生態(tài)文明共享過程中地方保護主義和機會主義風(fēng)險成為各國必須面對的課題。為實現(xiàn)生態(tài)文明，各國都制訂了保護生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，然而針對泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的立法還未完善，同時，政策法規(guī)的落實和執(zhí)行則需要監(jiān)督機構(gòu)的約束。目前，還沒有建立獨立的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機構(gòu)。立法的缺失和監(jiān)管機構(gòu)的缺位會使得個別國家忽視生態(tài)文明共享，不履行生態(tài)保護責(zé)任，容易造成地方保護主義和機會主義抬頭。建立獨立的監(jiān)督管理機構(gòu)有利于對泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，落實生態(tài)保護責(zé)任，促進區(qū)域生態(tài)文明共享順利發(fā)展。

(三)促進泛北部灣區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求

經(jīng)濟的發(fā)展需要穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境做支撐，“自然界一方面在這樣的意義上給勞動提供生活資料，即沒有勞動加工的對象，勞動就不能存在，另一方面，也在更狹隘的意義上提供生活資料，即維持工人本身的肉體生存的手段。”[3]生態(tài)資源和能源為經(jīng)濟的發(fā)展提供外在保障。同時，經(jīng)濟的發(fā)展也有利于本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護。隨著泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟合作的展開，各國的比較優(yōu)勢和互補效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，在“綠色泛北”、“生態(tài)泛北”目標的指導(dǎo)下，南海豐富的資源得以更加有效地開發(fā)和利用。加強對泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督有助于“泛北”區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明的雙贏。

三、泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制的構(gòu)建

建立完善的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制，可以加強執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性和規(guī)范性，促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享模式的實現(xiàn)。針對泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享現(xiàn)狀，合作各方要轉(zhuǎn)變觀念、提高認識，從以下幾方面努力構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制。

(一)成立獨立的監(jiān)督管理機構(gòu)，加強組織機構(gòu)建設(shè)

1.設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)。

構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制，首先要成立獨立的、高權(quán)威性的監(jiān)督管理機構(gòu)，如“泛北部灣生態(tài)監(jiān)管委員會”，以行使生態(tài)文明共享監(jiān)督管理權(quán)。我們可以借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，對生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)實行垂直管理，從而有效地破除地方保護主義。該機構(gòu)主要由各國生態(tài)環(huán)境保護負責(zé)人組成，實行最高負責(zé)人問責(zé)制，并成立完善的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，對泛北部灣區(qū)域的污染防治和資源的保護行使監(jiān)督管理權(quán)，代表泛北部灣區(qū)域行使歸口管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等職能。在設(shè)立獨立的生態(tài)文明共享監(jiān)督管理機構(gòu)的同時，要豐富機構(gòu)內(nèi)部建設(shè)，下設(shè)污染治理、資源保護、政策宣傳等部門等。

2.加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)管隊伍建設(shè)是落實生態(tài)文明共享的基石，一支過硬的監(jiān)管隊伍是泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機制有效實施的基礎(chǔ)。首先要加強監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，設(shè)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理員、生態(tài)保護宣傳員、護管員等監(jiān)管執(zhí)行人員，負責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的宣傳和日常報備查處工作;要加強監(jiān)管人員的培訓(xùn)和考核，實行競聘上崗，以提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)，造就一支高標準、嚴要求、專業(yè)化的監(jiān)督管理隊伍。其次要加強技術(shù)監(jiān)管隊伍建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理提供技術(shù)保障。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的前哨，生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理必須依靠生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。[4]在配備先進的科學(xué)儀器的同時要提高技術(shù)人員的現(xiàn)場監(jiān)測能力，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員的技術(shù)水平，以有效的科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理提供理論依據(jù)。

(二)制定完善的監(jiān)督管理政策，落實合作各方的責(zé)任義務(wù)

1.制定規(guī)范性文件。

規(guī)范性的方針、政策和必要的制度框架是監(jiān)督管理機制存在的前提和基礎(chǔ)。我國在生態(tài)環(huán)境保護實踐中形成了“預(yù)防為主”、“誰污染、誰治理”、“強化環(huán)境管理”等三大政策法規(guī)體系和“環(huán)境保護目標責(zé)任制”等八項管理制度[4]，這些可以作為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制構(gòu)建制度制定的依據(jù)。因此，要抓緊制定促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享機制構(gòu)建的法規(guī)、規(guī)章和政策，確立監(jiān)管部門的地位、機構(gòu)組成、管理職能以及監(jiān)管程序等，從而明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，從而做到有法可依，規(guī)避保護主義和機會主義風(fēng)險。

2.嚴格執(zhí)法程序。

嚴格的執(zhí)法程序和工作程序是保證監(jiān)管工作科學(xué)化、規(guī)范化的有效措施。在實際工作中，主要建立環(huán)境保護補助資金管理和使用程序、污染源及污染防治設(shè)施監(jiān)理工作程序、限期治理程序、排污收費程序、現(xiàn)場處罰程序、環(huán)境污染與破壞事故調(diào)查和處理程序、環(huán)境監(jiān)理稽查工作程序等。在實際的工作中應(yīng)嚴格執(zhí)行相應(yīng)工作程序，狠抓落實，做到執(zhí)法必嚴、違法必究。

3.明確合作各方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

奧爾森的“集體行動”理論認為，公共物品的產(chǎn)生要靠強制性或選擇性的方式，即要么強制執(zhí)行，要么以獎懲機制來使外部性內(nèi)化。[5]因此，為減少泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享實現(xiàn)過程中的機會主義傾向，一方面要靠嚴格的法律制度和執(zhí)法程序來規(guī)范各方的責(zé)任義務(wù)，約束合作各方的行為;另一方面要建立起相應(yīng)的獎勵機制，對富有社會責(zé)任感、主動肩負泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享責(zé)任的企業(yè)或個人實行獎勵，給予減免稅等優(yōu)惠政策。同時，努力營造誠信、信賴的社會氛圍，形成隱形激勵，從而減少集團成員“搭便車”等機會主義傾向。

(三)綜合運用多種方式手段，將監(jiān)督管理落到實處

1.合理運用法律手段。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的實現(xiàn)需要強有力的法律保障。目前，有關(guān)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督的法律還不健全，仍需不斷完善和深化。應(yīng)當(dāng)盡快制定一部綜合性的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理體制立法，盡快將泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的監(jiān)督工作納入法制軌道，做到有章可循、有法可依，運用法律武器保護泛北部灣區(qū)域的生態(tài)文明。

2.綜合運用經(jīng)濟手段。

在法制不完善的情況下，應(yīng)綜合運用經(jīng)濟手段，加強財政對生態(tài)文明共享工作的監(jiān)督。所謂經(jīng)濟手段，就是指國家根據(jù)價值規(guī)律，利用價格、稅收、信貸等經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)和影響企業(yè)在生產(chǎn)開發(fā)中保護環(huán)境和消除污染的行為。[6]一方面要根據(jù)相關(guān)法規(guī)強化排污收費工作，適時適當(dāng)提高排污費征收標準，保證?？顚Ｓ?，減少工業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞;另一方面要增加財政對生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的投入，加強技術(shù)保障，運用財政補貼和稅收優(yōu)惠等措施鼓勵各種節(jié)能減排活動，促進企業(yè)自覺保護環(huán)境。

3.強化運用行政手段。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的實現(xiàn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級各部門的協(xié)調(diào)配合，因此政府部門應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，運用行政手段促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機制的科學(xué)有效運行。政府部門對環(huán)境保護發(fā)揮著統(tǒng)一監(jiān)督管理作用，著眼于研究發(fā)展戰(zhàn)略，擬定環(huán)境規(guī)劃，協(xié)調(diào)政府與企事業(yè)單位的關(guān)系，促進各國政府間的交流與合作。加大政府對環(huán)境的監(jiān)督管理力度，是促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機制科學(xué)有效運行的關(guān)鍵。

(四)加強公眾參與，實行公眾監(jiān)督

1.調(diào)動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

生態(tài)文明關(guān)系到人類的生存和發(fā)展，與人們的生活息息相關(guān)，對生態(tài)文明的保護需要公眾的參與，以調(diào)動社會各界的力量對政府和社會進行監(jiān)督，督促各機構(gòu)依法行政，促進環(huán)境問題的解決。如可以對檢舉、舉報破壞生態(tài)環(huán)境不法行為的單位或個人提供物質(zhì)獎勵，以充分調(diào)動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性;同時對促進生態(tài)文明共享的實施提出寶貴意見和建議的單位或個人提供獎勵，鼓勵公眾為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享建言獻策。

2.完善公眾監(jiān)督組織。

民間生態(tài)環(huán)境保護組織可以作為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機制建設(shè)的有力補充，在公眾監(jiān)督過程中起到主導(dǎo)作用。完善公眾監(jiān)督組織，一要健全組織結(jié)構(gòu)，如權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、辦事機構(gòu)等，逐級明確監(jiān)管責(zé)任，增強各級人員的責(zé)任感;二要強化隊伍建設(shè)，強有力的民間組織監(jiān)管隊伍是落實公眾監(jiān)督的重要基礎(chǔ)，要加大對泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)管員的培訓(xùn)力度，努力實現(xiàn)民間組織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋;三是健全組織內(nèi)部制度，要以有關(guān)法律為依據(jù)，結(jié)合泛北部灣區(qū)域的工作實際，細化民間組織監(jiān)管的具體工作制度，為民間組織監(jiān)督管理系統(tǒng)的正常運行提供有效保證。

3.暢通公眾監(jiān)督渠道。

首先，泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理委員會應(yīng)下設(shè)群眾來信來訪部門，現(xiàn)場為公眾解疑釋惑，解決監(jiān)督管理過程中的信息不對稱問題，同時對公眾所反映的問題積極做出回應(yīng);其次，開通24小時熱線電話，鼓勵公眾舉報、控告違反破壞生態(tài)文明的不法行為，鼓勵檢舉、揭發(fā)生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)工作人員的違紀、違法及失職行為，做到實時監(jiān)控;最后，要利用好網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的重要作用，建立起上下聯(lián)動，群策群力的互動機制。最關(guān)鍵的是泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理委員會在接到舉報后要積極做出反應(yīng)，第一時間到現(xiàn)場檢查和調(diào)查取證，對公眾監(jiān)督做出有力回應(yīng)，給不法分子以嚴厲打擊，促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的參與者和建設(shè)者嚴于律己，自我約束。

總之，研究泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機制的目的在于平衡區(qū)域間的利益，保障區(qū)域內(nèi)各方的權(quán)益，實現(xiàn)生態(tài)利益、經(jīng)濟利益和社會利益的統(tǒng)一，以促進泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的良性發(fā)展。

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