于克曉,駱文偉

(1.黎明職業(yè)大學(xué)土木建筑工程系,福建 泉州 362000;2.華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 泉州 362021)

面向基層就業(yè)是高校畢業(yè)生到廣大農(nóng)村、城市街道社區(qū)、縣級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體組織,到非公有制組織、中小企業(yè)、艱苦行業(yè)和艱苦崗位上去就業(yè),主要包括西部計(jì)劃、大學(xué)生村官、“三支一扶”計(jì)劃、農(nóng)村教師特設(shè)計(jì)劃等工程,“三支一扶”計(jì)劃對(duì)于促進(jìn)高校畢業(yè)生的健康成長(zhǎng)實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程,必將起到積極的促進(jìn)作用,政府作為推行者應(yīng)切實(shí)履行職責(zé),確?！叭б环觥庇?jì)劃順利進(jìn)行。

一、政府“三支一扶”計(jì)劃推進(jìn)中存在的主要問題

1.政策制定不夠科學(xué)

“決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)及方法特別是公共決策(政策科學(xué))的理論和方法并采用科學(xué)合理的決策程序來進(jìn)行決策。”[1]在“三支一扶”計(jì)劃政策的制定中不夠科學(xué),主要表現(xiàn)在:

一是決策主體不夠明確?！叭б环觥庇?jì)劃由中組部、人社部、教育部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院扶貧辦和團(tuán)中央等七部委聯(lián)合制定實(shí)施,這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)該計(jì)劃的高度重視,但也充分說明該計(jì)劃牽涉面廣,需要國(guó)家多個(gè)部門的通力協(xié)調(diào)協(xié)作,具體到涉及辦理組織關(guān)系、戶籍檔案、社會(huì)保險(xiǎn)、工資待遇等諸多審批手續(xù),在責(zé)任歸屬、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面難以確保高效。

二是政策過程缺乏監(jiān)管?！罢呤歉锩h一切實(shí)際行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn),并且表現(xiàn)于行動(dòng)的過程和歸宿?！盵2]政策過程是政策的重要組成部分,是確保政策效果的重要保證?！叭б环觥庇?jì)劃的政策過程由各級(jí)地方政府和人力資源與社會(huì)勞動(dòng)保障部門組織實(shí)施,地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行施行,但在招錄人員、財(cái)政傾斜、待遇配套、工作支持等方面不排除存在個(gè)別“上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象,從地方保護(hù)主義的角度制定一些保護(hù)有利于本地和本地生源的政策。

三是在決策內(nèi)容上存在矛盾,招錄人數(shù)少,服務(wù)時(shí)間短?！叭б环觥庇?jì)劃自2006年起面向全國(guó)擬每年招錄2萬名高校畢業(yè)生到基層、農(nóng)村服務(wù),這對(duì)現(xiàn)今已高達(dá)680萬高校畢業(yè)生龐大基數(shù)(注:2012屆高校畢業(yè)生人數(shù))和大量未就業(yè)的高校畢業(yè)生無異是杯水車薪,從根本上解決大學(xué)生就業(yè)困難問題的實(shí)際效果不明顯,勢(shì)必造成報(bào)名人數(shù)多和錄用人數(shù)少的矛盾,在很大程度上挫傷了報(bào)名大學(xué)生的熱情。同時(shí),大學(xué)生到基層服務(wù)規(guī)定時(shí)間僅為兩年,時(shí)間短,這使得很多大學(xué)生僅僅把到基層就業(yè)作為自己人生規(guī)劃的跳板或者緩沖,缺乏長(zhǎng)期扎根農(nóng)村、改變基層、發(fā)展自我的意愿和規(guī)劃,這對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的長(zhǎng)期建設(shè)是有限的。

2.公共服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)烈

改革開放以來,我黨堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線,這種觀念在基層政府中表現(xiàn)尤其明顯,“三支一扶”計(jì)劃不能帶來立桿見影的經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)效果,因此基層政府在對(duì)待“三支一扶”計(jì)劃時(shí)態(tài)度不夠積極,對(duì)到基層工作的大學(xué)生關(guān)心不夠,在公共服務(wù)中存在明顯的“缺位”現(xiàn)象:

一是在財(cái)政支出上一切以經(jīng)濟(jì)效益為先,對(duì)“三支一扶”計(jì)劃投入不足。各地對(duì)參加“三支一扶”計(jì)劃的畢業(yè)生志愿者基本生活補(bǔ)貼為1200元,個(gè)別經(jīng)濟(jì)較好的地域則稍高一點(diǎn),但這僅僅是維持大學(xué)生日常的生活支出,對(duì)于大學(xué)生是沒有大的吸引力,對(duì)大學(xué)生的長(zhǎng)期發(fā)展也難以起到經(jīng)濟(jì)上的保障作用。

二是對(duì)參加“三支一扶”計(jì)劃人員的工作支持力度不足?！胺?wù)行政”的理念還沒有深入到基層政府各部門和公務(wù)人員的心中,個(gè)別政府部門的行政審批手續(xù)繁瑣、服務(wù)態(tài)度消極、工作效率低下,以高高在上的姿態(tài)來處理事務(wù),缺乏平等、坦誠(chéng)、有效的溝通,同時(shí)縱向的層級(jí)制度,致使權(quán)利和信息從上至下的傳導(dǎo)通道冗長(zhǎng),容易造成信息的消耗和失真,致使參加“三支一扶”計(jì)劃的大學(xué)生的一些好的想法難以得到順利、高效地實(shí)施。

三是對(duì)參加“三支一扶”計(jì)劃人員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)不足。兩年服務(wù)時(shí)間結(jié)束后,由其自謀職業(yè),而沒有在其服務(wù)時(shí)間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行一定的職業(yè)生涯規(guī)劃指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn),畢業(yè)生志愿者面臨著服務(wù)期滿后重新找工作的問題,與社會(huì)就業(yè)形勢(shì)存在一定的脫節(jié),也不利于自身的長(zhǎng)期發(fā)展。

3.公共服務(wù)職能不夠明確

政府的公共服務(wù)體系包含消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者三個(gè)基本的參與人員,[3]具體是:(1)公共服務(wù)的消費(fèi)者(也叫委托人、服務(wù)用戶、顧客)。(2)公共服務(wù)的生產(chǎn)者(供應(yīng)商)。(3)公共服務(wù)的安排者(代理人、提供者)。在“三支一扶”計(jì)劃中,我國(guó)政府既是公共服務(wù)的唯一生產(chǎn)者,又是公共服務(wù)的提供者,即“三支一扶”計(jì)劃由政府制定并統(tǒng)籌進(jìn)行實(shí)施,大學(xué)生是“三支一扶”計(jì)劃的消費(fèi)者,直接享受該計(jì)劃中給予的工作安排等方面的優(yōu)惠和利益。政府通過強(qiáng)力措施來整合各種資源和力量,一人扮演雙重角色,壟斷了公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供兩個(gè)環(huán)節(jié),這樣使得政府的職能不夠明確,不能較好地集思廣益,缺乏廣泛的公眾參與和監(jiān)督,在崗位設(shè)置、人員安排、后續(xù)規(guī)劃等方面工作效率不夠高,難以發(fā)揮“三支一扶”計(jì)劃的全部效用。

二、管理型治理模式是“三支一扶”計(jì)劃推行不利的主要癥結(jié)

我國(guó)“三支一扶”計(jì)劃推行時(shí)間短,其他國(guó)家也沒有好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,從我國(guó)的實(shí)際情況來看,究其原因管理型治理模式是“三支一扶”計(jì)劃推行不利的主要癥結(jié),具體表現(xiàn)為政府重視不夠、“官本位”思想嚴(yán)重、缺乏統(tǒng)一的行政平臺(tái)等。

1.管理型治理模式致使對(duì)“三支一扶”計(jì)劃不夠重視

目前我國(guó)基本國(guó)情決定著我國(guó)仍然并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段,生產(chǎn)力水平較低也導(dǎo)致各級(jí)政府在過去較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)采用管理型治理模式,從下表[4]中可以看出各個(gè)社會(huì)歷史基礎(chǔ)下治理的模式、途徑和手段:

社會(huì)歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式統(tǒng)治型社會(huì)治理管理型社會(huì)治理服務(wù)型社會(huì)治理社會(huì)治理途徑“權(quán)治”(依權(quán)治理)“法治”(依法治理)“德治”(依德治理)社會(huì)治理手段“權(quán)制”“法制”“德制”我國(guó)目前仍然處于工業(yè)社會(huì),還未基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”仍然是目前的重任,如何更加務(wù)實(shí)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各級(jí)政府更加側(cè)重的,而“三支一扶”計(jì)劃不能帶來即時(shí)的、明顯的經(jīng)濟(jì)效益,因此政府投入的精力、人力、物力明顯不足。同時(shí),管理型治理模式下政府各部門、人員服務(wù)意識(shí)不足等現(xiàn)象也較普遍存在。

2.“官本位”思想致使行政效率低下

“官本位”是指這個(gè)國(guó)家的社會(huì)價(jià)值觀是以“官”來定位的,官大的社會(huì)價(jià)值高,官小的身價(jià)自然小,與官不相干的職業(yè)則比照“官”來定位各自的價(jià)值。與“官本位”相對(duì)應(yīng)的是政府的“管本位”,政府的行政方式是以“管”為主的。政府無所不能、在管理上強(qiáng)調(diào)集權(quán),黨政不分、政企不分、管辦不分的現(xiàn)象仍然存在。2004年2月,國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在中央黨校講話中首次提出了“服務(wù)型政府”理念,2005年3月5日,服務(wù)型政府建設(shè)寫入了政府工作報(bào)告中。但“官本位”思想在我國(guó)的政府管理中短時(shí)間內(nèi)還有很大的生存空間,因此在“三支一扶”計(jì)劃中,政府包攬生產(chǎn)和安排兩項(xiàng)職能,而且政府的服務(wù)意識(shí)、辦事效率相對(duì)欠缺和低下。

3.缺乏統(tǒng)一的行政服務(wù)平臺(tái)致使難以形成合力

“三支一扶”計(jì)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,從發(fā)文到實(shí)施涉及到組織、教育、公安、民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、共青團(tuán)等眾多部門,部門眾多,彼此之間的配合不夠順暢。參加“三支一扶”計(jì)劃人員要辦理手續(xù)需要跑不同的部門,耗時(shí)耗力,例如組織關(guān)系屬于組織部門,戶籍管理屬于公安部門,檔案關(guān)系屬教育部門,待遇、社會(huì)保障則屬人力資源和社會(huì)勞動(dòng)保障部門等等,如果有專設(shè)的部門進(jìn)行管理執(zhí)行,就能很好起到溝通協(xié)調(diào),更好地刪減工作環(huán)節(jié)、提高工作效率。

三、以服務(wù)型政府的理念來推進(jìn)“三支一扶”計(jì)劃

基于此,政府應(yīng)盡量擺脫管理型政府模式束縛,更多地以“服務(wù)型政府”理念來推進(jìn)“三支一扶”計(jì)劃的各項(xiàng)工作,讓政府的社會(huì)治理模式適度超前于社會(huì)的歷史基礎(chǔ),樹立起服務(wù)行政而非管制行政的理念,并在目前進(jìn)行的行政改革中植入服務(wù)型政務(wù)的思維,使其融入日常的工作中,成為一種工作習(xí)慣、思維習(xí)慣。

1.強(qiáng)化政府責(zé)任,在“三支一扶”計(jì)劃中更加作為

一是充分重視“三支一扶”計(jì)劃,將其列為促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的重要舉措,把它切實(shí)列入政府的工作計(jì)劃安排中,對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行認(rèn)真解讀,做到“規(guī)定動(dòng)作不變形”,以確保國(guó)家政策得到認(rèn)真有效執(zhí)行,只有這樣才能把政策落到實(shí)處、富有成效。

二是認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、充分交流、做好傳承。2012年起“三支一扶”計(jì)劃已經(jīng)進(jìn)入了第二輪,對(duì)“三支一扶”計(jì)劃的研究探討不應(yīng)是高校的責(zé)任任務(wù),也應(yīng)是各級(jí)政府和人力資源部門的共同職責(zé),要做好政策宣講、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、文件匯編、論文整理等工作,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并落運(yùn)用到實(shí)際工作中。

三是嚴(yán)格選拔、考聘、使用、培養(yǎng)制度。要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,確定每年招聘“三支一扶”計(jì)劃的人員和崗位,讓基層根據(jù)實(shí)際情況把需要大學(xué)生的數(shù)量、崗位、學(xué)歷等進(jìn)行詳細(xì)的申報(bào),并進(jìn)行公示,可以雙向選擇,做到信息暢通明晰,并參照國(guó)家公務(wù)員考試的模式,將“三支一扶”計(jì)劃的各個(gè)崗位進(jìn)行公開,大學(xué)生可以直接選擇報(bào)考某個(gè)崗位。同時(shí),不能刻意產(chǎn)出崗位,因人設(shè)崗,否則雖然客觀上能幫助部分大學(xué)生就業(yè),卻難以讓大學(xué)生切實(shí)發(fā)揮所學(xué),造成了人才的閑置和浪費(fèi),也避免了其中的暗箱操作。

2.加強(qiáng)決策科學(xué),讓政策過程更加可行有效

一是明確政策主體。政策主體是指能夠參與或影響公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策制定、實(shí)施、監(jiān)管的主體都必須進(jìn)行明確,這樣才能各司其職、明確責(zé)任、避免推諉、提高效率。“三支一扶”計(jì)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,影響其制定、執(zhí)行的部門多而雜,目前行使該職能的部門由教育部牽頭,但涉及9個(gè)部門,且權(quán)限不高,明確統(tǒng)一的行政主體勢(shì)在必行。設(shè)置獨(dú)立的實(shí)施辦公室,能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)的“三支一扶”計(jì)劃各項(xiàng)工作,從崗位的調(diào)研、政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督、總結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行關(guān)注,減少行政環(huán)節(jié)、降低行政成本、提高行政效率。

二是科學(xué)政策內(nèi)容。“三支一扶”計(jì)劃在內(nèi)容設(shè)置上存在招聘人數(shù)少、聘用時(shí)間短、后續(xù)管理松等問題,因此在內(nèi)容制定上要更多的站在大學(xué)生的角度上來考量?jī)?nèi)容制定的合理性和長(zhǎng)期性,尤其是在畢業(yè)生志愿者的后期出路上做更加明確、具體、可執(zhí)行、可操作的安排,例如在創(chuàng)業(yè)資金、稅收、審批等方面支持和方便。

三是強(qiáng)化政策監(jiān)管和執(zhí)行?！霸趯?shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵5]因此,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更注重政策執(zhí)行,唯有有效地執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí),應(yīng)強(qiáng)化“三支一扶”計(jì)劃整個(gè)過程的監(jiān)督,信息發(fā)布、報(bào)名遴選、名單確定、崗前培訓(xùn)等等每個(gè)環(huán)節(jié)都要爭(zhēng)取信息透明、政務(wù)公開,監(jiān)管和執(zhí)行也要有很好的有機(jī)互動(dòng)。

3.完善扶持體系,確保參加“三支一扶”計(jì)劃人員人盡其才

一是工作上更加支持?；鶎庸ぷ餍枰獙W(xué)識(shí)、需要研究,更需要工作干勁,要讓有工作熱情的、專業(yè)對(duì)口的人員到合適的崗位上去,為此,要加強(qiáng)畢業(yè)生志愿者的崗前就業(yè)培訓(xùn),在崗前培訓(xùn)中更注重實(shí)踐出真知,而不是流于形式,盡量減少理論講授環(huán)節(jié)。要給畢業(yè)生志愿者充分的才能施展空間,盡量支持參加“三支一扶”計(jì)劃人員提出的工作設(shè)想,發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。

二是生活上更加關(guān)注。地方政府對(duì)畢業(yè)生志愿者的生活上要更加關(guān)注,諸如居住、待遇、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等各個(gè)方面,盡量給予方便和照顧,免除他們的后顧之憂,讓其可以安心扎根于基層農(nóng)村。

三是職業(yè)上指導(dǎo)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。職業(yè)規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)久的過程,參加“三支一扶”計(jì)劃是職業(yè)生涯里面很短的一個(gè)階段。政府要對(duì)畢業(yè)生志愿者進(jìn)行長(zhǎng)期的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃,練就更好的技能和長(zhǎng)期的、明確的規(guī)劃,讓其服務(wù)期滿后有合適的出口,避免短期服務(wù)的后遺癥。

四是財(cái)政上更加傾斜。著名農(nóng)村研究專家陸學(xué)藝在《”三農(nóng)“新論——當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究》提出“要改變現(xiàn)在財(cái)政向上傾斜,向富裕地區(qū)傾斜、向城市傾斜的現(xiàn)狀。調(diào)整財(cái)政收支安排。這是一方?！盵6]地方政府在財(cái)政上應(yīng)向“三支一扶”計(jì)劃適度傾斜,逐步形成和完善扶持體系,從工作、生活、職業(yè)等各方面進(jìn)行多維支持,以穩(wěn)定這對(duì)于穩(wěn)定畢業(yè)生志愿者隊(duì)伍乃至“三支一扶”計(jì)劃的順利實(shí)施起到是很好的保障作用。

4.明晰政府職能,合理分配“三支一扶”計(jì)劃的各項(xiàng)任務(wù)

目前政府已經(jīng)不能大包大攬,“要實(shí)現(xiàn)政府體制創(chuàng)新,一要政企分開,理順政府與企業(yè)(市場(chǎng))的關(guān)系。錯(cuò)位的解決措施是“讓位”,在缺位的地方要“補(bǔ)位”,從越位的地方“退位”;二要還權(quán)于民,建立政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系”[7]因此,要適度讓權(quán)與企業(yè)、民間的非政府組織等。同時(shí),可以借鑒西方公私部門與政府組織的合作關(guān)系,薩瓦斯就概括了10種公共服務(wù)安排方式,其中“政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議這三種安排政府是生產(chǎn)者,其余七種安排的生產(chǎn)者是私營(yíng)部門?！盵3]政府的適度讓權(quán)能充分發(fā)揮行會(huì)、協(xié)會(huì)等民間組織的力量,一方面會(huì)減輕政府的負(fù)擔(dān),刺激民間組織的積極性,能更好的提高“三支一扶”計(jì)劃的工作效率;另一方面也可以做到集思廣益、強(qiáng)化監(jiān)督,促進(jìn)政府與非政府組織之間的良性互動(dòng),更好地配合政府的決策和執(zhí)行過程。

“三支一扶”計(jì)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,是推進(jìn)大學(xué)生就業(yè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措,政府要更加明確自身的責(zé)任,轉(zhuǎn)變職能,切實(shí)作為,逐步從管理型治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)性治理模式,各級(jí)政府各個(gè)部門之間要互相配合,形成合力,才能更好地推進(jìn)“三支一扶”計(jì)劃健康、長(zhǎng)效發(fā)展。

[1]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:651.

[2]毛澤東選集:第4卷[M].北京,人民出版社,1991:1286.

[3][美]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002:68-69.

[4]劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”——基于張康之教授社會(huì)治理模式分析框架的思考[J].南京社會(huì)科學(xué),2004,(9).

[5]丁煌.政策執(zhí)行[J].中國(guó)行政管理,1999,(11):38.

[6]陸學(xué)藝.“三農(nóng)”新論——當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005:51.

[7]陳振明.深化行政體制改革構(gòu)建公共服務(wù)型政府[J].中國(guó)行政管理,2004,(l).