劉 玲

（福建省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所，福建 福州 350003）

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

根據(jù)我國有關(guān)生態(tài)補償與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償概念研究的相關(guān)成果，結(jié)合研究與實踐工作，通常認為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是指為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和改善或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)生態(tài)受益者對農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)者（農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者）所給予的多種方式的利益補償。這與國際上通行的生態(tài)（環(huán)境）服務(wù)付費（PES）原則相一致，即體現(xiàn)誰受益誰補償原則。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是指在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染治理、農(nóng)業(yè)資源保護與開發(fā)利用，以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中，以維護、恢復(fù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則，以調(diào)整相關(guān)利益者（保護者、破壞者、受害者和受益者）因保護或破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系為對象的，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度安排［1］。

2 國家及地方農(nóng)業(yè)生態(tài)補償現(xiàn)狀

2.1 國家層面農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)暮暧^政策

2008年黨的十七屆三中全會提出一系列加強農(nóng)村環(huán)境保護的政策措施。在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確指出：要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵機制；要多渠道籌集生態(tài)補償資金，逐步提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)等。這是中央政策第一次提到要建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。

2009年中央一號文件提出：提高中央財政森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，啟動草原、濕地、水土保持等生態(tài)效益補償試點。安排專門資金，實行以獎促治，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理。

2010年黨的十七屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個規(guī)劃的建議》中明確指出：要建立生態(tài)補償機制，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制，積極探索市場化生態(tài)補償機制，加快制定實施生態(tài)補償條例。2010年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究分析了“十二五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、基本思路和途徑措施，并指出：健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，形成有利于保護自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵機制。

黨的十八大報告提出“加強生態(tài)文明制度建設(shè)。保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。”

從20世紀80年代生態(tài)補償初步發(fā)展階段開始至今，國家實施了生態(tài)環(huán)境補償政策、退耕還林（草）政策、水資源費政策、生態(tài)移民政策、礦產(chǎn)資源開發(fā)的有關(guān)補償政策、耕地占用的有關(guān)補償政策、流域治理與水土保持政策、農(nóng)業(yè)新能源建設(shè)政策、耕地保護政策等。

2.2 地方農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策及實踐

迄今為止，我國尚未構(gòu)建國家層面的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，但已有一些省市開始進行了相關(guān)理論研究及實踐工作，包括出臺一系列的相關(guān)政策和法規(guī)，浙江省、湖北省相繼開展了生態(tài)補償試點工作。

浙江省對生態(tài)補償做了開創(chuàng)性的工作，是第一個在省域范圍內(nèi)，由政府提出建立生態(tài)補償機制的省份。2005年8月，浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，確立了浙江省建立生態(tài)補償機制的基本原則，明確了補償對象、區(qū)域和補償辦法等問題。

2006年，湖北省通過了《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》，明確提出建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，這是我國首次以立法的形式確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。該條例對生態(tài)補償?shù)姆秶隽嗣鞔_規(guī)定，并規(guī)定化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用投入品減施、生物農(nóng)藥和生物有機肥的推廣使用、農(nóng)作物秸稈的綜合利用、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)廢棄物的回收利用等，逐步實行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，這對我國農(nóng)業(yè)面源污染防治具有重大的意義。

2007年，甘肅省通過了《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》，該條例第6條提出“逐步建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制”，以立法形式確立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度。

2010年蘇州市委、蘇州市人民政府出臺《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見（試行）》，在《意見》中，“誰來補，補給誰、補什么、怎么補和補多少”這一關(guān)鍵的“五補”政策得到了明確。

3 福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償現(xiàn)狀

福建省一直在積極探索建立生態(tài)補償機制，有效調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護者與受益者之間的利益分配關(guān)系。從2003年起，全省先后在九龍江、閩江等流域探索生態(tài)利益共享、治理共擔(dān)的補償機制試點工作，在加大省級財政對上游欠發(fā)達縣市轉(zhuǎn)移支付及補助力度的同時，積極引導(dǎo)下游受益地區(qū)向上游保護地區(qū)提供經(jīng)濟補償。2011年12月，福建省人大立法通過《流域水環(huán)境保護條例》，在法律層面上確立“誰受益、誰補償，誰污染、誰治理”的生態(tài)補償原則。目前，閩江、九龍江流域正式開展流域生態(tài)補償。位于流域下游的福州、廈門兩市每年各出資8000萬元，流域中上游的南平、三明、漳州、龍巖等市每年各出資500萬元，省級財政出資1.1億元，共同籌集流域水環(huán)境整治專項資金。

福建省“十二五”規(guī)劃綱要明確指出，要建立健全森林資源、水資源等生態(tài)補償機制。不久前，省委、省政府印發(fā)《關(guān)于深化山海協(xié)作的八條意見》，提出要研究設(shè)立省級生態(tài)保護轉(zhuǎn)移支付資金，加大對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償力度；在符合環(huán)境承載力要求的前提下，山區(qū)在沿海落戶的項目和山區(qū)在沿海設(shè)立的共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，允許調(diào)劑使用山區(qū)的排污總量指標(biāo)。

總體而言，福建省在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的實踐探索還處于初級階段，還沒有農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的專項法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源等都不明確。要在全省范圍內(nèi)建立起農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制還有很長的路要走。

4 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的政策與措施建議

4.1 加快立法，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)囊?guī)范化、法制化

我國關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還相對薄弱，目前涉及生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī)對各利益相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任的界定、對補償內(nèi)容、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不明確。福建省關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的專項法律規(guī)定還幾乎是空白。建議福建省盡快出臺農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶ｍ椃煞ㄒ?guī)，使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作能夠依法規(guī)范地開展：（1）建議修訂2002年頒布的《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》，明文提出建立和完善福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，以立法的形式確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制；（2）建議福建省人民政府制定《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償管理辦法》，對福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來源、制度保障體系；以及福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)補償管理體制、管理機構(gòu)的法律地位、管理權(quán)限、職責(zé)范圍、管理方式等做出明確規(guī)定。

4.2 建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試驗示范區(qū)，探索經(jīng)驗、破解難題

可首先邀請國內(nèi)相關(guān)專家對福建省的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試點進行科學(xué)論證和設(shè)計，選擇一定數(shù)量的示范點開展深入的研究，做到先試點后推廣，促進補償工作健康有序發(fā)展。同時根據(jù)各地實際情況，研究農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、補償渠道、核算方法、補償方式等，為建立科學(xué)化的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度提供理論、實踐和技術(shù)支撐，以點帶面，為將來在全省范圍內(nèi)實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策探索經(jīng)驗。

4.3 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)慕M織管理體系

補償組織體系是由眾多補償主體、補償對象及補償途徑聯(lián)結(jié)而成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，組織管理體系的完善有助于解決補償主體、補償依據(jù)、補償數(shù)量、補償形式、補償途徑、補償征收與流通、補償使用、補償監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)的問題，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作順利開展。為了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制更好地運行，首先必須完善與健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償組織體系。該組織體系應(yīng)包括補償政策制定機構(gòu)、補償計算機構(gòu)、補償征收管理機構(gòu)、補償流通網(wǎng)絡(luò)體系等，以解決上述諸多環(huán)節(jié)的問題。具體可以從以下兩方面著手：

4.3.1 建立補償政策制定機構(gòu) 我國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償和環(huán)境管理分別涉及環(huán)保、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、水利等部門，這種部門分頭管理的格局短期內(nèi)難以有根本性變化，因此從實際角度出發(fā)，可以首先考慮建立領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)機制和聯(lián)席會議制度，負責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的協(xié)調(diào)和銜接。

4.3.2 建立政策實施管理機構(gòu) 建議由農(nóng)業(yè)行政部門作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施主體。具體職能包括政策執(zhí)行的監(jiān)督和反饋、政策實施效果評價研究等。

4.4 完善財稅制度，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制運行

4.4.1 完善財政轉(zhuǎn)移支付制度 科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償最直接和最容易實施的手段。建議今后應(yīng)逐步增加福建省生態(tài)補償各類專項資金的額度，進一步完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金基本供給。

4.4.2 改革農(nóng)業(yè)補貼制度 我國正在考慮制定《農(nóng)業(yè)補貼條例》，今后的農(nóng)業(yè)補貼政策不應(yīng)僅停留在保障糧食安全上，還需兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。把農(nóng)業(yè)補貼政策與環(huán)境保護掛鉤，使農(nóng)業(yè)補貼政策擔(dān)負起農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收與環(huán)境保護的多重目標(biāo)，由增產(chǎn)、增收補貼向以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用清潔生產(chǎn)方式的綜合型“綠色補貼”轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)借鑒國外先進經(jīng)驗和做法，并結(jié)合目前財政的實力，分階段、分地區(qū)逐步對農(nóng)民實行與環(huán)境管理目標(biāo)相掛鉤的直接補貼，并制定出切實可行的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼辦法，在增加農(nóng)民收入的同時，確保糧食安全、食品安全和生態(tài)安全。

4.4.3 嘗試征收農(nóng)業(yè)環(huán)境稅 建議對農(nóng)田化學(xué)品（農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等）投入及集約化畜禽養(yǎng)殖場產(chǎn)生的廢棄物嘗試進行征稅。如對符合法定要求的生產(chǎn)農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的企業(yè)和集約化畜禽養(yǎng)殖場征收農(nóng)業(yè)面源污染防治專項稅；對生產(chǎn)不合格農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的企業(yè)征收污染稅；對積極主動采取措施生產(chǎn)無害農(nóng)藥、化肥和可降解可回收利用農(nóng)膜的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠等。

4.4.4 拓寬農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源渠道 在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠政府直接補償無法“做平”農(nóng)業(yè)生態(tài)補償這筆賬。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償要作為“補血劑”，必須建立多元化的補償投入機制：如拓寬生態(tài)補償基金來源于國家投入的資金渠道；拓寬補償資金市場化融資渠道；培育和發(fā)展生態(tài)資本市場；以及爭取政策性金融的信貸支持等，從根本上解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金來源問題。

4.5 建立科學(xué)合理的社會化監(jiān)督和評估機制

要明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋?quán)、責(zé)、利，從而形成農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拈L效發(fā)展機制。長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實行上級主管部門監(jiān)督和評估其下級部門的工作，缺乏獨立的第三方監(jiān)管和評估機構(gòu)對生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)的有效監(jiān)督和評估。這種監(jiān)督和評估機制，最主要的缺陷是從本位主義出發(fā)導(dǎo)致的諸多問題，如目標(biāo)扭曲、評估和監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)不夠準(zhǔn)確等［2］，福建省也不例外?？山梃b歐盟的監(jiān)測評估經(jīng)驗，建立獨立的第三方生態(tài)補償政策監(jiān)管和評估人才隊伍，逐步發(fā)展成獨立的監(jiān)管評估機構(gòu)［3］。通過制定合理的考核評價標(biāo)準(zhǔn)和制度，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、生態(tài)保護的成效進行認真評估，體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的原則。同時應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償績效考核納入當(dāng)?shù)卣己四繕?biāo)體系，實施綠色GDP核算和考評標(biāo)準(zhǔn)體系。建立責(zé)任追究制度，加強對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金使用的績效評價和監(jiān)督檢查，確保資金真正投入到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目上，從而形成健康長效的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。

［1］劉尊梅.中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的路徑選擇與制度保障研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2012.

［2］耿龍璽.甘肅省健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度研究 ［J］.甘肅農(nóng)業(yè)，2010（8）：55－56.

［3］黃小洋，王海芹，沈建寧.江蘇省建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的政策和措施研究 ［J］.農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2013（2）：15－17.