戴文亮

現(xiàn)代國家建設(shè)的過程是一個不斷尋求國家與社會間關(guān)系磨合和合理化的過程。除了法治化的國家建設(shè)渠道外，民主憲政等原則也受到普遍關(guān)注?！暗胤阶灾巍弊鳛槲鞣矫裰髦贫劝l(fā)展過程中調(diào)適國家與社會關(guān)系的有效路徑，深深吸引著面臨現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的晚清社會精英，這種“愛慕”之情在近代中國“社會自治熱潮”中強(qiáng)烈地表現(xiàn)出來。延續(xù)上千年的封建官僚體制內(nèi)“強(qiáng)國家，弱社會”的格局并沒有孕育出現(xiàn)代意義的地方自治制度?，F(xiàn)代國家需要強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)，需要培養(yǎng)現(xiàn)代公民，地方自治被普遍效仿，這種效仿在日本得到了巨大的成功。地方自治思潮興起后，以諮議局為依托的地方勢力迅速崛起，給晚清王朝統(tǒng)合社會力量的能力提出了極大的考驗(yàn)。

衰落的政權(quán)并沒能控制住新興的地方力量，全國各地成立的諮議局加劇了統(tǒng)合的困難，并成為清王朝瓦解的一個重大原因?！?〕但這一股“熱潮”和實(shí)踐對我國地方自治在組織形式上和實(shí)踐上逐漸走向成熟奠定了基礎(chǔ)。以《諮議局章程》為代表的有關(guān)地方自治的規(guī)定章程也并沒有隨王朝大廈傾倒而被塵封，它們被后來的國民政府廣泛延用。清末“地方自治”作為一種政治改革的有益嘗試，它預(yù)示著近代中國政治發(fā)展的某種趨勢和地方自治的成長，對中國民主政治啟蒙的作用也不可低估。

一、地方自治國家建設(shè)

托克維爾在考察美國的民主制度過程中找到了現(xiàn)代民主國家建設(shè)的答案——地方自治。他提出多元且獨(dú)立于國家之外的社會自治組織是民主不可或缺的條件之一，沒有制約的國家權(quán)力是充滿危險的，而以社會制約權(quán)力可以收到明顯的效果?！?〕地方自治一方面給社會力量以充分的發(fā)展空間，同時，國家與社會之間也通過地方自治，在尋求一種平衡。

現(xiàn)代國家是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，〔3〕無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是民主政治，都離不開“國家”的作用。16世紀(jì)左右，統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家開始形成。馬克思主義者認(rèn)為，國家是社會階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級為了維護(hù)階級的利益而對被統(tǒng)治階級實(shí)行專政的工具?！?〕國家的歷史類型有奴隸制國家、封建制國家、資本主義國家和社會主義國家四種。依國家的組織管理形式不同而將國家分為君主制國家、君主立憲制國家、共和制國家、民主國家或?qū)Ｖ茋摇?/p>

現(xiàn)代國家建設(shè)是一個艱難曲折的過程，歐洲國家實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的過渡并非一蹴而就，各個國家建設(shè)的路徑并不一致。雖然國家建設(shè)是基于西方歷史經(jīng)驗(yàn)的關(guān)于現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)理論的抽象總結(jié)，但有著不同歷史背景的國家，其建設(shè)形式和實(shí)踐路徑是各不相同的。在歐洲，英、法等國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家建設(shè)的途徑并不相同。在亞洲，滿清帝國與日本幾乎同時進(jìn)行著現(xiàn)代國家建設(shè)，最后，日本以歐美先前形成的現(xiàn)代國家范本完成了民族國家構(gòu)建，并迅速實(shí)現(xiàn)了國家的近現(xiàn)代化而躋身世界前列，而中華帝國卻未能擺脫覆滅的命運(yùn)。即使相同的道路，在不同的環(huán)境下，也會出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果。不同的社會基礎(chǔ)和政治局勢環(huán)境決定了不同國家建設(shè)路徑的差異，這是普遍現(xiàn)象。

查爾斯·蒂利提出國家政權(quán)建設(shè)的主要表現(xiàn)形式是國家政權(quán)的官僚化與理性化、滲透性、分化以及對下層控制的加強(qiáng)?！?〕現(xiàn)代國家的民主制度安排使得中央與地方間的關(guān)系法治化、規(guī)范化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度化，中央與地方都在法律的規(guī)范下運(yùn)作。不斷尋求國家與社會間關(guān)系磨合和合理化的過程中，除了法治渠道外，民主憲政原則也受到普遍關(guān)注。

地方自治就其功用來看，有促成行政分工、因地制宜、民眾參與、激發(fā)社會活力等方面作用，另外，通過地方自治，公民社會也會日益發(fā)展成熟?？梢哉f，“地方自治”讓人們看到了社會動員進(jìn)行國家物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)和培育國家公民、完善上層制度兩方面“兼得”的希望，而地方自治也就成了現(xiàn)代國家建設(shè)難題的“熱門選項(xiàng)”。

就物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來看，地方自治是一種社會組織形式，通過它，具有高度自律性和實(shí)效性的地方力量被納入到國家的政治體系中，組成更強(qiáng)大的國家建設(shè)力量，同時社會個體得以發(fā)展，社會力量不斷被挖掘和激發(fā)，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的現(xiàn)代化動力，從而服務(wù)于國家建設(shè)。隨著封建政治體制的瓦解和自給自足的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的消亡，地方自治作為一種現(xiàn)實(shí)社會生活的物質(zhì)建設(shè)和重構(gòu)國家政治制度的手段引起當(dāng)權(quán)者的重視。

從國家上層建筑來看，地方自治是西方資本主義國家依據(jù)“民主、自由、平等”等政治原則實(shí)行的一種管理形式。地方自治的興起，使傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化重組，社會流動增強(qiáng)，社會開始由傳統(tǒng)的“封閉型”向“開放型”過渡。地方自治改變了地方政權(quán)的封建屬性和社會功能，地方自治不僅啟迪了民眾的政治參與意識，同時也提供了參與通道，社會參與的范圍和參與意識不斷擴(kuò)大，新的社會基礎(chǔ)逐漸建立起來。地方自治在開導(dǎo)民智、啟發(fā)民眾政治權(quán)利和政治參與意識以培育國民、奠定立憲基礎(chǔ)等上層建筑領(lǐng)域發(fā)揮巨大功用。

二、中國傳統(tǒng)社會中自治的隱與顯

中國幾千年的封建專制是典型的“強(qiáng)國家，弱社會”。過去的民眾，對于政治， “素來漠不相關(guān)，終其身不問政治，尤其在中國，數(shù)千年來長久的在專制皇帝的統(tǒng)治下，人民既無權(quán)過問政治，也不去過問政治?！薄?〕地方基層治理活動一直游離于正式體制之外。地方管理和治理顯得粗放和散漫，缺乏有效組織 (如“一盤散沙”)。這種情況下，雖然產(chǎn)生了很大的“自治”空間，但地方自治并未得到真正的發(fā)育，即使有所發(fā)展也一直以隱性的狀態(tài)存在。

除了如何治官，在如何治民方面我國也積累下豐富的理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，形成了融“治”與“衛(wèi)”于一體的制度，如周前的鄉(xiāng)邑制、周代的鄉(xiāng)遂制、隋唐的遴保制、宋代的保甲制等。宋代保甲制度的成型使得“自治”顯化。北宋時期的《呂氏鄉(xiāng)約》(因?yàn)槭紫仍陉兾骷晨に{(lán)田實(shí)行，故又稱為《藍(lán)田鄉(xiāng)約》)記載了北宋鄉(xiāng)人互相幫助和互相勸善戒惡的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)約，為了使辦法施行順暢，實(shí)現(xiàn)使民風(fēng)淳厚的目的，以“約正”為主持的組織得以成立，民眾在鄉(xiāng)約活動中主動主持社會活動，起草規(guī)制法則?！秴问相l(xiāng)約》是我國“地方自治”比較系統(tǒng)和正式的理論和實(shí)踐，在當(dāng)時社會起到了維持穩(wěn)定和促進(jìn)社會和諧的作用。楊開道評價道:中國歷史上破天荒第一遭。〔7〕而蕭公權(quán)也對《呂氏鄉(xiāng)約》的中國傳統(tǒng)“地方自治”發(fā)源的地位予以肯定:“呂氏鄉(xiāng)約于君政官治之外，別立鄉(xiāng)人自治之團(tuán)體，尤為空前之創(chuàng)制?！薄?〕朱熹的《增補(bǔ)呂氏鄉(xiāng)約》，使得“鄉(xiāng)約自治”形式廣為傳播。到了明太祖時期，鄉(xiāng)約得到了更為廣泛的傳播:“表章家禮及《藍(lán)田呂氏鄉(xiāng)約》，列于性理成書，頒降天下，使誦行焉?！薄?〕這可以認(rèn)為是官方對地方自治的提倡和推動。在經(jīng)過王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》和呂坤的《鄉(xiāng)甲約》等著作的補(bǔ)充和完善后，到明末，一套以鄉(xiāng)約、社學(xué)和保甲為構(gòu)架的“地方自治”制度儼然成型。到明朝，社會分工的深入，警察、民兵、鄉(xiāng)約、里社、社學(xué)、社倉、戶籍等的分開成立，使得地方自治豁然開朗，地方自治形態(tài)逐漸顯現(xiàn)。

“自治”不管以隱性還是顯性狀態(tài)存在，它都有著如下特點(diǎn):第一，輔助官治?！白灾巍眱H作為官治的補(bǔ)充，并本著為官治服務(wù)的宗旨而施行，“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行?！薄?0〕自治一直未擺脫官治的陰影，中國傳統(tǒng)地方自治一直作為官治的補(bǔ)充形態(tài)而存在。第二，豐富的自治精神。雖然我國歷史上并未形成真正的地方自治制度，但地方自治之精神卻很豐富，出入相友、守望相助、疾病相扶持、互助主義等地方自治精神一直是我國社會風(fēng)俗、人情禮節(jié)的核心思想和主要內(nèi)容。第三，重倫理而輕權(quán)利。中國以周孔禮教為社會倫理規(guī)范，“以倫理組織社會，消融了個人與團(tuán)體這兩端?！薄?1〕一個國家視為一個大家庭，整個國家的政治也像家庭一樣以儒家道德倫理維系著。不但整個的政治組織都放在一個倫理的社會關(guān)系中，而且政治活動也在倫理關(guān)系中發(fā)展。與地方自治關(guān)系最密切的自治“權(quán)利”從來不被提倡，個人對權(quán)利的伸張更不受歡迎，“中國禮俗之本則情與義也”〔12〕?！拔崦褡詳?shù)千年來祖宗之遺傳，即以受人魚肉為天經(jīng)地義，而權(quán)利二字之識想，斷絕于吾人腦質(zhì)中者固已久矣?！薄?3〕在重宗法、綱常和道德約束的社會氛圍中，以個體“權(quán)利”為核心的“自治”精神未能發(fā)育。第四，缺乏有效的組織。封建專權(quán)以外的社會力量分散，沒能實(shí)現(xiàn)有效組織。中國傳統(tǒng)社會中的社會單元是家庭而非個人，家庭既是政治生活的主體，又是經(jīng)濟(jì)生活的社會單位。由于能夠自給自足，人們?nèi)狈ι鐣采畹年P(guān)注，社會缺乏良好組織，沒能形成制度化的有機(jī)整體而呈“一盤散沙”，甚至連公共領(lǐng)域、自治團(tuán)體等概念也未見形于書面。第五，虛幻的“自治”空間?；蕶?quán)止于縣，從表面結(jié)構(gòu)上看，這提供了自治的充分空間，王朝重視州縣安穩(wěn)，對由此產(chǎn)生的地方勢力操縱“自治”空間的行為卻置之不顧，州縣以下充滿壓迫、粗放和無效率，所謂的自治空間也就只是虛像。

封建官僚體制內(nèi)并不能孕育地方自治制度，國家與社會之間是明確分開的，僅以簡單而嚴(yán)酷的官僚制度維系相聯(lián)。而傳統(tǒng)中國社會修身養(yǎng)性、消極求安穩(wěn)的價值觀念也與西方進(jìn)取、開拓、冒險的自治精神〔14〕形成了鮮明對比?！叭嗣駶摲趯Ｖ浦拢e久而視為固然也。上不使之各盡其責(zé)任，下亦放棄其責(zé)任。舉凡預(yù)防危害、增進(jìn)幸福之種種事務(wù)一任其自與、自廢、自生、自滅，官與民皆處于第三者之地位?！薄?5〕這樣的社會土壤是培育不出自由、民主的地方自治制度的。近代意義的地方自治更多帶有“分權(quán)、制衡”等具有當(dāng)代民主政治特征的政治要素。如此看來，對于傳統(tǒng)中國的“自治”真正“衡以近代之標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)非完備之自治?！薄?6〕雖然在數(shù)千年的封建專制下，“自治”未能擺脫官治的陰影，但作為一種“準(zhǔn)政治意義上的自治”〔17〕已然成為寶貴的地方自治歷史遺產(chǎn)。

三、晚清地方自治思潮及王朝的回應(yīng)

“地方自治”作為西方國家民主制度建設(shè)的一條行之有效的路徑，深深吸引著面臨現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的社會精英，這種“愛慕”之情在近代中國“社會自治熱潮”中強(qiáng)烈地表現(xiàn)出來。早期歐美國家借助民主、分權(quán)、選舉等一系列措施實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的平穩(wěn)過度。如果說歐洲現(xiàn)代國家的形成在某種程度上只是社會任務(wù)的副產(chǎn)品，那么，中國則正好相反，社會任務(wù)都要服務(wù)于國家建設(shè)受其規(guī)制?！?8〕在近代中國國家建設(shè)的過程中，雖然有西方制度借鑒，但擺在前面的更困難的問題是國內(nèi)政治和社會民情等方面的統(tǒng)合問題。延續(xù)上千年的官僚體系現(xiàn)在已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代國家建設(shè)的要求了。中國的專制體制下政府不受任何監(jiān)督、政府權(quán)力無邊界，這與西方憲制下政府受民眾監(jiān)督、受法律限制的情形形成鮮明對比。雖然中國州縣數(shù)量眾多、地域遼闊、人口眾多，卻散而不群、“各地方各務(wù)私圖，地方公共事業(yè)始終不舉”〔19〕，帝國必需放棄傳統(tǒng)的控制統(tǒng)治理念，轉(zhuǎn)而進(jìn)行現(xiàn)代國家建設(shè)的積極探索。

西方地方自治觀念傳入中國，約始于道光年間。馮桂芬在《校邠廬抗議》中的“復(fù)鄉(xiāng)職議”一篇中引用柳宗元關(guān)于權(quán)力源于基層的思想，提出復(fù)設(shè)鄉(xiāng)職、重視地方基層管理的主張。黃遵憲曾于1882(清光緒八年)到1885年間出任清政府駐美國舊金山總領(lǐng)事，目睹了1884年的美國總統(tǒng)大選，但這位舊官員似乎并未受多少啟迪，反而認(rèn)為這種選舉搞得“社會亂轟轟，挑動同胞互斗”，弄不好則會造成禍亂而影響穩(wěn)定， “共和政體萬不能施行于今日之吾國”①三更羅．清朝人眼中的美國總統(tǒng)選舉〔J〕．東西南北，2006，(3);“黃遵憲看美國總統(tǒng)選舉:大清國決不可學(xué)習(xí)”，鳳凰網(wǎng)，http://news．ifeng．com/history/zhongguojindaishi/detail_2012_01/17/12026872_0．shtml，2012 －01 －17．。因此，黃遵憲并不主張仿行西方的地方自治和推行共和。鄭觀應(yīng)世居澳門，自幼受歐美之風(fēng)薰陶， “究心政治、實(shí)業(yè)之學(xué)”，寫下當(dāng)時社會為之震撼的《盛世危言》。全書貫穿著富強(qiáng)救國的思想，作者提出自強(qiáng)致富和恢復(fù)鄉(xiāng)官制的政治改革主張，該書對康有為、孫中山等都有著很大的影響。他提出中國“必先立設(shè)議院，達(dá)民情，而后能張國威，……官紳均勻，普遍舉自民間，……本中國鄉(xiāng)舉里選之制，參泰西投匭公舉之法，以遴議員之才望?！薄?0〕作為中央集權(quán)體制下的士大夫階層，他們最先看到了近代西方先進(jìn)的器物、制度和文化，他們對地方自治也已經(jīng)有很深的認(rèn)識，但他們并不情愿地方自治，而是主張通過復(fù)設(shè)鄉(xiāng)官、增設(shè)基層機(jī)構(gòu)等措施，千方百計(jì)地想加強(qiáng)基層的控制，以維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。作為封建王朝的附庸，他們的政治視野并未跳出傳統(tǒng)落后的控制、維穩(wěn)等局限。

與“士大夫”們“重鄉(xiāng)權(quán)”的思想以及主張通過加強(qiáng)基層管理以維護(hù)穩(wěn)定的傳統(tǒng)認(rèn)識不同，進(jìn)步知識分子不約而同地將注意力轉(zhuǎn)到“地方自治”上。他們認(rèn)為歐美勝于中國的主要原因是人民自治，“其一國精神所在，雖在海軍之強(qiáng)盛，商業(yè)之經(jīng)營，而其特色實(shí)地方自治之完密?！缘胤街耍械胤街拢蕳l規(guī)嚴(yán)密，而民不嫌苛，以地方之財(cái)，供地方之用，故征斂繁多，而民不生怨?！薄?1〕這種“征斂繁多，而民不生怨”的制度，對晚清官僚大夫和開明進(jìn)步改革人士無疑有著很強(qiáng)的吸引力。嚴(yán)復(fù)翻譯孟德斯鳩的《法意》(《論法的精神》)一書時指出:中國為謀自強(qiáng)，地方自治不容一日緩也?！?2〕在進(jìn)步知識分子精英們看來，西方的自治即為內(nèi)政原本，廣泛推行地方自治，一是篩選地方有才識的人才，二是人民練習(xí)政治，三是各地方人民辦地方之政務(wù)從而節(jié)省了經(jīng)費(fèi)，四是養(yǎng)成人民之公共心。因而，他們極力呼吁“立憲應(yīng)當(dāng)?shù)胤阶灾蜗刃??！薄?3〕“地方自治”被視為“救亡圖存”之妙法而提到改革日程，并以“立憲之根本”的身份迅速走向?qū)嵺`并在近代中國掀起自治熱潮。

日益高漲的地方自治熱潮，給清廷造成了強(qiáng)大的外部壓力，清政府勉強(qiáng)推出“預(yù)備立憲”。1907年，清政府的地方自治序幕在“上江” (上元和江寧)兩縣拉開，自治局、調(diào)查局、調(diào)查官署局所、研究會等自治機(jī)構(gòu)先后成立起來?！?4〕1908年7月22日到1910年2月6日間，清政府頒布有關(guān)地方自治的章程及細(xì)則大小共九個，主要有城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程、京師地方自治章程、府廳州縣地方自治章程等。光緒二十三年 (1907)，清廷令各省設(shè)立咨議局，光緒二十四年開始，清政府先后頒布《諮議局章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《府州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會議員選舉章程》，從而形成了由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治到府廳州縣自治的等級地方自治架構(gòu)。

清廷推行的地方自治分為上、下兩級，上級包括廳、州、縣，下級是城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)地方自治機(jī)構(gòu)普遍成立，全國鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會和董事會由選舉產(chǎn)生，普遍設(shè)立自治公所。凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會及董事會，凡鄉(xiāng)設(shè)議事會及鄉(xiāng)董，議事會由所屬城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民選舉產(chǎn)生，每五千人選議員一名，總數(shù)以六十名為上限。議事會主要議決城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治規(guī)約、自治經(jīng)費(fèi)、選舉爭議等事?！?5〕

清末的地方自治機(jī)關(guān)按其特點(diǎn)可以分成兩種:第一種有著自發(fā)特點(diǎn)，代表是光緒二十一年 (1905)由上海地方鄉(xiāng)紳商公舉的上海城廂內(nèi)外總工程局。該局在1909年改稱為上海自治公所，但最后還是不可避免地走上了與官治融合的道路。第二種則有著官府督導(dǎo)和幫辦特點(diǎn)。如1906年天津自治局，表面上打著自治的“旗號”，而實(shí)際具體的機(jī)構(gòu)動作都有官府參與，自治事務(wù)的范圍和內(nèi)容也大都限定在衛(wèi)生、工務(wù)、慈善等方面?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定城鎮(zhèn)設(shè)議事會和董事會自治職，鄉(xiāng)設(shè)議事會和鄉(xiāng)董，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方有分屬于縣以上或直隸州縣與縣管轄者，自治職合并設(shè)置而不分立，城鎮(zhèn)區(qū)域過大 (人口十萬以上者)，得劃分為若干區(qū)并設(shè)區(qū)董負(fù)責(zé)區(qū)自治事宜，人口過少者則得合并辦理。而關(guān)于選民資格方面則重點(diǎn)規(guī)定須“年納正稅或本地方公益捐二元以上”〔26〕。

清廷規(guī)定在督撫所在地設(shè)諮議局，省諮議局議員由選舉產(chǎn)生，實(shí)際上，諮議局按照各省應(yīng)出議員名額加倍互選產(chǎn)生當(dāng)選人，當(dāng)選人要成為資政院議員還得經(jīng)過省督撫的復(fù)加選定?！?7〕在地方自治受到督撫監(jiān)控的情況下，地方自治事務(wù)和范圍也受到限制?！吨J議局章程》規(guī)定諮議局為各省采取輿論之地，以籌劃設(shè)計(jì)地方治安為宗旨?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定地方自治以專辦地方公益事業(yè)為主，而選舉對象主要以地方合格之紳民為主。

清廷開辦“地方自治”并未脫離官治，頒布的自治章程嚴(yán)格規(guī)定著“地方自治”的業(yè)務(wù)范圍，如學(xué)務(wù) (如教育會、勸學(xué)所等)、衛(wèi)生 (如道路清潔、施藥、戒煙等)、農(nóng)工商事業(yè)及道路農(nóng)利修筑等〔28〕。而除了自治事務(wù)的嚴(yán)格限定外，活動規(guī)則也被制約，政府要求“一一就我準(zhǔn)繩，不至自為風(fēng)氣;自治職員雖眾，而一一納之軌物，不至紊亂紀(jì)綱”〔29〕。地方自治也面臨經(jīng)濟(jì)困境。自治事務(wù)大多由地方籌款，但自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能產(chǎn)生的“剩余”已經(jīng)很少，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之區(qū)域狹小，人口無多，自治經(jīng)費(fèi)往往不能自足，最后往往是自治經(jīng)費(fèi)缺口和民生惡化兩敗俱傷。民眾對地方自治了解很少，相關(guān)的政策宣講過程中的一些小問題都可能會引起民眾誤會和不安。除了官辦的特點(diǎn)外，地方自治過程中，流弊充斥。由于沒有有效的監(jiān)督和管理，加上權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致推諉現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)時地方自治過程中，推諉責(zé)任、鄉(xiāng)紳聯(lián)合操作投票、假公濟(jì)私嚴(yán)重泛濫?！岸綋嵛湄?zé)于州縣，州縣委其責(zé)于鄉(xiāng)紳。鄉(xiāng)紳中公正廉明之士，往往視為畏途，而劣監(jiān)刁生，運(yùn)動投票，得為職員及議員與董事者，轉(zhuǎn)居多數(shù)。以此多數(shù)刁生劣監(jiān)，平日不諳自治章程，不識自治原理，一旦逞其魚肉鄉(xiāng)民故技，以之辦理自治，或急于進(jìn)行而失之操切，或拘于表面成果失之鋪張，或假借公威為私人之計(jì)，或巧立名目侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，交結(jié)地方官長，藉端牟利，朋比為奸。”〔30〕

根據(jù)亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中提出來的社會穩(wěn)定與社會制度化成正比，與社會參與程度成反比的“公式”，清廷“立憲”的進(jìn)度根本趕不上地方勢力崛起的速度，矛盾很快激化，社會不穩(wěn)定因素迅速上升，最后導(dǎo)致社會動蕩。1909年各省議員代表齊集上海組成國會請?jiān)竿緯熬┱堅(jiān)杆匍_國會，這可算是中國民眾要求參政的“第一槍”，而清廷卻唯恐大權(quán)旁落而堅(jiān)決地拒絕了這次請?jiān)福?910年又有三次召開國會請?jiān)妇饩芙^，這使得晚清國家與社會關(guān)系走向不可調(diào)和的極端。即使對地方自治事務(wù)和活動規(guī)則方面進(jìn)行了重重限制，王朝仍然沒能更好地控制住地方勢力各自為政局勢，這標(biāo)志著王朝的統(tǒng)合力遭到嚴(yán)重削弱。日本研究者依田熹家在中日對比研究中提出，滿清的地方自治運(yùn)動脫離了政府當(dāng)局的控制，從而加劇了國家權(quán)力的衰落，而日本的地方自治范圍是有限的，而且受政府當(dāng)局的有效控制?！?1〕全國各地成立的諮議局加劇了統(tǒng)合的困難，并成為清王朝瓦解的一個重大原因。建立在自治意識基礎(chǔ)上的、以諮議局為代表的地方勢力，已經(jīng)無法再靠傳統(tǒng)的控制手段將其統(tǒng)合進(jìn)入國家體系。王朝的“地方自治”嘗試并未能調(diào)和好國家轉(zhuǎn)型過程中國家與社會間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

正是由于有了這一股“熱潮”，晚清的地方自治為自治在組織形式上和實(shí)踐上逐漸走向成熟奠定了基礎(chǔ)?！吨J議局章程》等有關(guān)地方自治章程并沒有隨王朝大廈傾倒而被塵封，由于國民政府急于應(yīng)對新政權(quán)建設(shè)和社會問題，新的地方自治章程便來不及制訂，晚清的地方自治章程被國民政府延用。之后，國民政府也相應(yīng)地頒布制訂了新的地方自治法律、規(guī)章，但無論在地方自治的原則、內(nèi)容上，還是在地方自治施行形式上都與清末時期的地方自治章程相仿。清末“地方自治”作為一種政治改革的有益嘗試，雖然最終沒能統(tǒng)合進(jìn)國家體系，倒反成為清王朝瓦解的一個重大原因，但它預(yù)示著近代中國政治發(fā)展的某種趨勢，對中國民主政治啟蒙的作用也不可低估。

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〔30〕御史蕭丙炎奏各省辦理地方自治流弊滋大擬請嚴(yán)加整頓折〔Z〕．轉(zhuǎn)引自:沈松橋．從自治到保甲:近代河南地方基層政治的演變 (1908－1935)〔J〕．中央研究院近代史研究所集刊，1989，(18)．

〔31〕〔日〕依田熹家．簡明日本通史〔M〕．卞立強(qiáng)等譯．北京大學(xué)出版社，1989．229．

(責(zé)任編輯:趙榮華)