劉為民

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，也成為黨和國(guó)家高度關(guān)注的民生問題。黨的十八大報(bào)告更是首次專章論述生態(tài)文明，把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。環(huán)境保護(hù)被放在了更加突出的戰(zhàn)略位置。目前我國(guó)環(huán)境法律體系已基本建立，但由于環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的不足，我國(guó)環(huán)境形式仍非常嚴(yán)峻，重大環(huán)境污染事故時(shí)有發(fā)生。①據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1998年至2006年共發(fā)生環(huán)境污染和破壞事件14742起，平均每年發(fā)生1600多起。一些重大的環(huán)境事件如2005年松花江水污染事件、廣東北江鎘污染事件、2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)等，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失并且產(chǎn)生重大社會(huì)影響?；趪?guó)家法律體制與現(xiàn)行立法，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法主要采用“命令—控制”模式 (command and control model)，然而，環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性以及“命令—控制”模式固有的諸多缺陷，理論界普遍認(rèn)為，傳統(tǒng)的“命令—控制”執(zhí)法模式或者懲罰機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律的崇高目標(biāo)。②Malcolm K.Sparrow，1994，Imposing Duties:Government＇s Changing Approach to Compliance，Westport，Conn.:Praeger.;Michael M.Stahl，1995，Enforcement in Transition，the Environmental Forum，available at http://infohouse.p2ric.org/ref/03/02717.pdf.因此，自上世紀(jì)80年代以來，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家開始選擇其他環(huán)境執(zhí)法模式，例如美國(guó)“環(huán)境保護(hù)局”(Environmental Protection Agency，EPA)在上世紀(jì)90年代已經(jīng)指出，“環(huán)境保護(hù)局制定、執(zhí)行環(huán)境法律的方式急需變革”，〔1〕同時(shí)提出應(yīng)當(dāng)通過合作、靈活的執(zhí)法機(jī)制以更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)。③Marshall J.Breger，1996，Regulatory Flexibility and the Administrative State，32 Tulsa Law Journal(1996-1997)，Vol.32，p.325-326.;Eric W.Orts，1995，Reflexive Environmental Law，Northwestern University Law Review，Vol.89，pp.1227-1233.在此背景下，近年來我國(guó)也開始探索和試點(diǎn)各種新型執(zhí)法機(jī)制。但遺憾的是，目前我國(guó)理論界對(duì)此方面的梳理和分析相對(duì)較少。西方國(guó)家環(huán)境執(zhí)法模式經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展和變遷?不同執(zhí)法模式的優(yōu)點(diǎn)和不足何在?當(dāng)前我國(guó)試行的各種新型執(zhí)法機(jī)制的理論基礎(chǔ)何在?現(xiàn)行試點(diǎn)存在哪些制度不足?只有系統(tǒng)厘清這些問題，才能從根本上認(rèn)清我國(guó)環(huán)境執(zhí)法問題的主要癥結(jié)，并為完善我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制尋找到科學(xué)合理的路徑和方向。

一、環(huán)境執(zhí)法模式的動(dòng)態(tài)演變

從世界范圍內(nèi)來看，上世紀(jì)60年代各國(guó)環(huán)境執(zhí)法普遍采用“命令—控制”模式，然而自80年代開始，許多國(guó)家逐漸改變單一行政命令模式，開始綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、信息等多種方式控制和治理環(huán)境污染，進(jìn)而形成“命令—控制”模式 (command and control model)、市場(chǎng)激勵(lì)模式 (market incentive model)、信息規(guī)制模式 (informational regulation)三種手段。

(一)“命令—控制”模式

“命令—控制”模式屬于傳統(tǒng)法律執(zhí)行模式。大體來說，此種模式主要是指國(guó)家通過立法明確社會(huì)管理目標(biāo)，同時(shí)依靠執(zhí)法機(jī)關(guān)通過調(diào)查、監(jiān)督與處罰等行政執(zhí)法程序保障社會(huì)主體 (包括企業(yè)、個(gè)人)遵從法律要求，確保預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于環(huán)境執(zhí)法而言，“命令—控制”模式主要是指環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)依照國(guó)家環(huán)境法律的目標(biāo)和要求，通過設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方式“命令”排污主體 (主要是企業(yè))減少污染排放，并通過常規(guī)檢查與專項(xiàng)調(diào)查等方式，以“控制”企業(yè)污染治理設(shè)備或相關(guān)技術(shù)條件符合法律預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。“命令—控制”模式背后蘊(yùn)含的機(jī)制在于“威懾型執(zhí)法”(Deterrence-based Enforcement):排污企業(yè)作為理性主體，其是否采取違法行為主要基于違法收益和違法成本的比較。如果違法產(chǎn)生的收益超過可能的處罰成本，企業(yè)就會(huì)“理性”地選擇違法，反之企業(yè)就會(huì)遵守法律?！?〕因此，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，為有效地威懾不法行為的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)通過提高違法成本以威懾不法行為的發(fā)生。具體來說，可以提高對(duì)違法行為的處罰額度，也可以增加處罰的確定程度。①Gary S.Becker，1968，Crime and Punishment:An Economic Analysis，Journal of Public Economy，Vol.76，pp.169-217.;George J.Stigler，1970，The Optimum Enforcement of Law，Journal of Political Economy，Vol.78，pp.526-536.

自20世紀(jì)60年代以來，“命令—控制”曾經(jīng)作為主要環(huán)境執(zhí)法模式在世界范圍內(nèi)得到普遍適用。然而，各國(guó)環(huán)境執(zhí)法模式的不斷發(fā)展，“命令—控制”模式漸漸受到理論與實(shí)務(wù)界越來越多的批評(píng)。首先，在“命令—控制”模式下，國(guó)家環(huán)境治理目標(biāo)主要依賴于中央統(tǒng)一制定，然而，中央無法掌握環(huán)境政策的所有信息，因此，環(huán)境政策目標(biāo)可能與現(xiàn)實(shí)條件并不一致;盡管科層式執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以確保環(huán)境政策目標(biāo)的統(tǒng)一，但由于各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏自由裁量權(quán)，使得執(zhí)法機(jī)制過于僵化;②Danel J.Dudek＆John Palmisano，1998，Emission Trading:Why Is This Thoroughbred Hobbled?Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，p.220.;Robert W.Hahn and Gordon L.Hester，1989，Where Did All the Market Go?An Analysis of EPA＇s Emission Trade Program，Yale Journal on Regulation，Vol.6，p.109.Richard B.Stewart，1988，Controlling Environmental Risks Through Economic Incentives，Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，p.158.其次，不同地區(qū)以及不同企業(yè)的污染治理水平、技術(shù)條件與處理成本并不相同，統(tǒng)一的治理目標(biāo)可能造成環(huán)境執(zhí)法缺乏效率，部分具有產(chǎn)出效率的企業(yè) (即邊際產(chǎn)出收益超過邊際治理成本)無法達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)而被關(guān)閉，而部分無效率的企業(yè) (污染治理水平已經(jīng)超過邊際產(chǎn)出收益)可能仍符合標(biāo)準(zhǔn)而繼續(xù)生產(chǎn);〔3〕再次，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法模式會(huì)使已經(jīng)達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)缺乏持續(xù)改進(jìn)治理水平的激勵(lì)，〔4〕同時(shí)也會(huì)抑制污染治理技術(shù)和相關(guān)制度的創(chuàng)新;〔5〕最后，由于污染治理技術(shù)的復(fù)雜性，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為污染治理監(jiān)管手段會(huì)使得執(zhí)法過程非常復(fù)雜并且必將是遲延的?！?〕因此，世界銀行 (1999)通過對(duì)不同國(guó)家污染治理的調(diào)查評(píng)估后指出，“一刀切式”(onesize-fits-all)污染治理標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮到不同污染企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出與治理成本，忽視了效率原則。〔7〕

我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)主要開始于上世紀(jì)80年代，由于環(huán)境立法過于原則、行政職權(quán)過于強(qiáng)大、環(huán)境司法相對(duì)較弱、民眾參與機(jī)制尚不發(fā)達(dá)等多方面原因，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法目前仍主要依據(jù)“命令—控制”模式，③參見:王蔚.改革開放以來中國(guó)環(huán)境治理的理念、體制和政策〔J〕.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011，(4);肖金明.中國(guó)環(huán)境法治的變革與轉(zhuǎn)型〔J〕.中國(guó)行政管理，2009，(11);吳荻、武春友.建國(guó)以來中國(guó)環(huán)境政策的演進(jìn)分析〔J〕.大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(4);朱德明.環(huán)境執(zhí)法不力的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考〔J〕.環(huán)境導(dǎo)報(bào)，1996，(4).而諸如市場(chǎng)機(jī)制、公眾參與等機(jī)制明顯不足。④參見:曲陽.中日環(huán)境執(zhí)法對(duì)策的研究與探討〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào).2010，(2);潘世欽，石維斌.我國(guó)公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的缺失與完善〔J〕.貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)，200，(1);黃錫生，王江.中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的障礙與破解〔J〕.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1).不僅如此，由于當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法部門職權(quán)較弱、執(zhí)法資源和能力相對(duì)不足，以及地方政府GDP考核機(jī)制等方面的原因，我國(guó)當(dāng)前“命令—控制”式執(zhí)法效果相比較于其他國(guó)家而言都明顯不足，⑤參見:曲陽.中日環(huán)境執(zhí)法對(duì)策的研究與探討〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(2);秦虎，張建宇.中美環(huán)境執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)處罰的比較分析〔J〕.環(huán)境科學(xué)研究，2006，(2).由此導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境污染問題非常嚴(yán)重，并且長(zhǎng)期難以得到根本性的改善。

(二)市場(chǎng)激勵(lì)模式

“命令—控制”模式存在上述不足的根本原因在于，該模式將企業(yè)遵從環(huán)境法律的原因僅僅歸于其違法排污收益超過處罰成本，然而實(shí)踐中，企業(yè)對(duì)于環(huán)境法律的認(rèn)識(shí)及其遵從決策的過程非常復(fù)雜，上述認(rèn)識(shí)未免過于簡(jiǎn)單。例如部分企業(yè)遵從環(huán)境法律可能是基于社會(huì)責(zé)任或社會(huì)道德規(guī)范的要求，〔8〕或者是來自于企業(yè)外部的各種潛在壓力 (如市場(chǎng)力量、企業(yè)聲譽(yù)維護(hù)、潛在的訴訟賠償)。在這些情況下，“命令—控制”模式及其蘊(yùn)含的執(zhí)法威懾理論可能并不適用。有鑒于此，自上世界80年代開始，國(guó)外理論與實(shí)務(wù)界開始關(guān)注通過市場(chǎng)機(jī)制“內(nèi)部化” (internalize)企業(yè)的污染損害。與“命令—控制”模式不同，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制主要通過改變企業(yè)污染治理的收益與成本，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體“凈利益”(net benefit)的最大化。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，企業(yè)污染治理的收益隨著治理水平的提高而不斷減少(邊際收益遞減)，而污染治理的邊際成本隨著治理水平的提高而增加，因此，社會(huì)最優(yōu)的污染控制水平應(yīng)當(dāng)是使企業(yè)污染治理的邊際收益等于邊際成本。所以，市場(chǎng)激勵(lì)模式主就是激勵(lì)企業(yè)將污染排放量控制在最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)整體污染控制的效果。①Pannell，D.，2001.Harry Potter and the Pendulums of Perpetual Motion:Economic Policy Instruments for Environmental Management，http://www.agrifood.info/connections/summer_2001/Pannell.html.Stavins，R.N.2000，Experience with market based environmental policy instruments，Resources for the Future Discussion Paper 0009，January 2000.

與“命令—控制”模式不同，市場(chǎng)激勵(lì)模式主要是通過市場(chǎng)力量“內(nèi)部化”企業(yè)污染成本:首先，環(huán)境立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)污染治理總體目標(biāo)，對(duì)超過預(yù)定排污標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予高額、累進(jìn)性的罰款，不斷提高企業(yè)污染的邊際成本，這會(huì)激勵(lì)企業(yè)將污染排放量控制在法定標(biāo)準(zhǔn)以下;其次，由于各企業(yè)實(shí)際排污數(shù)量、污染治理成本并不相同，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制可以促使企業(yè)根據(jù)其自身?xiàng)l件理性地選擇最優(yōu)的污染排放量，因此，相比較于統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)要求，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制更加靈活，并且可以激勵(lì)企業(yè)持續(xù)性地改善相關(guān)設(shè)備和工藝以不斷減少污染排放，進(jìn)而可以持續(xù)改善社會(huì)整體利益。最后，在市場(chǎng)激勵(lì)模式下，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)無需對(duì)每個(gè)企業(yè)的污染治理及排放數(shù)量做詳細(xì)地調(diào)查，因而極大地節(jié)約了執(zhí)法成本。

具體來說，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制主要包括“排污費(fèi)制度”(Effluent Fees System)和“排污許可證交易制度” (Tradable Permits System)。②關(guān)于市場(chǎng)激勵(lì)模式的具體制度，理論界的人士并不相同。有些學(xué)者認(rèn)為，除排污費(fèi)和排污許可外，還包括押金制度 (deposit-refund system)、市場(chǎng)障礙減除 (market barrier reduction)、消除政府補(bǔ)貼 (government subsidy elimination)。參見Robert W.Hahn and Robert N.Stavins，1999，Incentive-based Environmental Regulation:A New Era from an Old Idea?Ecology Law Quarterly，Vol.1，pp.1-42.排污費(fèi)制度主要是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，對(duì)排放污染或超標(biāo)排污主體征收一定數(shù)額的費(fèi)用，〔9〕實(shí)質(zhì)上就是為企業(yè)污染確定相應(yīng)的支付價(jià)格?！?0〕由于排污費(fèi)用與排污數(shù)量及濃度直接相關(guān)，企業(yè)為降低污染成本就會(huì)努力減少排污數(shù)量，直到減排節(jié)約的排污費(fèi)等于減排的邊際成本 (例如增設(shè)的排污裝置)。排污費(fèi)制度因而可以使企業(yè)完全承擔(dān)實(shí)際污染成本，并且激勵(lì)其不斷改善污染治理水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家污染控制和治理目標(biāo)。我國(guó)自1979年《環(huán)境保護(hù)法 (試行)》中就規(guī)定了排污收費(fèi)，并且在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固定廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律中都規(guī)定了排污費(fèi)制度，《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》則進(jìn)一步明確排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算辦法，進(jìn)而形成了比較完善的排污費(fèi)制度。

排污許可證交易制度則主要是指國(guó)家根據(jù)環(huán)境治理目標(biāo)，事先確定特定時(shí)段內(nèi)特定地區(qū) (或行業(yè))污染排放總量，然后依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)將污染指標(biāo)分配到各排污單位，如果企業(yè)的排污限額尚未“用完”，可以將剩余額度進(jìn)行或者用以抵減其分支機(jī)構(gòu)的排污數(shù)額，超過排污限額的企業(yè)也可以“購買”排污指標(biāo)，或者承擔(dān)相應(yīng)的罰款。在此制度下，由于排污額度可以直接轉(zhuǎn)化為財(cái)富，企業(yè)也會(huì)盡可能地減少其排污數(shù)量。基于該制度在污染治理方面的優(yōu)越性，理論界許多學(xué)者對(duì)此都持贊揚(yáng)態(tài)度，認(rèn)為該制度能以更低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。③Bruce A.Ackerman＆ Richard B.Stewart，1988，Reforming Environmental Law:The Democratic Case for Market Incentives，Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，pp.171-199.;Robert Stavins＆ Robert W.Hahn，1992，Economic Incentives for Environmental Protection:Integrating Theory and Practice，American Economic Review，vol.82，pp.464-468.在實(shí)踐中，許多國(guó)家自上世紀(jì)80年代也開始施行排污許可證交易制度，例如美國(guó)環(huán)境保護(hù)局 (EPA)通過排污許可證交易制度成功將本國(guó)煉油企業(yè)排污量減少到原先的10%，并且認(rèn)為該機(jī)制每年可以為煉油行業(yè) (或消費(fèi)者)節(jié)約2.5億美元，〔11〕在1990年頒布的《清潔空氣修正法案》 (Clean Air Act Amendments)中，污染許可交易制度成為該法律的核心內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與“命令—控制”模式相比，排污許可證交易制度可以每年為美國(guó)節(jié)約10億美元。〔12〕我國(guó)從1988年也開始試點(diǎn)并逐步推廣排污許可證交易制度，目前許多省市都在推行本地區(qū)的許可證交易制度，并且已經(jīng)在北京、天津、上海、黑龍江等地形成了排污許可證交易平臺(tái)?！?3〕

盡管市場(chǎng)激勵(lì)模式在理論與實(shí)務(wù)界都獲得了很多支持，然而該模式也受到部分學(xué)者的批評(píng)。部分學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)激勵(lì)模式意味著大型企業(yè)擁有更多污染的“權(quán)利”，這可能并不公正;〔14〕也有學(xué)者擔(dān)心市場(chǎng)激勵(lì)模式可能創(chuàng)造出更多“污染權(quán)”?！?5〕但是，市場(chǎng)激勵(lì)模式在世界范圍內(nèi)正受到越來越多國(guó)家的重視，相關(guān)制度也在不斷推行。

(三)信息規(guī)制模式

所謂信息規(guī)制模式，主要是指執(zhí)法機(jī)關(guān)將企業(yè)污染信息向社會(huì) (包括企業(yè)工人、股東及其他利益相關(guān)主體、消費(fèi)者和社會(huì)公眾等)公開的方式以實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的效果?！?6〕此種環(huán)境執(zhí)法模式的主要目的，是利用執(zhí)法機(jī)關(guān)之外的外部力量 (尤其是市場(chǎng)主體和社會(huì)輿論的壓力)，以補(bǔ)充或替代的傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法政策。①David W.Case，2001，The Law and Economics of Environmental Information as Regulation，The Environmental Reporter，Vol.31，pp.10773-10774.;Mark A.Cohen，2001，Information as A Policy Instrument in Protecting the Environment:What We Have Learned?The Environmental Reporter，Vol.31，pp.10425-10431.具體來說，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)將企業(yè)污染信息向社會(huì)公開，利益相關(guān)主體和社會(huì)公眾就會(huì)對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)形成負(fù)面評(píng)價(jià)，直接影響消費(fèi)者或投資主體對(duì)該企業(yè)產(chǎn)品購買或投資。因此，企業(yè)為維護(hù)其企業(yè)價(jià)值、市場(chǎng)份額、企業(yè)聲譽(yù)與形象等，就會(huì)主動(dòng)降低污染數(shù)量以達(dá)到法定排污標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法預(yù)設(shè)目標(biāo)。換句話說，此種執(zhí)法模式是通過公開企業(yè)環(huán)境污染信息，激勵(lì)企業(yè)在無需外部監(jiān)管情況下通過“自我監(jiān)管”(self-regulation)以達(dá)到減少環(huán)境污染的執(zhí)法效果。〔17〕相比較于“命令—控制”模式與市場(chǎng)激勵(lì)模式，信息規(guī)制模式可以有效節(jié)約執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法資源并降低企業(yè)守法成本。因此，信息規(guī)制被認(rèn)為是“上世紀(jì)美國(guó)法律最重大的發(fā)展”，并被認(rèn)為是繼“命令—控制”模式、市場(chǎng)激勵(lì)模式之后的“第三次浪潮”(third wave)?！?8〕

在信息規(guī)制模式下，執(zhí)法者無需事先確定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也不必調(diào)查、監(jiān)督企業(yè)的實(shí)際排污情況，因而比“命令—控制”模式更有效率;同時(shí)，立法者和執(zhí)法者也無需掌握不同企業(yè)污染治理的邊際收益與成本，并且可以避免分配公平問題，因而比市場(chǎng)規(guī)制模式更優(yōu)。此外，在公民“知情權(quán)”(right-to-know)背景下，信息規(guī)制模式更具有政治與法律上的正當(dāng)性。美國(guó)自上世紀(jì)30年代以來，將信息公開作為社會(huì)治理與法律執(zhí)行的重要模式，開始在證券法等部門法律中，〔19〕在70年代，信息規(guī)制模式已經(jīng)在公共衛(wèi)生、社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)等法律領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，自80年代后，信息規(guī)制模式被政策制定者視為首要執(zhí)行模式?！?0〕1986年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局 (Environmental Protection Agency，EPA)根據(jù)《緊急安排和信息知情權(quán)法案》(Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA)的規(guī)定，制定了“排放毒性化學(xué)品目錄”(Toxics Release Inventory，TRI)，②根據(jù)美國(guó)《緊急安排和信息知情權(quán)法案》的規(guī)定，企業(yè)必須將每年將其提供向大氣、水、陸地排放污染物的數(shù)據(jù)按時(shí)提交到環(huán)境保護(hù)局，環(huán)境保護(hù)局將這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，形成“排放毒性化學(xué)品目錄”(TRI)后，通過網(wǎng)絡(luò)將所有數(shù)據(jù)向社會(huì)公開。同時(shí)，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(EPA)還對(duì)企業(yè)提供的排污數(shù)據(jù)經(jīng)過整理后通過公共媒體和網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾開放，以激勵(lì)企業(yè)不斷改善環(huán)境治理。③http://scorecard.goodguide.com/index.tcl。許多研究都認(rèn)為，污染信息的強(qiáng)制披露對(duì)提高污染治理與環(huán)境質(zhì)量有重要的促進(jìn)作用。EPA也表示，將不斷擴(kuò)大環(huán)境信息公開作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃，〔21〕為此，1998年EPA專門成立“環(huán)境信息辦公室”(the office of environment information)，并將該機(jī)構(gòu)的目標(biāo)確定為“將數(shù)據(jù)的生成、管理和運(yùn)用作為一項(xiàng)戰(zhàn)略資源以促進(jìn)公共健康和環(huán)境保護(hù)，改善公眾獲取環(huán)境信息的途徑”。

二、作為規(guī)制手段的信息公開

信息公開對(duì)消費(fèi)者行為選擇與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的影響已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的普遍共識(shí)。因此，執(zhí)法者通過信息強(qiáng)制公開或激勵(lì)自愿公開，可以影響消費(fèi)者的偏好:對(duì)于兩種同質(zhì)性商品，如果其中某一個(gè)企業(yè)有嚴(yán)重排污后果，那么，關(guān)注環(huán)境的消費(fèi)者可能會(huì)選擇另一種商品。〔22〕信息作為環(huán)境規(guī)制與執(zhí)法的重要手段，其基本原理在于:通過向社會(huì)公眾提供不同企業(yè)污染排放、環(huán)境違法等方面的信息，進(jìn)而影響企業(yè)股東、利益相關(guān)者 (包括金融機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、非盈利組織等)對(duì)企業(yè)價(jià)值的評(píng)估或相關(guān)投資決策行為。因此，為提升市場(chǎng)價(jià)值、維護(hù)企業(yè)形象、改善同監(jiān)管部門及其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，企業(yè)有動(dòng)力自行監(jiān)測(cè)并努力提高環(huán)境治理水平，監(jiān)管部門因而可以將信息公開作為環(huán)境治理的重要管理手段。具體來說，信息規(guī)制模式主要的執(zhí)行政策主要有兩種:(1) “產(chǎn)品標(biāo)簽” (product labeling)政策;(2)信息公開機(jī)制。〔23〕

(一)“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策

“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策主要是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)或第三方組織通過向消費(fèi)者和投資主體提供企業(yè)產(chǎn)品有關(guān)信息，以影響或改變企業(yè)在環(huán)境治理方面決策的執(zhí)法手段?！?4〕具體來說，環(huán)境監(jiān)管部門或第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)符合環(huán)境法律標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)產(chǎn)品提供統(tǒng)一“標(biāo)簽”或各種認(rèn)證 (如環(huán)境質(zhì)量認(rèn)證)，告知消費(fèi)者該產(chǎn)品從原材料到成品的所有環(huán)節(jié)都符合國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以滿足部分消費(fèi)者對(duì)商品質(zhì)量信息方面的要求，附有此類“標(biāo)簽”的商品在價(jià)格、品質(zhì)方面無疑更具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因此，相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)有動(dòng)力通過控制環(huán)境污染以獲得該類“產(chǎn)品標(biāo)簽”，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理的既定目標(biāo)。

“產(chǎn)品標(biāo)簽”主要是為政府機(jī)關(guān)、消費(fèi)者、公益性組織等市場(chǎng)主體揭示企業(yè)生產(chǎn)過程中環(huán)境污染及治理相關(guān)信息，以消除因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的社會(huì)效率損失。對(duì)于消費(fèi)者而言，隨著社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的越發(fā)關(guān)注，綠色消費(fèi)觀念逐漸在全世界范圍內(nèi)受到消費(fèi)者的普遍推崇，④U.S.Environmental Protection Agency，1994，Determinants of Effectiveness for Environmental Certification and Labeling Programs，EPA 742-R-94-001.國(guó)外相關(guān)實(shí)證研究已經(jīng)表明，相比較于普通商品，消費(fèi)者更愿意購買附有“綠色食品”、“‘無害海豚’金槍魚”、“有機(jī)食品”等認(rèn)證標(biāo)簽的商品，①Anne-Célia Disdier，Stéphan Marette，2011，Taxes，Minimum-quality Standards and/or Product Labeling to Improve Environmental Quality and Welfare:Experiments can Provide Answers，Journal of Regulatory Economics，Vol..41，pp.337-357.;Chris Arnot Peter C.Boxall and Sean B.Cash，2006，Do Ethical Consumers Care about Price?a Revealed Preference Analysis of Fair Trade Coffee Purchases，Canadian Journal of Agricultural Economics，Vol.54，pp.555-565.;Jayson L.Lusk，et al.，2005，A Meta Analysis of Genetically Modified Food Valuation Studies，Journal of Agriculture and Resource Economics，Vol.30，pp.28-44.;Mario F.Teisl，Brian Roe，Robert L.Hicks，2002，Can Eco-Labels Tune a Market?Evidence from Dolphin-Safe Labeling，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.43，pp.339-359.此種選擇部分原因是消費(fèi)者覺得這些標(biāo)簽意味著食品本身不含有害物質(zhì)，另一部分原因是消費(fèi)者愿意花一定的代價(jià)支持、參與到國(guó)家環(huán)境治理與保護(hù)政策中。②Olivier Bonroy and Christor Constantatos，2011，The Economics of Labels:a Review of Literature，http://www.idei.fr/doc/conf/inra/papers_2011/bonroy_papier.pdf.

然而，部分學(xué)者和國(guó)際組織對(duì)“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策的有效性提出質(zhì)疑。〔25〕例如多數(shù)國(guó)家的“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策僅僅局限于某些特定產(chǎn)品，同時(shí)，該政策與其他環(huán)境政策孰優(yōu)孰劣理論界也并不清楚?！?6〕“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策的成功主要取決于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否容易達(dá)到、相關(guān)產(chǎn)品的消費(fèi)者對(duì)該類標(biāo)準(zhǔn)是否足夠關(guān)注，以及多數(shù)企業(yè)是否支持該類標(biāo)準(zhǔn)，〔27〕然而這些因素在實(shí)踐中非常復(fù)雜，該政策的有效性仍有待觀察。

(二)信息公開機(jī)制

與“產(chǎn)品標(biāo)簽”政策不同，信息公開機(jī)制主要是向社會(huì)公眾公開企業(yè)原材料及生產(chǎn)過程對(duì)環(huán)境影響的完整數(shù)據(jù)和準(zhǔn)確信息。對(duì)于信息公開機(jī)制的正當(dāng)性，理論界認(rèn)為主要存在三方面理由:(1)從規(guī)范層面來看，社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家或本地區(qū)環(huán)境污染信息擁有“知情權(quán)”，環(huán)境信息公開是公眾知情權(quán)的體現(xiàn);(2)從實(shí)質(zhì)意義上講，環(huán)境信息公開機(jī)構(gòu)可以幫助監(jiān)管部門、企業(yè)以及社會(huì)公眾更好地理解環(huán)境污染現(xiàn)狀，尋找到有效規(guī)制的方法、途徑;(3)從工具意義上講，環(huán)境信息公開不僅讓污染嚴(yán)重企業(yè)產(chǎn)生“羞辱”感，同時(shí)，也會(huì)讓社會(huì)公眾、媒體、監(jiān)管部門從外部對(duì)企業(yè)產(chǎn)生壓力，促使企業(yè)不斷改善污染治理。

然而，公民環(huán)境知情權(quán)可能受到兩個(gè)因素的影響:首先，公民環(huán)境知情權(quán)的有效落實(shí)，必須讓公眾能夠理解各種環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)含義，并且企業(yè)不會(huì)隱瞞數(shù)據(jù)或者對(duì)某些數(shù)據(jù)做不正當(dāng)?shù)亟庾x以誤導(dǎo)社會(huì)公眾;其次，環(huán)境知情權(quán)與企業(yè)的商業(yè)秘密可能存在沖突，完全披露企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)可能泄露其污染治理相關(guān)技術(shù)或管理信息。為此，Beierle(2003)提出環(huán)境信息公開制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則:(1)信息公開機(jī)制必須明確告知企業(yè)管理者應(yīng)當(dāng)提交的具體信息，或者告知政策目標(biāo)讓管理者判斷應(yīng)當(dāng)提供的信息;(2)這些信息必須能被社會(huì)公眾充分理解;(3)企業(yè)收集、整理信息的成本不能過高，否則企業(yè)可能通過各種形式抵制信息公開制度;(3)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是環(huán)境信息公開機(jī)制的關(guān)鍵;(4)為避免商業(yè)秘密或敏感信息的泄露，信息公開的方式和渠道也需要合理控制。③Thomas C.Beierle，2003，The Benefits and Costs of Environmental Information Disclosure:What Do We Know About Right-to-Know?RFF Discussion Paper 03-05.

三、信息公開實(shí)踐:美國(guó)與印度尼西亞

信息公開模式自上世紀(jì)80年代在部分國(guó)家推行以來，在全世界范圍內(nèi)開始受到越來越多的關(guān)注，多數(shù)國(guó)家在仿照或借鑒其他國(guó)家實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)實(shí)際建立信息公開制度?；诃h(huán)境信息獲取的技術(shù)手段、獲取成本、信息處理能力等方面的不同，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家選擇的模式差異較大，其中美國(guó)TRI項(xiàng)目被視為發(fā)達(dá)國(guó)家模式的代表，而印度尼西亞PROPER項(xiàng)目成為很多發(fā)展中國(guó)家的借鑒藍(lán)本。

(一)美國(guó)TRI項(xiàng)目

1984年12月，印度博帕爾市美國(guó)聯(lián)合碳化物 (印度)有限公司發(fā)生重大氰化物泄漏事件，造成2500人死亡，超過200000人永久殘廢。1985年8月，西弗吉尼亞再次發(fā)生化學(xué)品泄露重大災(zāi)難。一系列重大環(huán)境污染事故使得美國(guó)社會(huì)民眾和環(huán)保組織要求政府敦促企業(yè)向社會(huì)公開有毒化學(xué)物品排放信息。在此壓力下，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局 (EPA)1985年建立自愿性“化學(xué)危險(xiǎn)品事故預(yù)警項(xiàng)目”(Chemical Emergency Preparedness Programs)。1968年美國(guó)國(guó)會(huì)通過“緊急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法案”(The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，以下簡(jiǎn)稱EPCRA法案)，④J S Pritchard，1988，A Closer Look at Title III of SARA:Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，Pace Environmental Law Review，Vol.6，pp.203-206.該法案的目的是“向公眾提供社區(qū)內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品方面的重要信息，同時(shí)在出現(xiàn)危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事件時(shí)，建立緊急安排與及時(shí)通知機(jī)制以保護(hù)社會(huì)公眾?！雹軭ouse of Representatives，Report No 962(n 968)，281.

根據(jù)“緊急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法案”的規(guī)定，工業(yè)企業(yè)必須向監(jiān)管當(dāng)局提交有毒化學(xué)品排放信息，具體提交的形式有兩個(gè):(1)緊急與危險(xiǎn)化學(xué)品目錄報(bào)告 (Emergency and Hazardous Chemical Inventory Reporting);(2)排放毒性化學(xué)品目錄 (常規(guī))報(bào)告 (Toxic Chemical(routine)Release Inventory Reporting)。在第一種形式下，根據(jù)EPCRA法案第11021、11022條的規(guī)定，一旦企業(yè)排放的某類有毒化學(xué)品超過法定限額，企業(yè)的所有權(quán)人或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)者必須向EPA提交“原材料安全數(shù)據(jù)清單”所列的有毒化學(xué)品排放情況?！?8〕第二種形式也被稱為TRI項(xiàng)目，其在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生重大影響。

根據(jù)“緊急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法案”的要求，EPA與州政府要定期收集工業(yè)企業(yè)每年排放的各類有毒化學(xué)物品相關(guān)數(shù)據(jù)，并根據(jù)企業(yè)所提交的排污數(shù)據(jù)，建立全國(guó)性的排放毒性化學(xué)品目錄 (Toxics Release Inventory，TRI)。〔29〕TRI項(xiàng)目的目的在于，“向聯(lián)邦、各州、各級(jí)地方政府以及社會(huì)民眾提供相關(guān)信息…告知民眾企業(yè)排放有毒化學(xué)品相關(guān)情況，幫助政府機(jī)構(gòu)、學(xué)者以及其他公眾獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，為制定適宜監(jiān)管條例、指導(dǎo)意見和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)提供資助，以及其他類似目的”。〔30〕為此，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局 (EPA)要求“任何人在支付少量成本后都可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或其他方式使得TRI數(shù)據(jù)”?！?1〕1990年美國(guó)國(guó)會(huì)通過“污染防治法案” (Pollution Prevention Act)，要求排污企業(yè)在提交的“排放毒性化學(xué)品目錄”相關(guān)數(shù)據(jù)中增加污染物處理以及能源節(jié)約相關(guān)數(shù)據(jù)。

為便于所有企業(yè)所提供的有毒危險(xiǎn)品信息的統(tǒng)一性，根據(jù)EPCRA法案第11023條的規(guī)定，EPA發(fā)布了統(tǒng)一的“排放毒性化學(xué)品表格”(即R表格)，R表格明確了企業(yè)提交信息的具體內(nèi)容和TRI數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。該表格不僅包括企業(yè)的名稱、地址以及經(jīng)營(yíng)主業(yè)，還包括以下排放毒性化學(xué)品相關(guān)信息:(1)毒性化學(xué)品是否已經(jīng)產(chǎn)生、處理或其他方式使用，該類有毒化學(xué)品的屬性;(2)對(duì)企業(yè)本年度產(chǎn)生的毒性化學(xué)品的最大量 (按類別)進(jìn)行估算;(3)對(duì)企業(yè)廢氣處理的方法，以及對(duì)該方法處理效率的估算;(4)每年向各種環(huán)境媒介投放的毒性化學(xué)品的總量?！?2〕

EPCRA法案的目標(biāo)是向社會(huì)揭示毒性化學(xué)品的全部處理過程，并向社會(huì)公眾提供相關(guān)的詳細(xì)信息，同時(shí)幫助民眾了解毒性化學(xué)品的危害。因此，TRI項(xiàng)目的核心在于報(bào)告要求，即向社會(huì)公眾揭示其可能暴露于各種有毒化學(xué)品的完整畫面。具體而言，凡是雇傭10個(gè)以上全職雇員的企業(yè)，或?qū)儆诿绹?guó)“標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)分類”(Standard Industrial Classification)中編號(hào)第20至39的工業(yè)企業(yè)，以及生產(chǎn)、運(yùn)輸或其他方式使用有毒化學(xué)品并超過EPCRA第11023條 (f)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，都要依照規(guī)定提交毒性化學(xué)品相關(guān)信息。〔33〕此外，環(huán)境保護(hù)局還可以根據(jù)企業(yè)排放化學(xué)品的毒性、企業(yè)距離其他排放化學(xué)品企業(yè)或居住中心區(qū)的遠(yuǎn)近、企業(yè)過去排放毒性化學(xué)品的記錄以及其他相關(guān)因素，決定該企業(yè)是否也要依照本法案要求提交該信息。〔34〕

此外，企業(yè)提供其排放的某類化學(xué)品信息可能涉及商業(yè)秘密，為平衡公民知情權(quán)與企業(yè)商業(yè)秘密，EPCRA法案在第2203條規(guī)定了“交易秘密” (Trade Secret)制度。①所謂“交易秘密”，是指“企業(yè)擁有的任何機(jī)密性的表格、圖案、程序、工藝、設(shè)備、信息與信息匯編，以及任何可能會(huì)給企業(yè)帶來競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的機(jī)會(huì)”。See US Environmental Protection Agency，Trade Secrecy Claims for Emergency Planning and Community Right-to-Know Information:and Trade Secret Disclosures to Health Professionals，40 Code of Federal Regulations，§350.1(2009).具體來說，在滿足下列條件下，企業(yè)可以申請(qǐng)不提供某特定類型的化學(xué)品相關(guān)信息:(1)這些信息屬于交易秘密;(2)對(duì)該信息屬于交易秘密的詳細(xì)解釋;(3)單獨(dú)向EPA提供此類信息?！?5〕如果企業(yè)向EPA主張某類信息屬于“交易秘密”，還必須提供下列證據(jù)或事實(shí):(1)企業(yè)沒有將該信息泄露給其他任何人，除了當(dāng)?shù)亍熬o急計(jì)劃委員會(huì)”成員、聯(lián)邦或州政府的官員、本企業(yè)雇員或其他已簽訂保密協(xié)議的人。企業(yè)已經(jīng)對(duì)該信息采取了保密措施，并且將繼續(xù)執(zhí)行此類措施。(2)根據(jù)聯(lián)邦和州政府的其他法律，此類信息可以不向社會(huì)公開。(3)公開此類信息很可能損害企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位。(4)該化學(xué)品信息不屬于通過反向工程就能獲知的信息?！?6〕

EPA在收到企業(yè)不公開的申請(qǐng)及相關(guān)證據(jù)之后，可以依據(jù)其他人的請(qǐng)求或者依據(jù)自身職權(quán)，在30日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行初步審查。如果經(jīng)初步審查認(rèn)為申請(qǐng)人的材料真實(shí)，并且能夠證明該信息屬于交易秘密，EPA就會(huì)通知申請(qǐng)人在30天內(nèi)補(bǔ)充提供詳細(xì)資料以進(jìn)一步說明該信息屬于交易秘密;如果EPA經(jīng)審查后認(rèn)為申請(qǐng)人的資料并不能充分說明該信息屬于交易秘密，EPA就會(huì)通知申請(qǐng)人該審查結(jié)論，并且會(huì)公開該信息。申請(qǐng)人如對(duì)EPA的審查結(jié)論有異議，可以進(jìn)行上訴或請(qǐng)求司法審查?！?7〕

即便某類化學(xué)品被認(rèn)定屬于交易秘密，EPA也會(huì)進(jìn)一步權(quán)衡該化學(xué)品對(duì)周圍環(huán)境和社會(huì)公眾可能產(chǎn)生的危害。如果認(rèn)為該有毒化學(xué)品的危害巨大，EPA仍然會(huì)通過TRI數(shù)據(jù)向社會(huì)公開，或向特定申請(qǐng)公開的人提供該類信息。此外，如果經(jīng)其他州的州長(zhǎng)或國(guó)會(huì)各委員會(huì)的書面申請(qǐng)，EPA也向該州和委員會(huì)提供該類信息，各州長(zhǎng)有權(quán)權(quán)衡該化學(xué)品的危害自行決定是否公開。〔38〕

TRI項(xiàng)目的有效性取決于企業(yè)提交信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。因此，如果企業(yè)提供虛假信息或拒絕提供信息，EPA有權(quán)依照EPCRA法案的規(guī)定對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。具體來說，如果企業(yè)違反了TRI信息提交義務(wù)，將會(huì)承擔(dān)37，500美元以下的經(jīng)濟(jì)處罰。值得注意的是，EPA可以對(duì)企業(yè)的每次違法行為單獨(dú)進(jìn)行處罰。關(guān)于“違反”的標(biāo)準(zhǔn)，EPCRA法案沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中EPA會(huì)參照第11045條的規(guī)定，即根據(jù)違法行為的性質(zhì)、違法者的先前記錄、違法行為獲得的經(jīng)濟(jì)利益或減少的損失，以及其他相關(guān)因素進(jìn)行綜合判斷?！?9〕關(guān)于違反TRI報(bào)告的刑事處罰，EPCRA法案也沒有直接規(guī)定，但是，如果企業(yè)在R表格中故意提供虛假或不實(shí)信息并且情節(jié)嚴(yán)重，EPA可以依照18 USC§1001的規(guī)定讓企業(yè)承擔(dān)刑事責(zé)任。此外，盡管EPCRA法案沒有規(guī)定，但是，EPA還可以依照《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations) §372.10的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)提供虛假TRI信息的行為給予每天37，500美元以下的行政處罰?！?0〕此外，依據(jù)第11045條的規(guī)定，為核實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，EPA有權(quán)對(duì)企業(yè)設(shè)施進(jìn)行調(diào)查?！?1〕

(二)印度尼西亞PROPER項(xiàng)目

通過上述分析可以看出，美國(guó)TRI項(xiàng)目的實(shí)施主要依賴于環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān) (EPA)的執(zhí)法資源和能力以及科學(xué)合理的法律規(guī)范。然而，對(duì)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的能力可能并不充分，相應(yīng)的法律規(guī)范也并不完善。因此，印度尼西亞的“污染控制、評(píng)估與評(píng)級(jí)項(xiàng)目”(Program for Pollution Control，Evaluation and Rating，簡(jiǎn)稱 PROPER項(xiàng)目)的做法可能更有借鑒意義。

隨著工業(yè)化、城市化建設(shè)進(jìn)程加快以及人口迅速增加，印度尼西亞的環(huán)境污染也日益嚴(yán)重。自上世紀(jì)80年開始，印度尼西亞開始采用“命令—控制”模式，即通過環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管機(jī)制的努力以減少環(huán)境污染，但法律遵從的比例一直較低。①Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1997，Putting Pressure on Polluters:Indonesia＇s PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development，Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington，DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.1995年印度尼西亞“環(huán)境影響與管理局”(Environmental Impact and Management Agency，BAPEDAL)建立PROPER項(xiàng)目，提出要“通過榮譽(yù)與羞辱機(jī)制提高環(huán)境遵從”。②Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1999，Environmental Performance Measurement and Reporting in Developing Countries:The Case of Indonesia＇s Program for Pollution Control Evaluation and Rating(PROPER).In Sustainable Measures:Evaluation and Reporting of Environmental and Social Performance，edited by M.Bennett and P.James.Sheffield，UK:Greenleaf Publishing Ltd.，185-201.經(jīng)過幾年時(shí)間的努力，項(xiàng)目取得巨大成功，并受到其他國(guó)家的關(guān)注和模仿。③包括中國(guó)、墨西哥、印度、哥倫比亞、Colombia、孟加拉國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家先后仿照PROPER項(xiàng)目建立了類似的項(xiàng)目。

PROPER項(xiàng)目主要是依據(jù)企業(yè)實(shí)際污染程度、污染治理水平以及法定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等因素，將企業(yè)可能違反環(huán)境法律的嚴(yán)重程度分為五個(gè)等級(jí)，并依次從低到高適用不同顏色 (黑色、紅色、藍(lán)色、綠色、金色)來表示。④“金色”表示企業(yè)在各種形態(tài)污染的預(yù)防治理、循環(huán)使用、技術(shù)工藝方面的表現(xiàn)非常良好;“綠色”表示企業(yè)實(shí)際排污在法定最高標(biāo)準(zhǔn)的50%以下，企業(yè)污染管理制度良好，有準(zhǔn)確的信息記錄并且長(zhǎng)期維持該標(biāo)準(zhǔn);“藍(lán)色”表示企業(yè)實(shí)際排污超過法定標(biāo)準(zhǔn)，但其他相關(guān)制度良好，但是其他相關(guān)方面良好;“紅色”表示企業(yè)建有一些污染控制設(shè)備或制度，但實(shí)際排污超過法定標(biāo)準(zhǔn);“黑色”則表示企業(yè)根本沒有相關(guān)污染控制設(shè)備或制度，或者已產(chǎn)生嚴(yán)重污染事故。該評(píng)價(jià)機(jī)制形成以后，“環(huán)境影響與管理局”要求被考核企業(yè)每月自行報(bào)告其排污數(shù)據(jù)，然后用其他途徑獲得的企業(yè)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。⑤“環(huán)境影響與管理局”可以通過四種途徑獲得不同企業(yè)的數(shù)據(jù):第一，PROKASIH項(xiàng)目調(diào)查小組1989年實(shí)際調(diào)查的數(shù)據(jù);第二，JAGATIRTA項(xiàng)目1991年調(diào)查的數(shù)據(jù);第三，BAPEDAL自身調(diào)查收集的數(shù)據(jù);第四，考核企業(yè)自行申報(bào)的數(shù)據(jù)。參見Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1997，Putting Pressure on Polluters:Indonesia＇s PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development，Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington，DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.如果企業(yè)自行報(bào)告的排污與其他途徑獲得的數(shù)據(jù)一致，則接受企業(yè)報(bào)告的數(shù)據(jù);如果不一致，BAPEDAL將對(duì)該企業(yè)進(jìn)行專門調(diào)查。在獲得考核企業(yè)真實(shí)的排污數(shù)據(jù)以后，BAPEDAL會(huì)通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，從而得出最終的評(píng)價(jià)等級(jí)。

由于金色、綠色和黑色處于評(píng)價(jià)結(jié)果的兩極，為保證評(píng)級(jí)結(jié)果的準(zhǔn)確性，來自BAPEDAL各機(jī)構(gòu)人員會(huì)對(duì)這三種評(píng)級(jí)結(jié)果的企業(yè)會(huì)專門進(jìn)行討論。此外，在評(píng)級(jí)結(jié)果最終公布之前，BAPEDAL還要經(jīng)由三個(gè)部門的審議:一是有外部人員參與的“特別咨詢委員會(huì)”;二是國(guó)家環(huán)境部部長(zhǎng);三是國(guó)家總統(tǒng)。甚至在必要的時(shí)候，項(xiàng)目官員還要到各地方主要媒體去解釋該套評(píng)價(jià)體系的運(yùn)行過程。同時(shí)，為保障企業(yè)和社會(huì)公眾方便地了解評(píng)級(jí)結(jié)果，BAPEDAL通過新聞發(fā)布會(huì)通告評(píng)級(jí)結(jié)果，在互聯(lián)網(wǎng)上公布，并向參與項(xiàng)目的每家企業(yè)的管理人和工程師寄送單頁的結(jié)果簡(jiǎn)報(bào)。

四、我國(guó)環(huán)境信息公開現(xiàn)狀

目前我國(guó)環(huán)境信息公開主要包括政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開。在政府環(huán)境信息公開方面，隨著《政府信息公開管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的完善，并且通過各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的不斷努力，我國(guó)已經(jīng)逐步形成環(huán)境信息公開相關(guān)制度，如城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)、城市環(huán)境綜合整治指標(biāo)考核機(jī)制、“環(huán)境城市”黑名單制度等。但與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比較而言，我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開明顯不足，而基于企業(yè)排污對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響的重要性，以及排污企業(yè)逐利性的因素，企業(yè)環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)成為未來我國(guó)環(huán)境信息公開的重點(diǎn)。

對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制而言，傳統(tǒng)的“命令—控制”模式與市場(chǎng)激勵(lì)模式已經(jīng)得到普遍采納，然而我國(guó)環(huán)境污染問題仍然很嚴(yán)重，環(huán)境執(zhí)法依然非常弱。〔42〕1998年，經(jīng)世界銀行官員王華的介紹，國(guó)內(nèi)部分理論與實(shí)務(wù)界人士開始了解印度尼西亞PROPER項(xiàng)目，并決定要在我國(guó)建立類似的環(huán)境信息公開項(xiàng)目，將污染者的環(huán)境表現(xiàn)進(jìn)行顏色評(píng)級(jí)并通過大眾傳媒予以公開，從而推動(dòng)公眾參與環(huán)境執(zhí)法、促使企業(yè)關(guān)注環(huán)境?！?3〕經(jīng)過充分協(xié)商，原國(guó)家環(huán)?？偩峙c世界銀行達(dá)成協(xié)議，共同建設(shè)《中國(guó)工業(yè)污染預(yù)測(cè)及環(huán)境管理信息系統(tǒng)》項(xiàng)目，并選擇江蘇鎮(zhèn)江和內(nèi)蒙古呼和浩特兩個(gè)城市于1999年至2000年進(jìn)行試點(diǎn)，其基本構(gòu)想對(duì)企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)用五種顏色進(jìn)行評(píng)級(jí)，從好到壞依次為:綠、藍(lán)、黃、紅、黑，并將評(píng)級(jí)結(jié)果向公眾公開。①根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，綠色代表企業(yè)達(dá)到國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理要求，通過ISO14001認(rèn)證或者通過清潔生產(chǎn)審核，模范遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。藍(lán)色代表企業(yè)達(dá)到國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理要求，沒有環(huán)境違法行為。黃色代表企業(yè)達(dá)到國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但超過總量控制指標(biāo)，或有過其他環(huán)境違法行為。紅色代表企業(yè)做了控制污染的努力，但未達(dá)到國(guó)家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者發(fā)生過一般或較大環(huán)境事件。黑色代表企業(yè)污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)或多次超標(biāo)，對(duì)環(huán)境造成較為嚴(yán)重影響，有重要環(huán)境違法行為或者發(fā)生重大或特別重大環(huán)境事件。項(xiàng)目的目標(biāo)是:第一，通過給予公眾獲取環(huán)境信息的途徑從而促進(jìn)其參與環(huán)境保護(hù);第二，通過公開工業(yè)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)信息，公眾給其施加壓力，敦促其關(guān)注環(huán)境保護(hù);第三，通過信息技術(shù)提高環(huán)保局的環(huán)境管理能力;第四，開展信息公開試點(diǎn)，并與中國(guó)其它地區(qū)分享試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)。②中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院、呼和浩特環(huán)境科學(xué)研究院 (2000):《呼和浩特市環(huán)境信息公開工作報(bào)告》。轉(zhuǎn)引自李萬新、李多多:《中國(guó)環(huán)境信息的主動(dòng)發(fā)布與被動(dòng)公開——兩個(gè)環(huán)境信息公開試點(diǎn)項(xiàng)目的比較研究》，《公共行政評(píng)論》2011年第6期。經(jīng)試點(diǎn)該項(xiàng)目在鎮(zhèn)江取得巨大成功，并在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)鼓舞下，國(guó)際環(huán)?？偩钟?005年發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見》，要求從2006年起，各省、自治區(qū)、直轄市選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作，有條件的地區(qū)要全面推行企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)，到2010年前，全國(guó)所有城市全面推行企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)，并納入社會(huì)信用體系建設(shè)中。2007年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府信息公開條例》，僅在一周以后，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局通過了《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》，提出環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開“污染物排放超過國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)名單”，并在第三章對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容、程序、方式以及獎(jiǎng)勵(lì)措施進(jìn)行明確規(guī)定。

與此同時(shí)，原國(guó)家環(huán)?？偩诌€與中國(guó)證監(jiān)會(huì)合作，不斷強(qiáng)化對(duì)申請(qǐng)上市和已上市公司的環(huán)境信息公開。2003年6月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于對(duì)申請(qǐng)上市的企業(yè)和申請(qǐng)?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查的通知》，要求省級(jí)環(huán)境部門對(duì)申請(qǐng)上市的企業(yè)和申請(qǐng)?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)進(jìn)行審查和現(xiàn)場(chǎng)核查，并將核查結(jié)果向社會(huì)公開;2007年8月國(guó)家環(huán)?？偩衷凇蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)上市或再融資環(huán)境保護(hù)核查工作的通知》進(jìn)一步要求省級(jí)環(huán)保部門對(duì)從事火力發(fā)電、鋼鐵、水泥、電解鋁等重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司申請(qǐng)上市或再融資的環(huán)保核查工作，并向中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)出具核查意見。2008年2月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》提出進(jìn)一步完善和加強(qiáng)上市公司環(huán)保核查制度，將上市公司的環(huán)境信息披露分為強(qiáng)制公開和自愿公開兩種形式，并要求上市公司應(yīng)當(dāng)立即披露可能對(duì)上市公司股價(jià)產(chǎn)生較大影響且與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的重大事件。2008年5月上海證券交易所發(fā)布《上市公司環(huán)境信息披露指引》鼓勵(lì)上市公司在公司年度社會(huì)責(zé)任報(bào)告中披露或單獨(dú)披露《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》中提到的九類環(huán)境信息等。2010年7月，國(guó)家環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格上市環(huán)保核查管理制度加強(qiáng)上市公司環(huán)保核查后督查工作的通知》提出完善上市公司環(huán)境信息披露機(jī)制，要求上市公司及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地披露環(huán)境信息、發(fā)布年度環(huán)境報(bào)告書。2011年1月，國(guó)家環(huán)保部發(fā)布《上市公司環(huán)境信息披露指南》，要求火電、鋼鐵、水泥等16類重污染行業(yè)上市公司應(yīng)當(dāng)發(fā)布年度環(huán)境報(bào)告，定期披露污染物排放情況、環(huán)境守法、環(huán)境管理等方面的信息。

從目前我國(guó)環(huán)境信息披露現(xiàn)狀來看，盡管我國(guó)已經(jīng)開始推行信息披露作為環(huán)境治理的重要手段，但無論在法律制定和行政執(zhí)法方面都存在諸多不足。例如，依照原國(guó)家環(huán)保總局 (現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)2005年《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見》的部署，2010年以前全國(guó)所有城市要全面推行企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)，雖然目前全國(guó)許多城市已經(jīng)開展或正在開展企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)機(jī)制，然而遠(yuǎn)未達(dá)到全國(guó)范圍內(nèi)推行的程度，同時(shí)擬作為全國(guó)范圍內(nèi)適用的《企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)管理暫行辦法 (初稿)》剛剛完成，尚處于內(nèi)部審議階段。③《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)將推向全國(guó)》新浪網(wǎng):http://finance.sina.com.cn/roll/20120625/005912386286.shtml。此外更為重要的是，從目前已公開的企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)結(jié)果來看，基本上各省市公開的評(píng)價(jià)結(jié)果都僅僅公開企業(yè)名稱與最終結(jié)果，④山西省公布的信息還包括企業(yè)地址和負(fù)責(zé)人。根本沒有企業(yè)實(shí)際排污種類、數(shù)量、治理措施等方面的詳細(xì)信息，很難達(dá)到項(xiàng)目預(yù)設(shè)的公眾參與、社會(huì)壓力等目標(biāo)，其作為環(huán)境規(guī)制與執(zhí)法手段的基本功能也大打折扣。此外，對(duì)于申請(qǐng)上市或已上市的信息公開而言，盡管國(guó)家環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)制定大量行政法規(guī)要求上市公司披露環(huán)境信息，但這些法規(guī)基本上都是單方面對(duì)上市公司信息披露的規(guī)定，而我國(guó)上市公司信息披露的監(jiān)管工作主要由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，因此，環(huán)境保護(hù)部制定的上述法規(guī)能否得到有效實(shí)施仍有待觀察。

五、我國(guó)環(huán)境信息公開制度的完善建議

相比較于“命令—控制”模式和市場(chǎng)激勵(lì)模式，信息公開作為環(huán)境執(zhí)法的第三種重要手段，已經(jīng)受到世界范圍普遍歡迎，并逐漸成為各國(guó)環(huán)境管理的主要手段。盡管我國(guó)已經(jīng)制定《政府信息公開條例》、 《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等相關(guān)法律，同時(shí)也在全國(guó)范圍內(nèi)逐步開展企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)機(jī)制，但由于既有法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)相對(duì)不足，我國(guó)環(huán)境污染現(xiàn)狀仍非常嚴(yán)重?！?4〕為進(jìn)一步提高我國(guó)環(huán)境執(zhí)法效率，完善環(huán)境信息公開相關(guān)制度，筆者認(rèn)為相關(guān)機(jī)關(guān)至少應(yīng)在以下方面做進(jìn)一步完善:第一，進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等規(guī)定。盡管《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》都規(guī)定了環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)或依職權(quán)公開掌握的企業(yè)環(huán)境信息，但同時(shí)也規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，①《政府信息公開管理?xiàng)l例》第8條;《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》第10條。然而現(xiàn)行法律并沒有對(duì)“危及公共安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定”做進(jìn)一步明確，實(shí)踐中部分地方政府以此作為“擋箭牌”，將“不便提供”、“不易公開，容易引起媒體炒作”作為拒絕的理由。②《環(huán)境信息公開三周年:企業(yè)信息面紗為何難揭開?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。因此，未來法律完善時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此的內(nèi)涵和外延做進(jìn)一步明確，保障環(huán)境信息公開真正落實(shí)。第二，正如前文所述，企業(yè)環(huán)境信息公開涉及企業(yè)商業(yè)秘密，但是，我國(guó)現(xiàn)行法律沒有對(duì)商業(yè)秘密的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確，因此，實(shí)踐中部分企業(yè)將治理污染物的設(shè)施和排放污染物的情況視為商業(yè)秘密而拒絕提供。③《環(huán)境信息公開三周年:企業(yè)信息面紗為何難揭開?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。美國(guó)EPCRA法案第2203條對(duì)商業(yè)秘密與環(huán)境信息公開的處理程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，我國(guó)未來法律可以參考該條規(guī)定，除對(duì)涉及商業(yè)秘密的環(huán)境信息做進(jìn)一步明確之外，還需要在程序上對(duì)權(quán)利人主張商業(yè)秘密的處理程序做進(jìn)一步明確。第三，為有效落實(shí)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)機(jī)制在環(huán)境執(zhí)法與治理的積極作用，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步公開企業(yè)環(huán)境評(píng)級(jí)機(jī)制具體考核過程以及考核企業(yè)的具體排污信息，以真正發(fā)揮該項(xiàng)制度的功能。第四，由于污染治理設(shè)備、相關(guān)技術(shù)以及環(huán)境信息的專業(yè)性，社會(huì)民眾對(duì)此可能并不完全理解，因此，其他國(guó)家都非常重視第三方機(jī)構(gòu)和組織在環(huán)境信息整理方面的作用。近年來我國(guó)也逐漸成長(zhǎng)了一些公益性環(huán)境組織 (如公眾環(huán)境研究中心、綠色流域、自然之友等)，并且其在環(huán)境信息的收集、整理方面開始產(chǎn)生一定影響力量，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視與這些民間公益性環(huán)境組織的有效合作，進(jìn)一步發(fā)揮這些民間組織在環(huán)境信息公開方面的積極作用。第五，對(duì)于上市公司的環(huán)境信息公開，在我國(guó)現(xiàn)行管理體制下，國(guó)家環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同證券監(jiān)督管理部門的合作，聯(lián)合出臺(tái)上市公司環(huán)境信息披露的規(guī)范性文件，同時(shí)通過協(xié)同決策、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機(jī)制等機(jī)制，共同完善對(duì)上市公司環(huán)境信息披露的監(jiān)督、管理工作。

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〔29〕 〔31〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11023(j)，sentence 1，sentence 2.

〔30〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11023(h).

〔32〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §1102311023(g)(1).

〔33〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ § 11023(b)(1)(A);US Environmental Protection Agency，Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-Know，§372.18.

〔34〕〔36〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11023(b).

〔35〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(a)(1)(2).

〔37〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(d)

〔38〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(h)(i);US Environmental Protection Agency，Trade Secrecy Claims for Emergency Planning and Community Right-to-Know Information:and Trade Secret Disclosures to Health Professionals，40 Code of Federal Regulations §350.25(2009).

〔39〕〔40〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11045(b)(1)(C).

〔40〕US Environmental Protection Agency，Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-Know，§372.18.

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〔44〕竺效.生態(tài)文明建設(shè)與《環(huán)境保護(hù)府》之立法目的完善〔J〕.法學(xué)論壇，2013，(2).