孟春 高偉

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化，十八大報(bào)告將城鎮(zhèn)化列為未來(lái)20年我國(guó)實(shí)現(xiàn)“新四化”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。2013年《政府工作報(bào)告》又提出城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！八街梢怨ビ瘛?。本文研究世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)和主要模式，分析其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，希望能對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展有所借鑒。

一、世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)

在人類(lèi)文明史上，城市的發(fā)展至少有五千年，但早期發(fā)展極其緩慢，到1800年，城市人口僅占世界人口的2%。工業(yè)革命后，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，歐洲加快了城鎮(zhèn)化的步伐。伴隨著全球化和科技進(jìn)步，全球治理的內(nèi)涵和模式正孕育深刻變革，各國(guó)民主權(quán)利和平等意識(shí)普遍增強(qiáng)，這些因素相互反饋和互動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生深刻影響，并使城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)以下新趨勢(shì)：

1.城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位越來(lái)越重要。人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間分布結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入了以城市為主的新階段。按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，從2011年到2050年全球?qū)⑿略鋈丝?3.32億人，城市人口增長(zhǎng)26.2億人。全球農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋壤紝⒃?020年前后開(kāi)始絕對(duì)降低。

2.發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化速度普遍快于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口城鎮(zhèn)化率接近飽和，未來(lái)起伏不大。從較長(zhǎng)時(shí)期看，發(fā)達(dá)國(guó)家城市人口的絕對(duì)規(guī)模將隨著人口負(fù)增長(zhǎng)而出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的長(zhǎng)期走勢(shì)可能趨于下降。發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化步伐將明顯加快，城市人口的絕對(duì)規(guī)模也將穩(wěn)定增長(zhǎng)，住房等不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格將上升。

3.大都市區(qū)扮演重要角色。在現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)條件下，發(fā)達(dá)國(guó)家一些大都市地區(qū)的擴(kuò)展可能觸及上限，而發(fā)展中國(guó)家將出現(xiàn)一批新的大都市群。目前，世界上1000萬(wàn)人口以上的特大城市有19個(gè)，預(yù)計(jì)到2015年增加到23個(gè)，其中超過(guò)2000萬(wàn)人的大城市將有5個(gè)。美國(guó)三大都會(huì)區(qū)的GDP占全美國(guó)的67%，日本三大都市圈GDP占全日本的70%，我國(guó)大陸三大城市經(jīng)濟(jì)圈GDP總量占全國(guó)的38%。

4.新技術(shù)革命將產(chǎn)生深刻影響。發(fā)達(dá)國(guó)家中一些面臨衰落的大城市，有望因尖端制造業(yè)的發(fā)展而煥發(fā)新的生機(jī)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，能否從新技術(shù)突破中受益，取決于產(chǎn)業(yè)水平和技術(shù)能力與最前沿國(guó)家的差距有多大。

5.城市競(jìng)爭(zhēng)力日益取決于多元因素。OECD的研究表明，由于各產(chǎn)業(yè)部門(mén)中聚集經(jīng)濟(jì)的重要性差異較大，且不同城市的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成不盡相同，所以不存在最優(yōu)城市規(guī)模。單體城市的競(jìng)爭(zhēng)力將日益取決于價(jià)值鏈上的各個(gè)參與方、企業(yè)及其內(nèi)部各部門(mén)、供應(yīng)商和客戶之間的溝通、合作的效率和質(zhì)量，取決于單體城市在城市網(wǎng)絡(luò)中所處的地位和核心優(yōu)勢(shì)。

6.人民群眾的權(quán)利和平等意識(shí)日益增強(qiáng)。這將導(dǎo)致各國(guó)城市中業(yè)已存在的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，有可能演變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題，所以呼喚包容性城市發(fā)展政策。

二、城鎮(zhèn)化的主要國(guó)際模式

發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化已有200多年歷史，是發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要標(biāo)志。二戰(zhàn)后，一些發(fā)展中國(guó)家也加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也形成了多種多樣的城鎮(zhèn)化模式。

1.歐洲模式

歐洲城鎮(zhèn)化積累了許多經(jīng)驗(yàn)。1600年，整個(gè)歐洲只有1.6%的人口居住在城市。18世紀(jì)英國(guó)工業(yè)革命帶來(lái)最早的城鎮(zhèn)化浪潮，歐洲城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口呈爆炸式增長(zhǎng)，歐洲的社會(huì)生活也發(fā)生了巨大變化。歐洲城鎮(zhèn)化獨(dú)具特色，總體比較注重合理的空間布局、基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)的多樣性。當(dāng)然，歐洲的城鎮(zhèn)化過(guò)程也有不少教訓(xùn)。

一是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是同步推進(jìn)的。1851年，英國(guó)城市人口超過(guò)總?cè)丝诘?0%，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家，如果從1760年產(chǎn)業(yè)革命算起，英國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化用了90年。德國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是在德意志帝國(guó)崛起后完成的，在國(guó)家威權(quán)的推動(dòng)下，從1871年到1910年，德國(guó)用不到40年就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。法國(guó)的城鎮(zhèn)化相對(duì)緩慢，主要是因?yàn)槠滢r(nóng)業(yè)在其國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重較高。

二是普遍重視歷史傳統(tǒng)，保護(hù)文化遺產(chǎn)。巴黎、倫敦、羅馬等世界名城雖然發(fā)展模式不一，但總體上保持了歷史風(fēng)貌，文化品位較高，吸引了世界各地的游客和投資者。當(dāng)然也有負(fù)面例子，比如布魯塞爾。20世紀(jì)六七十年代，為加快城鎮(zhèn)化，吸引外資，布魯塞爾市政當(dāng)局曾大興土木，拆掉了許多古老建筑，代之以清一色的辦公樓或住宅樓，缺乏特色。

三是加強(qiáng)管理和服務(wù)。20世紀(jì)以前，由于人口迅速膨脹、失業(yè)與貧困問(wèn)題嚴(yán)重，多數(shù)歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會(huì)問(wèn)題。直到政府全面介入城市管理和公共服務(wù)，這些社會(huì)問(wèn)題才得以緩解。這表明，城鎮(zhèn)化意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，城市管理與公共服務(wù)成為政府日常行政的主要內(nèi)容，要避免走“先出問(wèn)題再治理”的老路，減輕城鎮(zhèn)化進(jìn)程中負(fù)面效應(yīng)的沖擊。

稱取預(yù)處理的紅枸杞粉2g(精確到0.0001)，在超聲溫度為60℃，料液比為1∶50，超聲時(shí)間為3min的條件下，超聲次數(shù)分別為1次、2次、3次、4次、5次的條件下提取，過(guò)濾，醇沉，定容后按照1.3.2.1的方法測(cè)定吸光值，計(jì)算多糖的提取率。

四是法律先行。歐洲國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍重視法律建設(shè)。早在1866年，英國(guó)就通過(guò)了《環(huán)境衛(wèi)生法》，為政府治理城市環(huán)境衛(wèi)生提供法律依據(jù)。此后，英國(guó)制定了一系列與城市公共衛(wèi)生、治安管理和貧民救濟(jì)有關(guān)的法律，使政府的城市管理與公共服務(wù)工作有法可依。德國(guó)城鎮(zhèn)化早期面臨嚴(yán)重的住房短缺問(wèn)題。對(duì)此，德國(guó)政府建立了市民廣泛參與的住宅建設(shè)制度，規(guī)定政府制定的城市規(guī)劃和建筑方案須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的建設(shè)方案必須符合規(guī)劃才可動(dòng)工。

五是因地制宜，形式多樣。歐洲各國(guó)的城鎮(zhèn)化模式是由其特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素決定的，差異很大。在英國(guó)工業(yè)化過(guò)程中，政府對(duì)工業(yè)布局不加行政干預(yù)。這使得英國(guó)的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開(kāi)，新興工業(yè)城市一般有比較便捷的運(yùn)河、港口、鐵路等交通優(yōu)勢(shì)。相比之下，法國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)力較強(qiáng)，工業(yè)化進(jìn)展較慢，而且工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心城市周?chē)?。所以，法?guó)的城鎮(zhèn)化主要是通過(guò)這些城市的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。與英法不同，在德意志帝國(guó)建立之前，德國(guó)是由38個(gè)各自為政的小邦國(guó)組成的。由于這些邦國(guó)都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，從而使德國(guó)的城鎮(zhèn)化可以比較均勻地在全國(guó)鋪開(kāi)，布局較為合理?？梢?jiàn)，任何國(guó)家的城鎮(zhèn)化都不是在一張白紙上進(jìn)行的，政府應(yīng)因地制宜，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律和其他因素的影響，推動(dòng)城鎮(zhèn)布局合理化。

2.美國(guó)模式

美國(guó)城鎮(zhèn)化的最突出特點(diǎn)是以大城市群建設(shè)為主體，構(gòu)建多層次城鎮(zhèn)體系。大都市區(qū)在20世紀(jì)出現(xiàn)后，很快就成為美國(guó)城市發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)之一，大都市區(qū)的數(shù)量不斷增加，規(guī)模急劇擴(kuò)大，大都市區(qū)人口在全國(guó)人口中的比例也迅速提高。1910年，美國(guó)大都市區(qū)的數(shù)量還只有58個(gè)，人口比例只有31%；到1940年，大都市區(qū)的數(shù)量增加到140個(gè)，人口比例上升到48%，美國(guó)已基本成為一個(gè)大都市區(qū)化的國(guó)家。從地區(qū)分布看，全國(guó)形成了三大城市群：東北部城市群包括波士頓、紐約、華盛頓、費(fèi)城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)，綿延700公里，寬約100公里，是美國(guó)第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，從密爾沃基開(kāi)始，經(jīng)過(guò)芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡；美國(guó)西海岸的加利福尼亞州分布著第三大城市連綿帶，它北起舊金山灣區(qū)，經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥直到墨西哥邊境。三大城市群成為美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在其輻射帶動(dòng)下，大量的小城市（鎮(zhèn)）獲得了快速的發(fā)展，美國(guó)在城市空間布局上形成了層次分明、定位明確、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。

20世紀(jì)40年代后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和汽車(chē)的普及，美國(guó)許多城市人口移居到郊區(qū)，城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，由最初的緊湊和密集型向多個(gè)中心分散型轉(zhuǎn)變。在空間格局上表現(xiàn)為城市沿公路線不斷向外低密度蔓延。低密度的蔓延式擴(kuò)展降低了人口密度，促進(jìn)了城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間發(fā)展差距的縮小，但也帶來(lái)諸多問(wèn)題，包括大量森林、農(nóng)田、綠地被占用，造成土地資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞；工作地與居住地的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，在耗費(fèi)通勤時(shí)間的同時(shí)，大幅度提高了能源消耗；居住區(qū)過(guò)于分散，商業(yè)服務(wù)、文化教育等設(shè)施難以配套，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本；老城區(qū)破舊，設(shè)施得不到更新，商業(yè)服務(wù)、文化教育、休閑娛樂(lè)的優(yōu)勢(shì)得不到很好發(fā)揮等。

20世紀(jì)90年代以后，美國(guó)政府、城市規(guī)劃者、學(xué)者和居民都開(kāi)始意識(shí)到低密度城市空間布局所帶來(lái)的問(wèn)題，提出了“精明增長(zhǎng)”（Smart Growth）的概念。其主要內(nèi)容包括強(qiáng)調(diào)空間緊湊，用足城市存量空間，減少盲目擴(kuò)張；鼓勵(lì)乘坐公共交通工具和步行；加強(qiáng)土地利用的混合功能，保護(hù)開(kāi)放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境；通過(guò)鼓勵(lì)、限制和保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)。

3.拉美模式

總體而言，拉美城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超特點(diǎn)，有的國(guó)家甚至是“失控”，出現(xiàn)了一系列社會(huì)問(wèn)題和城市病，很多學(xué)者將“過(guò)度城鎮(zhèn)化”帶來(lái)的一些社會(huì)問(wèn)題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。在拉美的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率大約是50%，但“過(guò)度城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)收入分配嚴(yán)重不公和兩極分化、貧困發(fā)生率和失業(yè)率居高不下、住房緊張與貧民窟問(wèn)題突出、醫(yī)療和教育資源不足等社會(huì)問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題又反作用于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，使拉美成為“中等收入陷阱”的典型案例。

造成“拉美陷阱”的原因很多，筆者認(rèn)為很重要的原因是：二戰(zhàn)后，多數(shù)拉美國(guó)家為了擺脫依附于發(fā)達(dá)國(guó)家不平等的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，長(zhǎng)期實(shí)行進(jìn)口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，放棄了比較優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致工業(yè)化發(fā)展不足。因此，多數(shù)拉美國(guó)家工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力十分有限，大量進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法在工業(yè)中就業(yè)，而只能進(jìn)入低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等簡(jiǎn)單的生活服務(wù)業(yè)。生活服務(wù)業(yè)雖然也是第三產(chǎn)業(yè)，但附加值低，無(wú)力在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上持續(xù)發(fā)展以支撐城鎮(zhèn)化。

4.東亞模式

從1950年到2011年，東亞地區(qū)城鎮(zhèn)化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個(gè)百分點(diǎn)，而同期世界城鎮(zhèn)化率年均提高幅度僅為0.37個(gè)百分點(diǎn)。由于發(fā)展階段和條件不同，東亞國(guó)家城鎮(zhèn)化模式和特點(diǎn)存在較大差異，其中比較有特色的是日本和韓國(guó)。

一是日本高度集中型城鎮(zhèn)化。二戰(zhàn)之后，日本依靠工業(yè)化的強(qiáng)力推動(dòng)，迅速邁入高速城鎮(zhèn)化的軌道。由于國(guó)土狹窄、人口密集，開(kāi)發(fā)空間有限，日本采取了高度集中型城鎮(zhèn)化模式，對(duì)少數(shù)幾個(gè)都市圈實(shí)行優(yōu)先集中開(kāi)發(fā)，日本的人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)也就高度集中在東京、大阪和名古屋三大都市圈。這三大都市圈面積僅占日本國(guó)土面積的14.4%，但人口和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的50%以上。尤其是首都東京，現(xiàn)已集聚3722萬(wàn)人口，占全國(guó)總?cè)丝诘?9.4%。2011年，日本城鎮(zhèn)化率已達(dá)91.3%。

這種高度集中型城鎮(zhèn)化模式，加快了日本工業(yè)化進(jìn)程，有力支撐了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但也帶來(lái)一些矛盾和問(wèn)題：大都市區(qū)急劇膨脹，住房緊張、地價(jià)高昂、交通擁擠、遠(yuǎn)距離通勤和生活環(huán)境惡化；在農(nóng)村和邊緣地區(qū)，空心化、高度老齡化、勞動(dòng)力不足、新娘短缺等問(wèn)題突出，出現(xiàn)了一批老齡人口超過(guò)村莊總?cè)丝?0%的“極限村落”。針對(duì)這些問(wèn)題，日本投入巨資加強(qiáng)都市圈交通體系建設(shè)和環(huán)境綜合治理，大規(guī)模發(fā)展衛(wèi)星城市，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散，并取得一定成效，其都市圈環(huán)境、交通狀況得到改善。但交通狀況的改善又增強(qiáng)了對(duì)人口的吸納能力，加劇了都市圈內(nèi)工作地與居住地的分離，導(dǎo)致通勤成本和房?jī)r(jià)不斷攀升。

二是韓國(guó)大城市主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。與日本相似，韓國(guó)也是依靠工業(yè)化驅(qū)動(dòng)快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的范例。速度快是二戰(zhàn)后韓國(guó)城鎮(zhèn)化的重要特點(diǎn)。從1965年到1990年，韓國(guó)城鎮(zhèn)化率從32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66個(gè)百分點(diǎn)，僅用20多年時(shí)間就完成了美國(guó)近90年才走完的城鎮(zhèn)化歷程。之后，韓國(guó)進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化時(shí)期，逐步形成都市圈、城市群和城市帶。到2011年，韓國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到83.2%，高于較發(fā)達(dá)地區(qū)的平均水平。

為了追趕發(fā)達(dá)國(guó)家，韓國(guó)長(zhǎng)期奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，依托既有城市集中布局工業(yè)，使得人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚。特別是以首爾為核心的首都圈，國(guó)土面積僅占全國(guó)的12%，但一度集中了韓國(guó)近一半的人口、近六成的制造業(yè)和七成的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。這種以首都圈為核心、大城市主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化適應(yīng)了韓國(guó)二戰(zhàn)后的追趕戰(zhàn)略，有利于迅速提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但也加劇了地區(qū)間發(fā)展的不均衡。有鑒于此，韓國(guó)先后編制了四次國(guó)土綜合規(guī)劃和兩次首都圈整備計(jì)劃，制定實(shí)施新都市計(jì)劃和地方都市圈戰(zhàn)略，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)擴(kuò)散，對(duì)緩解首都圈的過(guò)度集聚起到了重要作用。

三、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的具體建議

從國(guó)外城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)看，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。我們要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持走城鎮(zhèn)化的道路，這是擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。同時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展一定要立足我國(guó)國(guó)情，既要借鑒各國(guó)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)，又要摒棄它們失敗的教訓(xùn)，既要積極推進(jìn)、盡力而為，又要穩(wěn)妥審慎、量力而行。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建議重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：

1.促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的良性互動(dòng)，努力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，城鎮(zhèn)化又可帶動(dòng)工業(yè)化，為工業(yè)化提供發(fā)展載體。實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)，關(guān)鍵在于大力推動(dòng)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升就業(yè)帶動(dòng)能力。要順應(yīng)世界科技產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢(shì)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。注重依靠先進(jìn)科技，大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向城市和園區(qū)集中，促進(jìn)企業(yè)集聚發(fā)展。加強(qiáng)政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，充分挖掘和釋放其中蘊(yùn)含的發(fā)展?jié)摿ΑＮ覀円π纬梢愿咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)為引導(dǎo)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新格局。

2.加快政府職能和角色的轉(zhuǎn)變

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化基本是由市場(chǎng)主導(dǎo)的，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，政府的作用被限制在“守夜人”角色上。盡管在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府“有形的手”干預(yù)力度越來(lái)越大，干預(yù)的范圍也越來(lái)越廣，但其本質(zhì)并未脫離市場(chǎng)主導(dǎo)的軌道。中國(guó)城鎮(zhèn)化的特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動(dòng)，這也是我國(guó)城鎮(zhèn)化與歐美國(guó)家最主要的區(qū)別。我國(guó)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，既要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，又要注重政府的引導(dǎo)作用，尤其要重視規(guī)劃的作用，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)政府要盡快從城鎮(zhèn)化的“主角”地位上退下來(lái)，將主要工作放在制度建設(shè)、法律保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)方面上來(lái)。與此同時(shí)，市場(chǎng)應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過(guò)程中充當(dāng)真正的“主角”，讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面發(fā)揮決定性的作用，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最優(yōu)效應(yīng)。

3.堅(jiān)持因地制宜，不搞“一刀切”

由于國(guó)情千差萬(wàn)別，世界各國(guó)城鎮(zhèn)化道路差別較大，沒(méi)有現(xiàn)成的模式供我們照搬照抄。我國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，所面臨的國(guó)土、資源、生態(tài)、環(huán)境等問(wèn)題的壓力，不僅高于全球平均水平，也高于與我們水平相同的發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)區(qū)域差異大，不同地區(qū)城鎮(zhèn)化條件、發(fā)展水平和發(fā)展階段不同。因此，我們要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃工作，抓緊制定城鎮(zhèn)化發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃及相關(guān)政策措施，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是要提高中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力。要促進(jìn)城鎮(zhèn)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與區(qū)域的人口資源環(huán)境條件相協(xié)調(diào)。另外，城鎮(zhèn)化不是放棄新農(nóng)村建設(shè)，也不是城鄉(xiāng)差距拉大的過(guò)程，城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)該與農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用。

4.合理控制城鎮(zhèn)化的速度

城鎮(zhèn)化的速度取決于多方面的環(huán)境和條件，不以人的主觀意愿而轉(zhuǎn)移。我們不能重蹈發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家對(duì)大城市發(fā)展失控、造成惡果后再使城市空心化的覆轍。在各國(guó)1990-2009年的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，起點(diǎn)高于50%的國(guó)家年增長(zhǎng)率，除阿爾及利亞外，都在2.6%以下。我國(guó)城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是到2020年達(dá)到60%，目前是52%，從現(xiàn)在起我國(guó)只要保持年均0.9%的增速就能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。而過(guò)去10年我國(guó)城鎮(zhèn)化的增速是1.3%。這意味著我國(guó)不用刻意追求城鎮(zhèn)化的增速。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中大城市的人口總量控制是重點(diǎn)，百萬(wàn)人口以上的大城市占城市人口總量應(yīng)低于40%，最大城市人口不宜超過(guò)2500萬(wàn)。大城市要特別注重高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，中小城鎮(zhèn)特別注重特色化，同時(shí)重視衛(wèi)星城和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

5.把城鎮(zhèn)化與社會(huì)保障緊密結(jié)合起來(lái)

從歐洲經(jīng)驗(yàn)看，要通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹(shù)立以人為本的城市管理和公共服務(wù)理念，建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化中存在的突出問(wèn)題是大量農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率中常住人口和戶籍人口“剪刀差”為16.6個(gè)百分點(diǎn)，在城市打工生活的農(nóng)民工不能實(shí)現(xiàn)市民化，難以享受城市的基本公共服務(wù)，生活水平較低，消費(fèi)能力較弱。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出城鎮(zhèn)化要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市場(chǎng)化”，這是正確的，因?yàn)槌擎?zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，我們要以此為契機(jī)，創(chuàng)新社會(huì)管理，增加基本公共服務(wù)支出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體系，使進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、培訓(xùn)等方面擁有和城市群體同等的社會(huì)福利待遇。

6.走集約節(jié)地、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路

我國(guó)是個(gè)能源資源比較緊缺的國(guó)家，制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展最大的挑戰(zhàn)是自然資源和生態(tài)環(huán)境。以水資源為例，目前我國(guó)667個(gè)城市中有400多座供水不足，114座嚴(yán)重缺水。另外我國(guó)人均耕地僅為世界平均水平的40%，人均石油和天然氣可采儲(chǔ)量?jī)H為世界平均水平的7%，礦產(chǎn)資源也遠(yuǎn)低于世界平均水平。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)土地的城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。過(guò)去一個(gè)省會(huì)也就占地約200平方公里，而現(xiàn)在一些省會(huì)的一個(gè)新區(qū)就占地300-400平方公里，圈地速度太快。比較各國(guó)模式，資源比較豐富國(guó)家（如美國(guó)、俄羅斯、加拿大）的城鎮(zhèn)化模式難以適用我國(guó)，日韓等國(guó)的集約化發(fā)展模式更值得關(guān)注。我國(guó)宜走節(jié)約土地、水、礦產(chǎn)、能源資源的城鎮(zhèn)化道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)、低碳型城鎮(zhèn)和緊湊型城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)資源利用效率。摒棄單純依靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、大挖大建、不顧城市資源和環(huán)境承受力的粗放式建設(shè)，千方百計(jì)防止各種“城市病”。確立新的城市生態(tài)觀，推行綠色發(fā)展，提倡綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式。