李 敏 劉光峰

所謂欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是指相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言生產(chǎn)力水平相對較低，科技水平相對落后，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力及潛力，但與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展存在差距的區(qū)域，如我國中西部地區(qū)。改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，與此同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境污染加劇，因環(huán)境污染而導(dǎo)致的食品安全問題及群體性事件與日俱增。如何在發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，化解農(nóng)村環(huán)境危機(jī)，是全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中迫切需要解決的一個(gè)重大課題。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題的主要表現(xiàn)

當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴(yán)峻，呈現(xiàn)出污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。

1.生活污染加劇

在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村普遍缺乏污水處理系統(tǒng)，致使農(nóng)民日常生活如洗衣、沖廁所等產(chǎn)生的含有大量氮、磷有機(jī)物的生活污水直接流入田地、河溝。這些沒有經(jīng)過處理的污水，經(jīng)過長期積累，產(chǎn)生大量的藍(lán)藻和浮萍，嚴(yán)重污染著農(nóng)村的水環(huán)境。而被污水污染后的河流長年累月地流入各大湖泊，成為眾多河流、湖泊環(huán)境災(zāi)難的罪魁禍?zhǔn)字?。大量隨意排放的生活污水不僅給欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的日常生活帶來了困擾，也對自然環(huán)境造成了嚴(yán)重危害。臟、亂、臭已成為許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境的無奈現(xiàn)實(shí)。

2.面源污染擴(kuò)大

一方面，畜禽養(yǎng)殖污染加劇。近年來，我國家禽畜養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，禽畜糞便排放大量增加，未經(jīng)處理的禽畜糞污直接排放或任意堆積，造成氮、磷污染日益嚴(yán)重。其后果是水體富營養(yǎng)化，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村飲用水安全出現(xiàn)問題。另一方面，農(nóng)藥、化肥等的大量使用也造成農(nóng)村環(huán)境污染呈擴(kuò)大趨勢。大量使用農(nóng)藥、化肥，不僅污染了土壤、水質(zhì)，也污染了大氣，甚至農(nóng)作物等也受其危害。值得注意的是，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市周邊，農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)污染不斷加重，面源污染不斷蔓延。

3.土壤污染嚴(yán)重

在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村耕種土地重金屬污染嚴(yán)重，導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，自凈能力減弱，農(nóng)作物的產(chǎn)量與品質(zhì)受到嚴(yán)重影響。土壤污染帶來了一系列災(zāi)難后果:一是土壤質(zhì)量降低。目前，由農(nóng)藥、化肥和工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的土壤污染現(xiàn)象，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)?？梢?。河南省農(nóng)業(yè)廳一項(xiàng)調(diào)查表明，該省每年施用的300多萬噸化肥中，只有1/3被農(nóng)作物吸收。①這種盲目施肥、濫施肥不僅大大降低了化肥利用率，而且大量的多余的未被有效利用的化肥被土壤吸收，造成環(huán)境污染。二是農(nóng)民惡性疾病增多。近年來，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品不安全，有些重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的土壤污染所導(dǎo)致的重金屬病開始出現(xiàn)，對人們身體健康和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。三是農(nóng)業(yè)生態(tài)失衡。表現(xiàn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)田生物多樣性遭到破壞，系統(tǒng)穩(wěn)定性不斷降低。

4.工礦污染凸顯

長期以來，我國工礦企業(yè)危險(xiǎn)廢棄物非法堆放、運(yùn)輸和不規(guī)范處置的現(xiàn)象十分普遍，危險(xiǎn)廢棄物非法傾倒事件在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生。尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由歷史積累下來的礦渣處置任務(wù)非常艱巨，給當(dāng)?shù)卦斐闪藰O大的環(huán)境污染問題。有數(shù)據(jù)顯示，全國有198.2萬噸鉻渣亟待處置，有11946座尾礦庫，其中危庫、險(xiǎn)庫、病庫 1477座，約占總數(shù)的12.4%。②這些礦庫大部分都位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。例如稀土行業(yè)，由于私采亂挖、資源浪費(fèi)、走私等情況極為猖獗，導(dǎo)致稀土資源不僅被大量浪費(fèi)，而且?guī)砹司薮蟮沫h(huán)境污染問題。僅江西省贛州市一地因稀土開采造成的環(huán)境污染，其礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用就高達(dá)380億元。

5.飲水安全缺乏

目前，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)村日常生活產(chǎn)生的生活污水大都任意排放，生活垃圾隨意傾倒，許多地方?jīng)]有建立必要的污染防治設(shè)施，所以農(nóng)民喝不上干凈水成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的一種常態(tài)，飲水安全問題比較嚴(yán)重。長期飲水不安全導(dǎo)致了一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村步一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境危機(jī)的后塵，一些村莊甚至成為癌癥高發(fā)的“癌癥”村。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題的原因分析

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境惡化與污染問題的出現(xiàn)，有著非常復(fù)雜的因素。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.污染物轉(zhuǎn)移

一是洋垃圾向我國農(nóng)村的污染轉(zhuǎn)移。有媒體披露，英國每年有190萬噸垃圾用貨船送到中國。世界80%的電子垃圾被運(yùn)到亞洲，其中90%丟棄在中國，“中國現(xiàn)在已經(jīng)成為世界最大的電子垃圾傾倒場”③。二是城市垃圾向農(nóng)村的污染轉(zhuǎn)移。在許多地方，農(nóng)村成為城市垃圾的填埋場。三是東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染轉(zhuǎn)移。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無力承接技術(shù)含量高、產(chǎn)品附加值大、污染小的項(xiàng)目，往往接受的是發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰的產(chǎn)業(yè)，這也意味著欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村同時(shí)接受這些產(chǎn)業(yè)所帶來的污染。四是東部工業(yè)廢料轉(zhuǎn)移傾倒帶來的污染轉(zhuǎn)移。由于就地處理工業(yè)廢料的成本高于向外地傾倒工業(yè)廢料的成本，因此越來越多的發(fā)達(dá)地區(qū)選擇向欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村傾倒工業(yè)廢料。

2.畸形政績觀效應(yīng)

長期以來，受GDP政績觀考核的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)普遍將經(jīng)濟(jì)增長作為第一要?jiǎng)?wù)，過于注重經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長而忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提高，一些領(lǐng)導(dǎo)在決策中以犧牲環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)大都患有“招商饑渴癥”，往往把東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展機(jī)遇的重要契機(jī)。由于東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來的污染企業(yè)投資較大，稅收較高，有利于增加地方財(cái)政收入，因此，一些地方官員不惜降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)環(huán)保成本來引進(jìn)污染企業(yè)，甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)并限期辦理引進(jìn)企業(yè)相關(guān)手續(xù)、環(huán)保審批走過場的怪現(xiàn)象。

3.環(huán)境監(jiān)管薄弱

我國已形成以農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測總站為中心的國家、省、地(市)縣3級農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測體系，但總體而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)仍不健全，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力薄弱。其原因在于:一是地方保護(hù)主義普遍存在，許多正常的環(huán)保執(zhí)法受到限制和干擾，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題較為突出，企業(yè)超排、偷排等環(huán)境違法行為猖獗，守法成本高于違法成本的現(xiàn)象沒有根本改變;二是仍有部分地方縣(市)沒有建立農(nóng)業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu);三是部分農(nóng)業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備陳舊，技術(shù)能力不強(qiáng)，人員配備不足，監(jiān)管能力薄弱，尤其是農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急能力較弱，不能全面滿足農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)管理的需要。

4.法律制度缺陷

盡管我國已有20多部涉及環(huán)境保護(hù)的法律，基本覆蓋了主要的環(huán)境資源領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)的主要法律已基本建立。然而，現(xiàn)有法律體系涉及農(nóng)業(yè)的環(huán)境保護(hù)法律存在空白，即便一些涉及農(nóng)村環(huán)保的法律，也存在內(nèi)容較為簡單、原則性要求多、程序性規(guī)定少、可操作性不強(qiáng)的問題。農(nóng)業(yè)環(huán)保立法的滯后，導(dǎo)致政府部門依法管理農(nóng)業(yè)環(huán)境的主體責(zé)任不清，執(zhí)法困難，難以對破壞或污染農(nóng)業(yè)環(huán)境的不法行為進(jìn)行管理。此外，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策制度也存在政府執(zhí)行、監(jiān)管、處罰、責(zé)任追究不到位等問題。

5.環(huán)保技術(shù)落后

目前關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全區(qū)劃與分級管理、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染阻控與治理、農(nóng)業(yè)面源污染定位監(jiān)測與防控等方面的關(guān)鍵技術(shù)尚存在不足，對實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與管理的技術(shù)支撐不夠。在制革、化工、造紙、印染等污染較重的行業(yè)，污染治理技術(shù)要求高、難度大，部分排放指標(biāo)還缺乏國家標(biāo)準(zhǔn);部分高污染行業(yè)的污染處理技術(shù)不成熟，治理投資大;化工行業(yè)因其快速發(fā)展所帶來的污染物種類增多以及新產(chǎn)品污染問題，缺乏有效的治理技術(shù)。在我國農(nóng)村整體環(huán)保技術(shù)落后的大背景下，當(dāng)前我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)?？萍颊w創(chuàng)新能力薄弱，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題缺乏深入探究，環(huán)境實(shí)用技術(shù)極其匱乏，環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)培育機(jī)制急需完善。

6.民眾缺乏參與

欠發(fā)達(dá)地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民由于受教育程度低，生存壓力大，對保護(hù)自身生存環(huán)境的重要性認(rèn)識不足。由于知識匱乏，大多數(shù)農(nóng)民不懂得環(huán)保的相關(guān)知識，不了解政府環(huán)保信息，不清楚環(huán)境污染的危害，不知道環(huán)保的途徑，不明白環(huán)境權(quán)益及其維護(hù)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民環(huán)境權(quán)利意識薄弱，公眾環(huán)保參與嚴(yán)重不足，是這些地區(qū)的環(huán)保問題日益突出的重要因素之一。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的希望之路

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染不斷惡化的現(xiàn)狀，要求我們必須在改善這些地區(qū)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量方面倍加努力。

1.加強(qiáng)環(huán)保教育

一要加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)大、中、小學(xué)學(xué)生的環(huán)保教育，在學(xué)生中宣傳環(huán)保理念，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，引導(dǎo)綠色生活，傳播生態(tài)文明理念。二要加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的環(huán)保教育，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民了解環(huán)保、參與環(huán)保。三要充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開環(huán)保信息，宣傳環(huán)保經(jīng)驗(yàn)，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的環(huán)保意識，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民把環(huán)境保護(hù)作為自己的責(zé)任和義務(wù)。四是要加強(qiáng)對企業(yè)管理者的環(huán)保教育。讓企業(yè)管理者意識到企業(yè)的環(huán)境道德責(zé)任，讓企業(yè)管理人員肩負(fù)起環(huán)境保護(hù)的應(yīng)有使命。

2.完善干部考核制度

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的環(huán)境危機(jī)，必須完善干部考核制度，調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。要在環(huán)保制度中明確地方環(huán)保責(zé)任主體，把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)情況納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核政績的重要內(nèi)容。要不斷完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)干部對環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)，保障組織到位、措施到位、責(zé)任到位。

3.強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管

一是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法裝備水平，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)危險(xiǎn)廢物堆放場、石化企業(yè)、礦山渣場、加油站及垃圾填埋場地下水環(huán)境監(jiān)察。二是加大對納入污染清單的重點(diǎn)企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法力度，禁止利用廢井、廢坑、裂隙和溶洞等排放、傾倒或利用無防滲措施的溝渠、坑塘等輸送、存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，防止污染地下水。定期檢查欠發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)和垃圾填埋場的污染治理情況，評估欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)和垃圾填埋場的污染治理情況，評估欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)和垃圾填埋場周邊地下水環(huán)境狀況，排查安全隱患。三是全過程監(jiān)管欠發(fā)達(dá)地區(qū)水資源的開發(fā)利用，防止地下水質(zhì)的惡化。

4.完善法律制度

一是建立、健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。要加快農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)污染防治的專項(xiàng)立法，盡早出臺(tái)《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》和《農(nóng)村土壤環(huán)境保護(hù)法》等;要完善我國現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體法律條款。二是建立、健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策。要制定農(nóng)村廢棄物尤其是畜禽糞便等的綜合利用優(yōu)惠政策，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村提供資金支持，解決污染問題;要制定農(nóng)村環(huán)境治理運(yùn)行的保障機(jī)制，制定適合我國國情的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、懲罰機(jī)制等。

5.培訓(xùn)環(huán)保人才

一要加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)。在鄉(xiāng)村開展環(huán)境知識培訓(xùn)講座，使學(xué)校、鄉(xiāng)村工作者熟悉環(huán)保知識，在環(huán)保中充分發(fā)揮作用。二要加強(qiáng)環(huán)保志愿者培訓(xùn)。要豐富環(huán)保志愿者環(huán)保知識，增強(qiáng)其環(huán)保意識，使之成為環(huán)保宣傳的骨干力量。三要加強(qiáng)環(huán)保部門的人才隊(duì)伍建設(shè)。要定期進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提升環(huán)保宣教人員的能力。四要加強(qiáng)對基層執(zhí)法人員的環(huán)保培訓(xùn)。要加強(qiáng)培訓(xùn)，使基層執(zhí)法人員對污染環(huán)境的企業(yè)、單位及個(gè)人實(shí)行“零容忍”，依法處罰環(huán)境違法行為，使污染企業(yè)沒有生存的空間。

6.強(qiáng)化科技環(huán)保

一要建立一整套適合我國國情的生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)體系。要大力支持農(nóng)村環(huán)保新技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)科研院所、大專院校、環(huán)保企業(yè)開發(fā)成本低、性能穩(wěn)定、高效安全、操作簡便的村莊生活污水和垃圾處理技術(shù)。二要支持高新種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用技術(shù)及其相關(guān)政策與標(biāo)準(zhǔn)的研究。三要組建專家隊(duì)伍，動(dòng)員各種農(nóng)村環(huán)?？萍剂α?，深入欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村解決環(huán)保實(shí)際問題。四要完善欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村教育網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)民接受現(xiàn)代教育、接受生態(tài)文明觀念。五要加大對農(nóng)學(xué)專業(yè)學(xué)生的支持力度，對畢業(yè)后到欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層從事生態(tài)農(nóng)業(yè)的畢業(yè)生給予獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)他們在農(nóng)村進(jìn)行生態(tài)技術(shù)普及。六要運(yùn)用新技術(shù)改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村土壤，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測水平。

7.鼓勵(lì)民眾參與

“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)?！雹芤屆癖姺e極參與環(huán)保行動(dòng)，必須讓民眾享有環(huán)保權(quán)利。要暢通公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道，對涉及群眾利益的環(huán)保規(guī)劃、決策和項(xiàng)目，充分聽取群眾意見，鼓勵(lì)檢舉、揭發(fā)環(huán)境違法行為。要建立、健全社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)的工作機(jī)制，加強(qiáng)與民間環(huán)保組織和環(huán)保志愿者的溝通并為其提供必要幫助，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)他們參與到環(huán)境保護(hù)工作中來。要建立企業(yè)環(huán)境信息披露制度，定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)、空氣質(zhì)量周報(bào)和日報(bào)，讓公眾了解企業(yè)真實(shí)的污染情況、達(dá)標(biāo)排放情況。

注釋

①《專家稱中國農(nóng)業(yè)過度依賴農(nóng)藥化肥導(dǎo)致土壤污染》，中國化肥網(wǎng)，http://www.fert.cn/news/2012/9/10/201291013474889036.shtml，2012年9月10日。②趙華林:《推進(jìn)“十二五”污染防治守護(hù)藍(lán)天碧水凈土》，《環(huán)境保護(hù)》2012年第6期。③《環(huán)?？茖W(xué)家:中國已成世界最大電子垃圾傾倒場》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/it/itxw/news/2007/01－09/850962.shtml，2007年1月9日。④《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1995年，第610頁。