岳文海

城鎮(zhèn)化是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)化為城市型的動(dòng)態(tài)過程，是鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展完善的過程，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般趨勢(shì)。2011年4月公布的中國“十二五”規(guī)劃綱要，其中提出的主要目標(biāo)之一就是“城鎮(zhèn)化率提高4個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)”。這就意味著到2015年，中國的城鎮(zhèn)化率將由現(xiàn)在的47.5%提高到51.5%，城鎮(zhèn)人口數(shù)將首次超過農(nóng)村人口數(shù)，而聯(lián)合國預(yù)測(cè)，到2030年，中國城鎮(zhèn)化率將提高至65%—70%左右。而推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要大量的資金投入，根據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的測(cè)算化進(jìn)程的推算，未來10年我國城鎮(zhèn)化將需要增加40萬億元的固定資產(chǎn)投資。如此巨大的資金需求僅靠財(cái)政自然是杯水車薪，金融資本必須發(fā)揮作用。如何強(qiáng)力推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市綜合承載能力，如何有效融合財(cái)政資金、信貸資金和社會(huì)資金，大力支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展就成為下一階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。

一、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施分類及融資機(jī)制分析

城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)衛(wèi)、公共場所保潔、垃圾和糞便清運(yùn)處理、公共廁所、城市綠地等生態(tài)環(huán)保設(shè)施。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品的屬性。而按照公共物品的具體屬性又可以劃分為純公益設(shè)施、經(jīng)營性設(shè)施和準(zhǔn)公益設(shè)施三類。城市綠化，生態(tài)環(huán)境、城市防災(zāi)等設(shè)施具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，因此屬于純公益設(shè)施。垃圾處理、污水處理、城市軌道交通等設(shè)施具有一定的非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，因此屬于準(zhǔn)公益設(shè)施。電力、電信、自來水等設(shè)施沒有外部特征，單獨(dú)消費(fèi)、具有競爭性和排他性，因此屬于經(jīng)營性設(shè)施。同時(shí)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施也具有外部性特征，即一些城市基礎(chǔ)設(shè)施使第三者收益，但受益者無需付出任何代價(jià)。使第三者受損，而不會(huì)受到任何經(jīng)濟(jì)處罰。例如，城市污水排放對(duì)企業(yè)或個(gè)人等納稅者受益，但在一定程度或期限內(nèi)會(huì)造成周邊城市和地區(qū)水流污染。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資由于存在外部性就會(huì)使得投資的成本和收益不匹配。外部性的存在將導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施的市場供給無效。為了矯正外部性，政府需要適時(shí)運(yùn)用稅收、財(cái)政補(bǔ)助等手段保障市政基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。由于城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品和外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，因此城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制具有不同的特點(diǎn)。公益性基礎(chǔ)設(shè)施具有非贏利性的特點(diǎn)，沒有投資回報(bào)，由私人部門投資必然會(huì)帶來社會(huì)福利損失和效率損失。同時(shí)，公益性基礎(chǔ)設(shè)施不能通過向廣大社會(huì)公眾收費(fèi)獲得經(jīng)營收入。因此，公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及后期的運(yùn)營和維護(hù)只能通過政府財(cái)政資金和以政府財(cái)政信用為基礎(chǔ)的融資方式。

準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施客觀上具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，不能要求它完全按商業(yè)化運(yùn)作。準(zhǔn)公益項(xiàng)目融資需要由政府通過稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼或其他的補(bǔ)償方式，作為其承擔(dān)公益性部門的補(bǔ)貼。只有這樣才能保證準(zhǔn)公益性投資具有基本的投資回報(bào)，進(jìn)而吸引社會(huì)資本以及銀行等機(jī)構(gòu)的投資。這種政府補(bǔ)貼+市場機(jī)制的補(bǔ)償和收費(fèi)方式改變了準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的資產(chǎn)收益特征，再加上這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流以及政府信用的存在，可以有效降低私人投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引私人投資者投資市政基礎(chǔ)設(shè)施的熱情。

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的收費(fèi)機(jī)制和經(jīng)營活動(dòng)期間具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，政府對(duì)這些類型的基礎(chǔ)設(shè)施，主要是建立公平的競爭機(jī)制實(shí)行市場化運(yùn)作。

而對(duì)于外部性較弱的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，促使轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項(xiàng)目，并建立收費(fèi)制度或價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)于外部性強(qiáng)的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施，如自來水、污水處理等。政府應(yīng)采取“私人生產(chǎn)、政府買單、公眾消費(fèi)”的模式，分期向私人投資者支付費(fèi)用為社會(huì)公眾購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。

二、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施融資模式研究

城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目融資按照經(jīng)濟(jì)學(xué)物品屬性，劃分為公益性、準(zhǔn)公益性與經(jīng)營性項(xiàng)目融資三種類型。

(一)公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資

對(duì)于公益性市政項(xiàng)目，應(yīng)采取財(cái)政性資金投入，包括政府預(yù)算內(nèi)支出、政策性收費(fèi)和經(jīng)營資源收入。同時(shí)，政府可以通過創(chuàng)新型供給方式，以彌補(bǔ)由于市場缺位所導(dǎo)致的供求失衡。如采取城投債、政府補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款、基金融資、PFI等方式進(jìn)行融資。

1.城投債融資的選擇。以城市開發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)為主體，將多個(gè)市政項(xiàng)目(如排水管網(wǎng)、污水處理、垃圾處理設(shè)施等)集合發(fā)債。債券存續(xù)期內(nèi)的現(xiàn)金流方向如下:現(xiàn)金經(jīng)債權(quán)代理人匯集后，將匯入募集資金賬戶，債券代理人監(jiān)控每筆資金的匯出，保證其流向所計(jì)劃投資的項(xiàng)目;代理人同時(shí)監(jiān)控償債基金賬戶上，市政府預(yù)算的每筆償債資金的及時(shí)匯入，保證債券按時(shí)還本付息。項(xiàng)目群的收益則由債券發(fā)行人直接掌握，作為對(duì)債券償付的輔助支持。債券的償付保證主要來源于政府的預(yù)算撥款。發(fā)起人設(shè)立專項(xiàng)償債基金，并將基金賬戶交由銀行監(jiān)管。政府根據(jù)項(xiàng)目開支，將每年核算出的財(cái)政預(yù)算撥付至發(fā)行人的償債基金賬戶，用于還本付息。而項(xiàng)目建成后運(yùn)營所產(chǎn)生的收益，如污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等也將作為專項(xiàng)償債基金的補(bǔ)充。

2.政府補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款的選擇。政府項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)質(zhì)押貸款方式是指在無未來現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目下，政府代替公益性項(xiàng)目的所有使用者向政府性項(xiàng)目建設(shè)單位承諾，在一定時(shí)期內(nèi)以項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)形式撥付財(cái)政性資金給項(xiàng)目建設(shè)單位，作為其項(xiàng)目收入，項(xiàng)目建設(shè)單位再以政府的項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)作為質(zhì)押擔(dān)保向銀行(包括政策性和商業(yè)性銀行)申請(qǐng)貸款。其主要特點(diǎn)是:政府沒有直接向銀行貸款，也沒有直接向銀行提供貸款擔(dān)保，貸款的第一責(zé)任主體不是政府，而是項(xiàng)目建設(shè)單位。其適用條件包括:項(xiàng)目本身不具備收費(fèi)條件或不產(chǎn)生未來現(xiàn)金流;項(xiàng)目是一種純公益性公共工程，以政府財(cái)政資金的撥付作為項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)的收入，項(xiàng)目的建設(shè)單位是政府授權(quán)或新建的政策性公司或事業(yè)機(jī)構(gòu)。

3.基金融資方式的選擇。以社會(huì)資本、保險(xiǎn)資金、政策性資金為主要募集渠道，設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)基金。投資基金采取封閉式運(yùn)行方式，在特定期限內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目直接投資，并建立相應(yīng)退出機(jī)制安排。債權(quán)基金采取開放式運(yùn)行方式，以組合管理方式與投資基金形成傘形分配機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)在不同基礎(chǔ)設(shè)施投資基金間分散，同時(shí)面向相對(duì)成熟的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，尤其是成為夾層融資的準(zhǔn)債權(quán)性資金供給，部分替代短期信貸資金。

4.服務(wù)型 PFI融資模式的選擇。PFI(Private Finance Initiative)，是一種公私相互合作提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的方式。政府與私人部門合作，由私營部門承擔(dān)部分政府基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)或提供公共服務(wù)，政府購買私營部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營部門以收費(fèi)特許權(quán)，或政府與私營部門以合伙方式共同營運(yùn)等方式，來實(shí)現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。服務(wù)型PFI是指該類項(xiàng)目不通過向使用者收費(fèi)來回收成本和獲得利潤，而由政府部門在私營部門對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營期間，根據(jù)項(xiàng)目的使用情況或影子價(jià)格向私營部門支付費(fèi)用。

(二)準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資

由于準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施本身的收益特征，政府的財(cái)政補(bǔ)貼及政策優(yōu)惠是關(guān)鍵。因此，其投融資模式是政府、投資者，以及銀行之間的三方博弈。我們借鑒國內(nèi)外準(zhǔn)公益性項(xiàng)目投資經(jīng)驗(yàn)，以PPP和合營型PFI模式進(jìn)行融資。

1.以PPP模式進(jìn)行的融資。一是選擇與準(zhǔn)公益性市政項(xiàng)目合作的私營企業(yè)(包括私人或私人團(tuán)體)，并合作成立特別目的公司(簡稱SPC)。二是政府賦予SPC項(xiàng)目的特許開發(fā)權(quán)，由SPC取代政府組織項(xiàng)目的開發(fā)。三是項(xiàng)目的資金主要來源于私營企業(yè)的出資以及SPC向銀行的貸款。項(xiàng)目的一切開支(如設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、咨詢費(fèi)等)由SPC負(fù)責(zé)。四是項(xiàng)目建成后，SPC通常在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，在經(jīng)營期限內(nèi)，SPC以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費(fèi)的方式回收資金，經(jīng)營期滿，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。五是在項(xiàng)目運(yùn)營過程獲得的收入扣除當(dāng)期的運(yùn)營成本和稅金，構(gòu)成當(dāng)期利潤。稅后利潤按照資金規(guī)劃進(jìn)行分配，包括歸向金融部門還貸和向SPC的主體分配紅利等。

2.以合營型PFI融資模式的選擇。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目既有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又具有一定的開放性，適合采用合營企業(yè)型(Joint Ventures)的PFI模式。這類項(xiàng)目由地方政府融資和私人部門共同出資、分擔(dān)成本和共享收益，但是項(xiàng)目的建設(shè)主要由私營部門進(jìn)行，合營公司代表政府只是對(duì)項(xiàng)目中的非經(jīng)營的部分給予一定補(bǔ)助。

(三)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投融資

經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投融資是政府不對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目投資，而是通過特許權(quán)合約將項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人投資者，私人投資者進(jìn)行融資安排。當(dāng)前經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，在傳統(tǒng)銀行信貸融資為主體的基礎(chǔ)上，根據(jù)直接融資大發(fā)展的歷史趨勢(shì)，采取項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押、BOT、自立型PFI、信托融資和融資租賃等方式。

1.項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資模式的選擇。收益權(quán)質(zhì)押貸款是以未來收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保還貸本息的貸款模式，屬于我國《擔(dān)保法》明確規(guī)定的一種權(quán)利質(zhì)押，是一種創(chuàng)新的金融產(chǎn)品。它主要應(yīng)用于現(xiàn)金流量穩(wěn)定的電廠、道路、鐵路、機(jī)場、橋梁等大規(guī)模的基本建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)政府而言，這種形式能夠引導(dǎo)投資者資金參與城建，解決資金來源問題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，大大加快了城建速度;對(duì)投資者(尤其是私人投資者)而言，則增加了一種投資獲利的渠道，是進(jìn)入城市建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域的有效途徑。

2.BOT模式的選擇。政府融資平臺(tái)通過簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議授權(quán)國內(nèi)外公司來融資、投資、建設(shè)，并在特定年限內(nèi)經(jīng)營和維護(hù)該項(xiàng)目設(shè)施。在協(xié)議規(guī)定的時(shí)期內(nèi)投資者通過向使用者收取費(fèi)用(如水費(fèi)、污水處理費(fèi))來獲取收益，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。政府融資平臺(tái)在此期間保留對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)督調(diào)控權(quán)，協(xié)議期滿，投資者根據(jù)協(xié)議把該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給政府平臺(tái)公司。在BOT模式的基礎(chǔ)上，又衍生出了BT、BOOT、BOO等相近似的模式，城鎮(zhèn)供水、污水處理、水電，特別是小水電開發(fā)項(xiàng)目可以采用BT或BOT模式;河堤整治開發(fā)建設(shè)、部分水源建設(shè)項(xiàng)目也可以采用BT模式。

3.融資租賃的選擇?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有些設(shè)備投資占總投資的比例一般達(dá)到30%以上，有的項(xiàng)目這個(gè)比例會(huì)更高。在建設(shè)過程中可以采用直接融資租賃方式。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營中所需的一些購置成本特別高的大型設(shè)備的融資，利用直接融資租賃的方式難以實(shí)現(xiàn)，可以采取杠桿租賃。對(duì)于有可預(yù)見的穩(wěn)定的未來收益的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，如大規(guī)模的火電廠、水力發(fā)電廠、城市軌道交通等重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都可以嘗試采用售后回租方式進(jìn)行融資。

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