徐思起

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210042)

一、行政成本概述

一直以來，政府的行政成本都是“兩會”關(guān)注的焦點(diǎn)，但是到底什么是政府行政成本呢?行政成本是政府在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職能，為社會提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財(cái)力和物力等?，F(xiàn)實(shí)中的政府成本結(jié)構(gòu)既有必要成本、有效成本，也有超量成本、無效成本。具體來說，為適應(yīng)政府有序管理的需要，建立基本機(jī)構(gòu)、配備辦事人員是必要成本，而機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹就是超量成本了;實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)需要必要的信息協(xié)調(diào)和會議協(xié)調(diào)，這是有效成本，而過度拖沓的文山會海就是無效成本了。也有學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)成本——收益的分析方法，在政府成本結(jié)構(gòu)中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一個(gè)基本要素。政府的人力成本包括公務(wù)人員的工資、獎金、培訓(xùn)、醫(yī)療等耗費(fèi);管理成本是指在決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、咨詢和信息運(yùn)作過程中的費(fèi)用;物力成本有辦公場所、辦公設(shè)備、物質(zhì)能源等項(xiàng)目。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾的觀點(diǎn)，政府生產(chǎn)過程中的勞動技術(shù)具有不確定性和模糊性，政府生產(chǎn)運(yùn)用勞動技術(shù)亦具有模糊性，政府生產(chǎn)過程本身就是最終產(chǎn)品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影響最終產(chǎn)品的性質(zhì)。

講求行政成本，就是要盡可能節(jié)約必要成本、有效成本，最大限度地減少超量成本和無效成本。龐大的行政管理費(fèi)用以及浪費(fèi)所造成的行政成本過高，不僅使國家財(cái)政不堪重負(fù)，而且嚴(yán)重制約了社會公共福利水平的提高，影響政府的形象，阻礙了政府行政效率的提高。

政府行政成本居高不下的狀況日益引起世界各國的普遍關(guān)注，降低行政成本已成為世界行政改革的一個(gè)主要方面，同樣也是我國政府面臨的亟待解決的重大問題，現(xiàn)階段關(guān)于行政成本的理論研究已經(jīng)成為我國學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。深入系統(tǒng)地研究我國政府的行政成本過高的原因，對于深化我國行政管理體制改革，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，建設(shè)節(jié)約型社會具有十分重要的意義。

二、導(dǎo)致政府行政成本過高的因素

(一)政府行為

政府在提供公共物品，滿足不同偏好，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的過程中，無論是政府管理自身的行政組織的構(gòu)筑、行政人員的錄用、行政領(lǐng)導(dǎo)的遷調(diào)，還是政府管理社會的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等等，都有一個(gè)成本耗費(fèi)，在這過程中都有可能形成行政成本過高的問題。

1．政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”行為。英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)，他認(rèn)為人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足最大化為基本動機(jī)。美國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南創(chuàng)建公共選擇理論，將經(jīng)濟(jì)人假說引入公共決策領(lǐng)域，認(rèn)為國家和政府不是神造物，它并不具有正確無誤的天賦。因?yàn)閲乙彩且环N人類組織，在其中做選擇和決定的人和其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，他們在運(yùn)用公共權(quán)力、制定政策和執(zhí)行政策時(shí)，同樣受利己動機(jī)的驅(qū)使，謀求自身利益的最大化。布坎南等公共選擇理論家認(rèn)為，由于政府部門制定政策通常是由該部門的領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對共同利益的理解來決定的，帶有明顯主觀色彩，因此，一方面這些部門領(lǐng)導(dǎo)的行為具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，有意或無意地為自身的經(jīng)濟(jì)人動機(jī)所左右，出于自己對共同利益的理解下所作出的決定常常難以符合公共利益的要求;另一方面，由于政府部門領(lǐng)導(dǎo)的行為具有靈活性，并且也存在自利動機(jī)的強(qiáng)刺激性、制約性，他們的行為在實(shí)際生活中不傾向于最大限度地為增進(jìn)共同利益而服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個(gè)人效用最大化原則來決策。在大多數(shù)國家包括我國的公共管理實(shí)踐中，政府各部門的“經(jīng)濟(jì)人”行為所導(dǎo)致的直接后果就是追求部門預(yù)算最大化，以力求占有盡可能多的公共資源，更寬松、有利地開展有利于本部門利益或者自身發(fā)展的公共管理活動。

2．政府行為的高壟斷性。在提供公共產(chǎn)品時(shí)，政府通常是單一的公共服務(wù)主體，因而具有極高的壟斷性質(zhì)，其壟斷程度要高于任何一類壟斷性企業(yè)。政府高度壟斷的行為，在排除外在的競爭壓力的同時(shí)也減弱了提高服務(wù)質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動力。美國學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為:公共部門提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35% －95%。穆勒在《公共選擇理論》一書中指出:當(dāng)提供可度量的產(chǎn)出時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的單位成本。在中國，由于高壟斷性導(dǎo)致的行政壟斷已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟(jì)損失，這也是造成行政成本居高不下的重要原因。

3．政府行為的非市場性。政府也是生產(chǎn)者，它所產(chǎn)出的是公共服務(wù)和公共決策，政府也是參與社會經(jīng)濟(jì)生活的重要組成部門并扮演重要角色，但是政府組織在管理經(jīng)濟(jì)中缺乏本應(yīng)由市場決定的收益與成本的精確的量化標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下也就難以用市場價(jià)格來直接標(biāo)示其生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值。這導(dǎo)致政府可能過分投資，生產(chǎn)出多于社會需要的公共物品。它表現(xiàn)為政府不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加人員、提高薪金和辦公費(fèi)用，造成浪費(fèi)。政府的財(cái)政撥款使得行政成本具有兩個(gè)明顯區(qū)別于企業(yè)生產(chǎn)成本的特征:一是權(quán)力，國家稅款依靠的是國家強(qiáng)制性的征收獲得，國家與社會之間在稅收上不是市場上的平等、自愿的交易;二是時(shí)間，行政收入是國家對社會的預(yù)先扣除，無需政府自行墊付。因此，政府會以追求規(guī)模和消費(fèi)最大化作為目標(biāo)，而不是以成本極小化作為其衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4．政府角色。我國政府一直扮演著“全能政府”的角色，政府的職能滲透于社會的各個(gè)領(lǐng)域和社會生活的方方面面，事無巨細(xì)全部都管。政府既是父母，又是保姆。政府的一切職能都必然與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，管理職能越多，機(jī)構(gòu)也就越多，與之配置的相關(guān)人員也就越多，行政成本和費(fèi)用必然也會隨之增加。政府對社會生活事務(wù)的全面包攬，必然帶來機(jī)構(gòu)的無限膨脹，而機(jī)構(gòu)的膨脹又是以政府權(quán)力的無限擴(kuò)張為前提的。伴隨著政府機(jī)構(gòu)的膨脹和權(quán)力的擴(kuò)張，不僅產(chǎn)生大量的無功而祿的冗員，造成行政成本急劇上升而低下的辦事效率，而且還加大老百姓的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的形象。

(二)制度因素

中國從上世紀(jì)90年代以來，每年由于官員行政行為不當(dāng)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失大約在9875億～12570億之間，大體相當(dāng)于 GDP的 13．2～16．8%。而1999年全年挽回的經(jīng)濟(jì)損失只有15億元，這還不包括在查處案件中大量的人力、物力和財(cái)力的消耗，這是一個(gè)非常驚人的數(shù)字。

1．我國政府現(xiàn)行的人事制度存在缺陷。對政府的績效評估雖然也通過群眾測評等橫向環(huán)節(jié)，但主要是通過上級領(lǐng)導(dǎo)的考核來體現(xiàn)，行政成本的考量只是評估中一個(gè)次要因素。但上級領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，由上而下的成本約束只是一種間接的聯(lián)系。同時(shí)我國行政管理考核評估重過程而不重結(jié)果、重投入而不重效益，導(dǎo)致各級政府及領(lǐng)導(dǎo)為追求一己政績而過于偏好公共管理過程和形象工程建設(shè)，使得政府行政成本居高不下。這樣一種責(zé)任機(jī)制、評估機(jī)制，必然會在某種程度上淡化對行政低成本的要求，造成形式主義、浮夸作風(fēng)、不計(jì)成本、短期行為的歪風(fēng)盛行，不僅消耗了大量的行政資源，而且也帶來了不良的示范效應(yīng)。

2．我國現(xiàn)行財(cái)務(wù)預(yù)算制度存在著弊端。完整、科學(xué)、系統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算管理制度是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志，也是控制行政成本的重要機(jī)制。高昂的行政成本很多都是和行政管理的細(xì)節(jié)緊密相關(guān)的，如龐大的會務(wù)費(fèi)、接待費(fèi)、車輛使用費(fèi)等行政性財(cái)政支出，這些都是由于我國目前的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制不健全，缺乏對行政支出的投入與產(chǎn)出效益等的監(jiān)督，導(dǎo)致政府行政成本過高。財(cái)政支出項(xiàng)目未形成一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，彈性空間比較大，在制度上也未形成鼓勵(lì)節(jié)約、懲治浪費(fèi)的機(jī)制，反而形成了每個(gè)單位專款專用的陋習(xí)。如果當(dāng)年度結(jié)束時(shí)發(fā)生盈余，不僅賬目上的錢要充公，下一年度還會因此減少預(yù)算撥給;如發(fā)生赤字，則一定帶來第二年度的增款等制度安排。實(shí)際上這是在慫恿每個(gè)財(cái)政撥款單位形成多花或者浪費(fèi)的作風(fēng)而不是養(yǎng)成節(jié)儉的風(fēng)尚。

3．我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度存在不足。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。我國現(xiàn)行的行政管理體系尚未重視從行政成本角度對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、控制，這是行政活動中浪費(fèi)現(xiàn)象乃至腐敗現(xiàn)象禁而不止的重要原因之一。目前，我國對造成行政成本過高的行為還沒有形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，行政成本不是考核各級政府及部門業(yè)績的主要指標(biāo)，無形中縱容了各級政府部門行政成本過高的行為。更為嚴(yán)重的是，行政部門和行政人員的行為有時(shí)并不是靠有效的監(jiān)督機(jī)制予以約束，而是靠更有權(quán)力的上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的干預(yù)加以管治。

三、控制行政成本，提高政府行政效率的對策

政府作為一個(gè)高度壟斷的公共組織，不可避免地存在高度壟斷性、非市場性、經(jīng)濟(jì)人等特性。但是政府作為公共服務(wù)而存在的部門，這些特性的存在不利于它公正公平地分配資源，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。就我國目前所處的階段來說，將希望完全寄托于政府自身提升素質(zhì)，自覺自發(fā)地維護(hù)廣大人民的利益，有效降低行政成本，恐怕不現(xiàn)實(shí)也不可能。必須針對現(xiàn)存缺陷，轉(zhuǎn)變政府職能，建立法治化人事行政制度，健全財(cái)政預(yù)算體制，實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)督體制。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

“政府，作為一種實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機(jī)構(gòu)，其存在會減少人數(shù)眾多時(shí)獲取個(gè)人關(guān)于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本?！闭a(chǎn)生的目的是為了降低成本，那么政府的運(yùn)作也該是講求行政成本降低的。

在社會生活中，有些事情政府應(yīng)該做，有些事則不是;有些事情政府做得很好，但是有些事情政府則做得并不盡如人意。不可否認(rèn)，政府是社會中不可或缺的角色，但是隨著時(shí)代發(fā)展，政府扮演的不應(yīng)該是“萬能政府”的角色。我國現(xiàn)行政府或多或少還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的印記，這勢必不利于市場經(jīng)濟(jì)以及政府自身的良好發(fā)展，所以必須轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展。

政府設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置人員是以政府職能的劃分和設(shè)定為前提和基礎(chǔ)的，而且政府的一切職能都是與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的，職能多了，必然帶來人員增多和機(jī)構(gòu)膨脹。因此，轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的一個(gè)基本前提。要對政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，只有明確職能，才能劃分權(quán)責(zé)、明晰分工，定制定員，使整個(gè)政府規(guī)范、有序地運(yùn)行，政府官員做到不越位、不缺位。最后，從我國體制和國情的特殊性出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵還是要理清和協(xié)調(diào)好政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系，做到政企分開、政社分開、政事分開。

(二)建立法治化人事行政制度

缺乏法治，基本上都是人治，是目前我國人事行政體制最突出的缺陷，人事行政體制的其他弊端都與此相關(guān)，人事關(guān)系上的腐敗問題的根源也在于此。因此，降低行政成本，關(guān)鍵在人。要使公務(wù)人員樹立現(xiàn)代管理意識、效益意識，充分挖掘各種資源潛力，并使之得到合理配置，提高工作效益，從而最大限度地節(jié)約行政成本。

建立新的公共管理評估體系，從重視政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的數(shù)量、形象轉(zhuǎn)變到質(zhì)量、效益，并以此客觀公正地對政府的行為作出評價(jià)，對其政績予以新形式的肯定，這種做法有利于避免出現(xiàn)形象工程以及錯(cuò)誤的公共決策，科學(xué)地建立正確的政績考核指標(biāo)，可以引導(dǎo)政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為，有效降低行政成本。

(三)健全財(cái)政預(yù)算制度

加強(qiáng)政府預(yù)算管理，建立科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算體制，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，形成統(tǒng)一的政府預(yù)算和財(cái)政，使預(yù)算外資金得以規(guī)范化管理，杜絕隨意支配大筆公共財(cái)政資金或者進(jìn)行資金體制外循環(huán)，在這些基礎(chǔ)上建立預(yù)算超支責(zé)任制和追究制，強(qiáng)化部門預(yù)算編制和執(zhí)行主體的責(zé)任，責(zé)任具體化以及明確化。

預(yù)算編制是政府成本監(jiān)控十分重要的環(huán)節(jié)，要建立科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的公共財(cái)政合理預(yù)算機(jī)制。具體來說，一是要強(qiáng)化政府預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制的預(yù)算安排工作，實(shí)際上是政府通過對公共財(cái)政的管理對政府所掌握和運(yùn)用的公共資源的收入和支出安排進(jìn)行科學(xué)而合理的選擇，從而達(dá)到比較準(zhǔn)確地預(yù)測政府的預(yù)算，合理控制支出。二是對政府的公共支出管理制度進(jìn)行控制。要科學(xué)確定公共支出的領(lǐng)域和重點(diǎn)，調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，在從競爭領(lǐng)域退出的同時(shí)，加大對提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品支出的力度。同時(shí)，要嚴(yán)格控制政府行政性支出，通過政府采購、服務(wù)外包和市場競爭等途徑，盡可能降低政府行政成本。三是加強(qiáng)對公共財(cái)政管理的審計(jì)監(jiān)督。制定符合我國市場經(jīng)濟(jì)要求和實(shí)際的政府會計(jì)準(zhǔn)則，全面推行政府會計(jì)制度，提高財(cái)政管理的透明度，將政府的一切收支行為置于審計(jì)監(jiān)督之下，從財(cái)政運(yùn)行的全過程降低政府行政成本。

(四)實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)督制度

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府雖然居于特殊地位，但是仍然必須置于社會監(jiān)督、法律約束之下。依法行政，能夠極大推動民主進(jìn)程，增加政府行為過程的透明度，也使政府運(yùn)作活動的成本透明，便于社會監(jiān)督與控制。法律監(jiān)督是降低政府成本的重要保證。為有效控制和降低政府成本，必須進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)社會、經(jīng)濟(jì)主體的組織形式和法律地位，強(qiáng)化有關(guān)社會、經(jīng)濟(jì)主體交易的法律規(guī)范以及維護(hù)公平競爭秩序的具有普遍性的法律規(guī)范。只有這樣，才能保證政府行為在法制軌道上正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)文化事業(yè)及生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

我國現(xiàn)行的行政管理體系尚未重視從行政成本角度對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、控制，必須不斷健全和完善行政監(jiān)督機(jī)制。一方面要加強(qiáng)政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，另一方面也要強(qiáng)化社會監(jiān)督，實(shí)行政務(wù)公開制度，建立多層次、多渠道的網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，才能有效地遏制浪費(fèi)和腐敗，控制和降低行政成本。提高行政透明度，可以保證資源向最能發(fā)揮效用的部門轉(zhuǎn)移配置，可以減少行政中間環(huán)節(jié)，減少或遏制腐敗，從而降低政府成本。必須建立政府成本的監(jiān)控機(jī)制，從財(cái)政預(yù)算源頭、預(yù)算編制以及預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過程加大監(jiān)控的力度。只有對源頭進(jìn)行監(jiān)控，才能避免條條暗渠分流的發(fā)生，從而更好地控制政府成本。

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