戴輝禮

中共十六大、十七大和十八大的政治報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨委全委會(huì)的決策作用，十八大更是進(jìn)一步明確提出要“強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用”。①胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，人民出版社2012年版，第52頁。由此可以得出兩個(gè)基本的判斷:一方面，充分發(fā)揮黨委全委會(huì)在黨組織權(quán)力架構(gòu)中的作用被確定為推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要舉措;另一方面，全委會(huì)的決策和監(jiān)督功能在現(xiàn)實(shí)層面并沒有得到充分體現(xiàn)，亟待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。這兩個(gè)判斷背后體現(xiàn)的問題是:為什么要重視全委會(huì)的作用?或者說強(qiáng)調(diào)發(fā)揮全委會(huì)的決策和監(jiān)督作用到底基于什么樣的邏輯?為何全委會(huì)的決策和監(jiān)督作用沒有得到相應(yīng)的發(fā)揮?通過什么樣的路徑才能切實(shí)強(qiáng)化全委會(huì)的功能?弄清這些問題對(duì)于在實(shí)踐中探索以及推進(jìn)全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的發(fā)揮具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文從分析強(qiáng)化全委會(huì)作用的邏輯依據(jù)入手，進(jìn)而梳理影響全委會(huì)功能發(fā)揮的主要障礙性因素并探討如何通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)制建構(gòu)來強(qiáng)化全委會(huì)的決策與監(jiān)督作用。

一、加強(qiáng)全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的理論邏輯

全委會(huì)(“黨的委員會(huì)全體會(huì)議”的簡(jiǎn)稱)是中國(guó)共產(chǎn)黨組織制度體系中的重要組成部分，其與黨代表大會(huì)、黨委常委會(huì)(基層組織除外)一起構(gòu)成了黨組織的基本權(quán)力制度結(jié)構(gòu)。從理論上講，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的地方各級(jí)代表大會(huì)是相應(yīng)層級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。由于黨代會(huì)是一種功能性會(huì)議形式，并沒有實(shí)行常任制，因此在其閉會(huì)期間，由其產(chǎn)生的黨委就成了黨代會(huì)閉會(huì)期間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。所以，在黨章法理上是將黨代會(huì)和黨委并稱為相應(yīng)層級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。①《中國(guó)共產(chǎn)黨章程(單行本)》，人民出版社2012年版，第31頁。按理來說，全委會(huì)在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行中應(yīng)該發(fā)揮很大作用，然而現(xiàn)實(shí)情況是，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)事實(shí)上成為相應(yīng)層級(jí)黨的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治體系中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，使得各級(jí)黨委常委會(huì)實(shí)際上成為相應(yīng)層級(jí)地區(qū)的政治決策中心。黨委的權(quán)力集中于常委會(huì)，客觀上使得全委會(huì)權(quán)力被架空，從而不能發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。在現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行體制下，強(qiáng)化全委會(huì)的功能，充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督作用，無疑具有積極意義。進(jìn)一步說，強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用有其內(nèi)在的邏輯支撐。具體而言，強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用主要基于兩種邏輯:委托代理邏輯和黨內(nèi)民主邏輯。

1.委托代理邏輯。從權(quán)力的角度來講，委托代理實(shí)際上表征的是一種授權(quán)機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，指的是特定的權(quán)力主體通過制度化授權(quán)給另一個(gè)權(quán)力主體來行使特定權(quán)力的一種形式?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和信息的非對(duì)稱性使得權(quán)力主體很難完全通過直接的權(quán)力行使來達(dá)致目標(biāo)，因此委托代理必然成為權(quán)力支配與運(yùn)行的基本方式，委托代理關(guān)系廣泛存在于社會(huì)之中。

對(duì)于任何類型的組織來說，委托代理機(jī)制不可或缺。作為理性化的組織，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織內(nèi)部存在一種制度化的委托代理機(jī)制。從理論上講，全體黨員就是黨內(nèi)權(quán)力的終極主體，但是黨內(nèi)權(quán)力不是也不可能由作為一個(gè)整體的全體黨員直接去行使，而是必須通過選舉授權(quán)的形式將權(quán)力委托給代表來行使。所以相應(yīng)層級(jí)的黨代表和黨委委員實(shí)際上是作為黨員的代表來行使權(quán)力的，在黨員與黨代表、黨委委員(包括黨委常委)之間實(shí)際上存在一種契約型權(quán)力關(guān)系，這種契約型權(quán)力關(guān)系反映在制度層面就是黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的關(guān)系。根據(jù)黨章，黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表由相應(yīng)層級(jí)范圍內(nèi)的黨員選舉產(chǎn)生，黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生黨的委員會(huì)，黨的委員會(huì)全體會(huì)議再選舉產(chǎn)生常委會(huì)。在黨代會(huì)閉會(huì)期間，由黨委會(huì)(全委會(huì))執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方工作并向同級(jí)黨代會(huì)負(fù)責(zé)。全委會(huì)閉會(huì)期間，由常委會(huì)行使全委會(huì)的職權(quán)并定期向全委會(huì)報(bào)告工作。②《中國(guó)共產(chǎn)黨章程(單行本)》，人民出版社2012年版，第42頁。很明顯可以看出，黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間構(gòu)成了一種逐級(jí)授權(quán)的權(quán)力體系，形成了一種層層委托的契約關(guān)系。根據(jù)黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》可知，黨代會(huì)實(shí)際上將本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、黨的自身建設(shè)及其他涉及全局性的重大問題的決策權(quán)委托給全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間行使。按照權(quán)力委托代理中“誰授權(quán)誰負(fù)責(zé)”的基本原則，黨代會(huì)有權(quán)且必須對(duì)全委會(huì)的權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督，而全委會(huì)則有權(quán)且必須對(duì)常委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》中也明確規(guī)定了全委會(huì)的重要職權(quán)之一就是“聽取和審議常委會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)常委會(huì)及其成員的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議”。③中共中央辦公廳法規(guī)室等:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256頁。由此可知，加強(qiáng)全委會(huì)決策和監(jiān)督作用，既有制度法理的依據(jù)，也有委托代理性權(quán)力的固有邏輯。

2.黨內(nèi)民主邏輯。從權(quán)力的角度來看，黨內(nèi)民主主要體現(xiàn)為權(quán)力產(chǎn)生民主和權(quán)力運(yùn)行民主。權(quán)力運(yùn)行民主主要體現(xiàn)為民主決策和民主監(jiān)督。由于各級(jí)黨委實(shí)際上承擔(dān)著相應(yīng)地區(qū)重要政治決策的功能，因此黨委的決策能力和決策水平對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有至關(guān)重要的影響?？茖W(xué)決策取決于很多因素。雖然說民主并不能完全保證每一項(xiàng)政治決策的科學(xué)性和正確性，但是民主決策具有拓寬信息來源、暢通政治溝通渠道以及集思廣益等作用，因此在很大程度上能最大限度地降低決策風(fēng)險(xiǎn)和減少?zèng)Q策失誤，能保證決策的科學(xué)性以及提高政治決策的正確率。按照薩托利的決策理論，一切團(tuán)體或集體的決策都有內(nèi)部成本，同時(shí)也都涉及到外部風(fēng)險(xiǎn)。決策的內(nèi)部成本主要指決策者在決策過程付出的成本，即時(shí)間、精力和浪費(fèi)等方面的成本，而外部風(fēng)險(xiǎn)則是“一種特殊的不確定因素，即一種從其危險(xiǎn)性來考慮的潛在因素。只有損失(而不是收益)才被稱為風(fēng)險(xiǎn)”。④［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第244頁。在決策者能夠獨(dú)立發(fā)表意見的前提下，對(duì)于決策團(tuán)體來說，決策成本與決策團(tuán)體的規(guī)模是成正比的，但是，“決策者人數(shù)同外部風(fēng)險(xiǎn)成反比——決策團(tuán)體增大，外部風(fēng)險(xiǎn)減少?！雹伲勖溃輪獭に_托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第246頁。決策團(tuán)體增大(適度地?cái)U(kuò)大而不是無限增大)意味著決策參與者的增多，實(shí)際上表征著決策民主化程度的提高。這表明民主決策可能會(huì)增加決策的內(nèi)部成本，但是卻能減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，從而真正保障了政治決策的科學(xué)性。歷史表明，專制和獨(dú)裁式?jīng)Q策容易導(dǎo)致災(zāi)難性的政策，進(jìn)而對(duì)社會(huì)造成難以估量的損失?，F(xiàn)實(shí)和邏輯表明，民主決策是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，決策民主是現(xiàn)代政治決策的常態(tài)形式。

眾所周知，對(duì)于各級(jí)地方黨委來說，在黨代會(huì)非常任制的背景下，通過兩次權(quán)力委托，黨委的決策權(quán)實(shí)際上主要集中常委會(huì)，如果常委會(huì)內(nèi)部民主不足，那么決策權(quán)很容易集中于黨委“一把手”手中。作為決策團(tuán)體，與全委會(huì)相比，常委會(huì)由于人數(shù)更少、規(guī)模更小，從理論上說相對(duì)更容易導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)和決策失誤，特別是當(dāng)出現(xiàn)黨委“一把手”集權(quán)時(shí)，更容易造成權(quán)力專斷和權(quán)力濫用，進(jìn)而出現(xiàn)重大的決策失誤。民主和監(jiān)督是一個(gè)硬幣的兩面，民主的過程實(shí)際上也是監(jiān)督的過程。如果黨委的決策權(quán)主要集中在全委會(huì)，實(shí)際上意味著對(duì)常委會(huì)以及黨委“一把手”權(quán)力的限制，強(qiáng)化全委會(huì)的民主監(jiān)督功能，顯然也是防止權(quán)力過于集中于常委會(huì)和防止“一把手”濫權(quán)的重要形式。由此可見擴(kuò)大黨內(nèi)民主是強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的重要依據(jù)。

顯然，委托代理邏輯和黨內(nèi)民主邏輯可以解釋在漸進(jìn)性推進(jìn)黨內(nèi)民主和不對(duì)黨組織權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)作激進(jìn)變動(dòng)的總體思路和總體要求下，中央自十六大以來何以一直重視和強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全委會(huì)作用。

二、影響全委會(huì)決策和監(jiān)督作用發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性因素

從上分析可知，中央強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)全委會(huì)的功能有其內(nèi)在的理論邏輯。但是作為一種制度安排，全委會(huì)的決策和監(jiān)督作用卻沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，甚至在某些地區(qū)，全委會(huì)完全成為了一種擺設(shè)，顯然這與全委會(huì)的功能定位是不相匹配的。從根本上講，全委會(huì)的功能難以發(fā)揮主要源于制度結(jié)構(gòu)性障礙，正是結(jié)構(gòu)性障礙導(dǎo)致制度慣性的形成，從而進(jìn)入“制度鎖定”狀態(tài)。妨礙全委會(huì)決策和監(jiān)督作用發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性因素主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.制度定位障礙

作為一種黨內(nèi)代議制形式的制度安排，在民主集中制的前提下，各級(jí)黨代會(huì)是相應(yīng)層級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，主要履行重要政治決策、產(chǎn)生權(quán)力以及政治監(jiān)督的重要功能。從權(quán)重特別是決策權(quán)的權(quán)重來說，從黨代會(huì)到全委會(huì)再到常委會(huì)是依次遞減的。也就是說，相對(duì)于黨代會(huì)來說，全委會(huì)和常委會(huì)應(yīng)該主要作為行使執(zhí)行權(quán)的制度結(jié)構(gòu)而存在。但是，由于黨代會(huì)是一種非常設(shè)的功能性會(huì)議形式，因而其通過委托代理的形式將其閉會(huì)期間的權(quán)力委托給了全委會(huì)。但是，全委會(huì)又被定位為功能性會(huì)議形式，并不是常設(shè)性的制度結(jié)構(gòu)，因而在黨章法理上又將其閉會(huì)期間的權(quán)力委托給了常委會(huì)。通過二次委托以后，常委會(huì)成為了經(jīng)常性的權(quán)力機(jī)關(guān)，成為了黨委的代名詞，實(shí)際上履行著黨委的絕大部分權(quán)力。正因?yàn)槿绱?，黨代會(huì)和全委會(huì)由于非常設(shè)的功能性會(huì)議定位，一旦會(huì)議結(jié)束，其使命也就基本完成。既然將權(quán)力委托出去，從邏輯上講實(shí)際上意味著黨代會(huì)和全委會(huì)作為“選民”就可以“不承擔(dān)理性的負(fù)擔(dān)，它已被轉(zhuǎn)給了他們的代表，從而也轉(zhuǎn)給了代議制民主論”。②［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第124頁。在這種情況下，黨代會(huì)實(shí)際上成為一種單純對(duì)黨委權(quán)力產(chǎn)生和重大決策進(jìn)行合法化的制度工具。同樣，本來應(yīng)該履行重大決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的全委會(huì)，實(shí)際上被異化為主要履行對(duì)常委會(huì)權(quán)力產(chǎn)生及常委會(huì)的政治決策進(jìn)行合法化的制度工具?？梢姡瘯?huì)在“三會(huì)”(黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì))權(quán)力結(jié)構(gòu)中的實(shí)際定位，即非常設(shè)的功能性會(huì)議定位，使得其成為黨組織權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)中轉(zhuǎn)站，從而不利其功能的發(fā)揮。

2.內(nèi)部結(jié)構(gòu)障礙

一個(gè)真正有效的決策機(jī)構(gòu)，必須具備比較合理和完善的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步說，全委會(huì)要真正發(fā)揮決策功能，需要具備決策委員會(huì)的制度特征。委員會(huì)是一種比較適合民主決策的制度形式，但前提是必須具備適度的規(guī)模和平等參與的成員結(jié)構(gòu)。然而，全委會(huì)在決策規(guī)模和成員結(jié)構(gòu)方面都存在一定問題。

第一，從決策規(guī)模上看，全委會(huì)成員人數(shù)較多，從而使得其較難充分履行決策權(quán)。如前文所述，按照決策理論來講，決策團(tuán)體的規(guī)模與決策風(fēng)險(xiǎn)成反比，與決策成本成正比。盡管決策團(tuán)體的規(guī)模越大，決策的外部風(fēng)險(xiǎn)越小，但是其規(guī)模必須是有限度和適度的。決策規(guī)模過大，不僅增加決策成本、降低決策效率，而且根本無法形成充分有效的討論和決策。正如有些學(xué)者認(rèn)為，“隨著委員會(huì)規(guī)模的增大，委員會(huì)內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜性也大大增加了。如果委員會(huì)太大，委員之間就不能有足夠的適當(dāng)交流的機(jī)會(huì)。”①［美］哈羅德·孔茨、海因茨·韋里克:《管理學(xué)》，張曉君等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第345頁。全委會(huì)人數(shù)較多主要體現(xiàn)在地級(jí)市黨委以上，縣級(jí)黨委全委會(huì)人數(shù)還是比較合適。改革開放以來歷屆中央委員會(huì)的正式委員都將近200人，而地方黨委委員的人數(shù)視所轄黨員人數(shù)和黨組織的數(shù)量而定，黨員和黨組織基數(shù)越大則黨委委員越多。以第十屆湖南省委為例，其黨委正式委員的人數(shù)多達(dá)81人，候補(bǔ)委員有14人。顯然人員規(guī)模較大使得全委會(huì)很難成為充分有效決策的制度載體，因而邏輯上要求存在一個(gè)成員規(guī)模適度的常設(shè)性決策團(tuán)體。

第二，從成員結(jié)構(gòu)性構(gòu)成來看，全委會(huì)事實(shí)上是“等級(jí)授職制”而非真正的選舉授職制的產(chǎn)物，這種情況造成全委會(huì)實(shí)際上難以成為一個(gè)真正的委員會(huì)式的決策載體，更難以成為監(jiān)督常委會(huì)的重要制度安排。所謂“等級(jí)授職制”，②李永忠:《關(guān)于改革黨委“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的思考》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2002年第4期。就是說全委會(huì)成員的產(chǎn)生是根據(jù)職務(wù)等級(jí)和權(quán)力資格而定，選舉在很大程度都是對(duì)這些具有相應(yīng)資格的候選人進(jìn)行正式確認(rèn)。全委會(huì)由非常委和常委組成，非常委和常委分屬于兩個(gè)不同職級(jí)。對(duì)于非常委成員來說，進(jìn)入全委會(huì)實(shí)際上并不意味著其擁有較高的決策能力，并不意味著其擁有相應(yīng)的決策資格，而更多的是一種榮譽(yù)的象征，是一種地位和身份資格的體現(xiàn)，在某種程度上講也是實(shí)施權(quán)力平衡的體現(xiàn)?！暗燃?jí)授職制”使得平等交流和充分表達(dá)自由意志成為困難，表明全委會(huì)并不是真正的委員會(huì)式的制度結(jié)構(gòu)，而更多的是名義上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，更多的是作為一種象征性權(quán)力結(jié)構(gòu)而存在。

3.微觀機(jī)制障礙

全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的發(fā)揮，需要一整套完善的制度和機(jī)制來加以保障。但是在當(dāng)前黨組織權(quán)力制度體系中，既存相關(guān)的制度和權(quán)力機(jī)制妨礙了全委會(huì)功能的發(fā)揮，而全委會(huì)所處的尷尬地位又導(dǎo)致有利于其發(fā)揮作用的微觀機(jī)制難以形成。在現(xiàn)行的常委會(huì)體制下，很多制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上都是圍繞常委會(huì)而展開的。比如議程設(shè)置機(jī)制、決策程序和議事規(guī)則、決策責(zé)任追究機(jī)制等基本上都是針對(duì)常委會(huì)而言的。票決制、常委會(huì)成員向全委會(huì)報(bào)告工作制度還遠(yuǎn)不完善，存在很大的隨意性，特別是票決制在全委會(huì)層面還沒有普遍實(shí)行。常委會(huì)成員向全委會(huì)述職制度、全委會(huì)對(duì)常委會(huì)成員的信任投票制度、全委會(huì)質(zhì)詢機(jī)制等都基本沒有建立。還有重要的一個(gè)方面，那就是根本缺乏以全委會(huì)為中心的組織資源保障機(jī)制。③秦德君:《完善地方黨委全委會(huì)工作機(jī)制發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問題的決策作用》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2009年第5期。換句話說就是現(xiàn)行的黨委服務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)機(jī)制實(shí)際上都是圍繞常委會(huì)這個(gè)中心來運(yùn)轉(zhuǎn)的。強(qiáng)化全委會(huì)的功能與作用，實(shí)際上就意味著要改變現(xiàn)行的黨委工作部門的服務(wù)機(jī)制，提高服務(wù)能力，形成以全委會(huì)為權(quán)力中心的組織資源支撐。很顯然這種組織服務(wù)機(jī)制的缺乏也妨礙了全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)全委會(huì)決策和監(jiān)督作用的具體路徑

從上分析可知，宏觀上的制度定位缺陷、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理以及微觀機(jī)制不健全阻礙了全委會(huì)功能的發(fā)揮。這就表明強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用，實(shí)質(zhì)上意味著須對(duì)黨組織權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行一定程度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。進(jìn)一步說就是要通過權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新，破除制度和機(jī)制性障礙，使得全委會(huì)成為真正兼具合法性和有效性的委員會(huì)式的制度結(jié)構(gòu)，從而切實(shí)起到?jīng)Q策和監(jiān)督的作用。具體來說，需要以下從以下幾個(gè)方面來加以推進(jìn)。

首先，將全委會(huì)調(diào)整為制度化的常設(shè)性會(huì)議。全委會(huì)的非常設(shè)性會(huì)議定位導(dǎo)致其無法有效地履行決策和監(jiān)督功能的最主要原因，那么將全委會(huì)重新定位并調(diào)整為制度化的常設(shè)性會(huì)議就成為解決問題的關(guān)鍵性前提。實(shí)際上這種觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界早已有之。對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)民主來說，到底是以全面推行黨代會(huì)常任制為還是重點(diǎn)發(fā)揮全委會(huì)的作用，實(shí)際上存在爭(zhēng)議。有些學(xué)者認(rèn)為要更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，必須對(duì)黨組織權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)作出根本性調(diào)整，即全面建立以黨內(nèi)三權(quán)分立為核心的黨代會(huì)常任制，在實(shí)行黨代會(huì)常任制的前提下實(shí)行黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立。①王貴秀:《改革和完善黨的代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)思考》，《紅旗文稿》，2003年8月上期。有些學(xué)者認(rèn)為實(shí)行黨代會(huì)常任制和實(shí)行黨內(nèi)三權(quán)分立對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)民主確有積極意義，如果普遍實(shí)行，可能會(huì)構(gòu)成對(duì)人代會(huì)常任制的沖擊，從而影響整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)，因而普遍實(shí)行是不適宜的，最好的選擇是充分發(fā)揮全委會(huì)的決策和監(jiān)督作用。②林尚立:《黨內(nèi)民主——中國(guó)共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2002年版，第293頁。有的學(xué)者更是強(qiáng)調(diào)在完善黨內(nèi)民主決策方面應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的是“全委會(huì)常任制”而非“黨代會(huì)常任制”，因?yàn)辄h代會(huì)常任制存在降低效率、增加成本、容易導(dǎo)致官僚主義和形式主義等問題。③胡偉:《政治體制改革與黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉》，《人民論壇》，2013年1月下期。顯然在當(dāng)前的權(quán)力運(yùn)行體制模式下，強(qiáng)化全委會(huì)的功能是更為現(xiàn)實(shí)可行的選擇。

現(xiàn)行的常委會(huì)體制是一種“議行合一”式的、權(quán)力集中的制度安排，實(shí)際上是委員會(huì)制和首長(zhǎng)制的混合體。強(qiáng)化全委會(huì)的決策和監(jiān)督的作用實(shí)際上就是要改變現(xiàn)行的常委會(huì)體制下權(quán)力過于集中的狀況，建立在黨代會(huì)閉會(huì)期間以全委會(huì)為中心的地方黨委權(quán)力運(yùn)行體制。為此，必須將全委會(huì)發(fā)展為常設(shè)性會(huì)議形式，將其改造為在黨組織權(quán)力運(yùn)行中具有實(shí)質(zhì)意義的組織載體，按照委托代理原則，黨代會(huì)履行相應(yīng)層級(jí)重大問題決策權(quán)、權(quán)力合法化功能以及監(jiān)督全委會(huì)功能，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，全委會(huì)履行重大決策、重要干部提名推薦或任免、選舉常委會(huì)以及監(jiān)督常委會(huì)等職權(quán)。把常委會(huì)調(diào)整為領(lǐng)導(dǎo)日常工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在全委會(huì)的委托下，常委會(huì)可以履行一般性的決策權(quán)，但其主要承擔(dān)執(zhí)行全委會(huì)的決議和決策的職責(zé)。這樣一來，從制度安排上更明確了黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)的權(quán)限劃分。

其次，調(diào)整全委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。發(fā)揮好全委會(huì)的作用，如果說將其調(diào)整為常設(shè)性會(huì)議機(jī)構(gòu)是前提，那么改變其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也是關(guān)鍵。這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。

一是控制全委會(huì)成員規(guī)模。根據(jù)決策理論，委員會(huì)的規(guī)模過大和過小都不利于有效決策，因此一個(gè)適度的人員規(guī)模至關(guān)重要。當(dāng)然，就委員會(huì)決策的有效規(guī)模來說，實(shí)際上很難確定準(zhǔn)確的人數(shù)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。正如薩托利所認(rèn)為的，一個(gè)委員會(huì)的最大有效規(guī)模取決于它的工作章程，這全看其成員服從其工作模式(或章程)的程度而定④［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第256－257頁。。這實(shí)際上就是說委員會(huì)的最大有效規(guī)模主要取決于委員會(huì)自身的職權(quán)定位。如前所述，除了縣級(jí)黨委外，地級(jí)市以上黨委全委會(huì)的規(guī)模都比較大。對(duì)于主要履行決策權(quán)的全委會(huì)來說，不管所轄黨員人數(shù)和黨組織的規(guī)模程度，一般而言，地方黨委全委會(huì)成員規(guī)模最好控制在30—40人之間。

二是將“等級(jí)授職制”和選舉授職制有機(jī)結(jié)合起來，改變成員構(gòu)成。在現(xiàn)行制度模式下，完全改變“等級(jí)授職制”不可能，只有將“等級(jí)授職制”和選舉授職制相結(jié)合，擴(kuò)大差額選舉全委會(huì)的力度，將一些職級(jí)不夠但有決策能力的黨員代表選進(jìn)全委會(huì)，改變完全按職級(jí)資格和崗位條件等分配名額和確定人員的做法。通過制度明確規(guī)定，所有全委會(huì)成員具有充分討論及平等決策的權(quán)利和權(quán)力，使全委會(huì)由象征性權(quán)力載體變成真正具有很大決策權(quán)的制度結(jié)構(gòu)。

三是建立內(nèi)設(shè)專門委員會(huì)制度，即在全委會(huì)內(nèi)部設(shè)立若干專門的工作委員會(huì)。這種設(shè)想最早由政治學(xué)者林尚立教授提出，他認(rèn)為在全委會(huì)內(nèi)設(shè)立若干工作委員會(huì)能更好地保證全委會(huì)具體功能的實(shí)現(xiàn)。⑤林尚立:《黨內(nèi)民主——中國(guó)共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2002年版，第293－294頁。顯然這種設(shè)想對(duì)于增強(qiáng)全委會(huì)的決策和監(jiān)督作用是有效的。作為決策機(jī)構(gòu)來說，要提高決策的實(shí)際效度，信息把握度和決策能力非常關(guān)鍵。不同的問題和領(lǐng)域，對(duì)于決策能力的要求是不一樣的。那么根據(jù)全委會(huì)成員(包括常委在內(nèi))的知識(shí)水平和專長(zhǎng)，再依據(jù)決策問題和不同領(lǐng)域，將他們分別納入相關(guān)的工作委員會(huì)，然后就相關(guān)問題的決策提出意見，然后提交全委會(huì)進(jìn)行充分討論后作出決定，顯然有利于決策的民主化和科學(xué)化。對(duì)于監(jiān)督來說，實(shí)際上也同樣可以在全委會(huì)內(nèi)部建立一個(gè)監(jiān)督工作委員會(huì)，對(duì)常委成員的監(jiān)督提出具體意見和制定方案。

再次，建立健全全委會(huì)決策機(jī)制。健全的決策機(jī)制是更好地發(fā)揮全委會(huì)決策功能的有力保障。一旦全委會(huì)取代常委會(huì)成為黨委決策中心，那么就必須建立一套比較完善的決策機(jī)制，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，切實(shí)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則決定重大事項(xiàng)。從整個(gè)決策流程來講，完善的決策機(jī)制包括議題設(shè)置機(jī)制、評(píng)估論證機(jī)制、票決制、決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度等方面。

一是要建立健全主要以工作委員會(huì)為議題確立者的議題設(shè)置機(jī)制。議題設(shè)置是決策的首要環(huán)節(jié)，關(guān)乎到?jīng)Q策內(nèi)容的產(chǎn)生和選擇，“什么人在政策議程設(shè)置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問題是否被提上決策者的議事日程”，①王紹光:《安邦之道——國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，三聯(lián)書店2007年版，第140頁。是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主的關(guān)鍵。根據(jù)現(xiàn)行的制度規(guī)定，“全委會(huì)的議題由常委會(huì)確定。會(huì)議議題確定前，一般應(yīng)征詢委員的意見。全委會(huì)召開的時(shí)間、議題，一般應(yīng)在會(huì)議召開5天前通知到各委員，會(huì)議有關(guān)材料一般應(yīng)同時(shí)送達(dá)。”②中共中央辦公廳法規(guī)室等:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第259頁。顯然，當(dāng)黨委的主要決策權(quán)轉(zhuǎn)移到全委會(huì)后，屬于傳達(dá)上級(jí)指示之類的議題可以由常委會(huì)確定，但是屬于討論和決策重大問題與事項(xiàng)的議題，應(yīng)該根據(jù)議題的不同，由全委會(huì)內(nèi)負(fù)責(zé)該類問題的工作委員會(huì)確定，或由該工作委員會(huì)委托分管常委確定。

二是建立健全完善的評(píng)估論證機(jī)制。中共十七屆四中全會(huì)明確提出要加強(qiáng)黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對(duì)策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)聽證在決策過程中的作用。在決策之前，由相關(guān)的工作委員會(huì)就決策問題通過制度化形式向黨代表征求意見，并通過咨詢程序向有關(guān)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者征求意見并提供評(píng)估報(bào)告。

三是健全完善票決制度。中共十七大報(bào)告早已明確指出要“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。票決制是重要的民主決策方式。現(xiàn)如今很多地方已經(jīng)在常委會(huì)決策中實(shí)行了票決制并制定了相應(yīng)規(guī)則，但是仍有不少地方?jīng)]有在全委會(huì)決策中使用票決制。重大決策和重要干部任免，都需要在全委會(huì)內(nèi)使用票決制。

四是建立完善的決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度。決策難免失誤，出現(xiàn)失誤必須追責(zé)?？梢試L試建立以全委會(huì)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督工作委員會(huì)具體負(fù)責(zé)決策失誤糾錯(cuò)的機(jī)制，制定具體方案并提出改正意見，并且對(duì)決策失誤中的責(zé)任進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定。相關(guān)內(nèi)設(shè)工作委員會(huì)對(duì)與其有關(guān)的決策負(fù)集體責(zé)任，分管常委負(fù)相應(yīng)的個(gè)人責(zé)任。對(duì)于重大決策失誤，黨委“一把手”應(yīng)依法依規(guī)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。

第四，創(chuàng)新全委會(huì)監(jiān)督機(jī)制。一直以來，全委會(huì)對(duì)常委會(huì)及其成員的監(jiān)督非常薄弱，談不上有實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督，除了層級(jí)差異造成監(jiān)督困難以外，缺乏具體的監(jiān)督機(jī)制和制度保障是重要原因，因此必須進(jìn)行機(jī)制和制度創(chuàng)新。監(jiān)督機(jī)制是由一系列的相關(guān)制度構(gòu)成的。對(duì)于強(qiáng)化全委會(huì)的監(jiān)督作用來說，重點(diǎn)需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新和完善。

一是健全完善常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制度。對(duì)于各級(jí)黨委來說，當(dāng)下的關(guān)鍵是要通過建章立制的方式把報(bào)告工作的具體內(nèi)容、報(bào)告方式、討論和質(zhì)詢以及通過程序進(jìn)行規(guī)范化、明確化，做到制度化和經(jīng)?；?，避免隨意性和流于形式。

二是建立常委會(huì)成員向全委會(huì)公開述職制度。以年度為單位，每一位常委會(huì)成員都必須在全委會(huì)上進(jìn)行公開述職，述職的重點(diǎn)是其分管工作的執(zhí)行情況以及廉政情況，然后由全委會(huì)根據(jù)其公開述職情況并結(jié)合內(nèi)設(shè)監(jiān)督工作委員會(huì)對(duì)常委成員的基本評(píng)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)估，綜合評(píng)估的結(jié)果作為常委成員政績(jī)考核和是否提拔任用的重要依據(jù)。

三是建立全委會(huì)質(zhì)詢制度。質(zhì)詢對(duì)于監(jiān)督常委會(huì)具有重要意義。全委會(huì)根據(jù)群眾、黨代表以及其它合法渠道反映出來關(guān)于黨委“一把手”、常委會(huì)其他成員的問題，可以通過既定的程序要求相關(guān)的常委會(huì)成員進(jìn)行說明和答復(fù)，并有權(quán)進(jìn)行質(zhì)詢，針對(duì)質(zhì)詢結(jié)果對(duì)其進(jìn)行信任投票。對(duì)于沒有達(dá)到一定的信任票的常委會(huì)成員，可以嘗試實(shí)行提請(qǐng)辭職的形式來使其承擔(dān)后果。內(nèi)設(shè)監(jiān)督工作委員會(huì)在質(zhì)詢中發(fā)現(xiàn)重大問題的可提請(qǐng)紀(jì)委介入。當(dāng)然，對(duì)于完善全委會(huì)的監(jiān)督功能來說，上述三個(gè)方面制度可能還不夠，這就需要各地黨委根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新。顯然，全委會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)和難點(diǎn)是黨委“一把手”，因此“一把手”必須帶頭嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，“帶頭執(zhí)行民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，善于集中正確意見，自覺接受委員的監(jiān)督?！雹壑泄仓醒朕k公廳法規(guī)室等:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》，法律出版社1996年版，第256頁。只有這樣，再結(jié)合制度規(guī)范，全委會(huì)的監(jiān)督作用才能真正得到強(qiáng)化。