柳長順

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

集體所有小型水利工程（以下簡稱集體水利工程），是我國小型水利工程的主體，是農村重要的基礎設施，與廣大農民生產生活關系密切，在農業(yè)增產、農民增收、農村發(fā)展以及社會主義新農村建設方面發(fā)揮著不可替代的支撐和保障作用。改革開放以來，集體水利工程產權制度歷經數(shù)次變革，取得一定成效。但由于集體水利工程與其相關的水資源、土地資源改革不同步，相互影響、相互制約，真正實行改革并實現(xiàn)良性運行的工程較少，嚴重制約農村水利發(fā)展。在農村綜合改革不斷深化，農村家庭承包經營制度已從耕地向林地拓展和延伸的情況下，推進集體水利工程及其相關水土資源綜合改革或將成為農村綜合改革的重點與熱點。

一、“綜合改革”機遇難得

集體水利工程與相關水土資源有機聯(lián)系，水利工程是重要硬件，土地資源是必要載體，水資源是關鍵要素，三者不可分割，只有綜合改革才能形成合力，確保改革推得動、長受益。當前集體水利工程及其相關水土資源“三位一體”綜合改革（以下稱集體水利工程綜合改革，簡稱“綜合改革”）面臨難得的良好機遇。

1.深化小型水利工程管理體制改革必將推進集體水利工程產權改革

2011年中央1號文件要求“深化小型水利工程產權制度改革，明確所有權和使用權，落實管護主體和責任，對公益性小型水利工程管護經費給予補助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式。”根據(jù)上述要求，水利部、財政部正在研究制定《深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》，部署新一輪改革。

全國小型水利工程主要以集體所有為主。據(jù)2009年黑龍江、吉林、海南、重慶、甘肅、新疆普查數(shù)據(jù)，六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共有集體水利工程64萬處，占六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部小型水利工程的72%。64萬處集體水利工程中，小型水庫0.4萬座，塘壩2.9萬座，水閘12.4萬座，機井6.6萬眼，其他工程33萬處。截至目前，我國已建成小型水利工程2 000多萬處，根據(jù)六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普查結果推算，全國集體水利工程在1 500萬處左右，數(shù)量多，覆蓋面廣，涉及防汛抗旱、供水灌溉、排水除澇、生態(tài)環(huán)境、水能利用等方方面面。這些水利工程在抗御水旱災害、提高農業(yè)綜合生產能力、保障國家糧食安全、保障農村飲水安全、促進農村經濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮著巨大作用。

改革開放以來，各地多次探索集體水利工程產權改革，曾經取得明顯成效。2002年以來，國有大中型水利工程管理體制改革基本完成，但集體水利工程管理體制改革缺乏強有力的政策支持，加上農村稅費改革取消“兩工”，其運行管理機制與不斷深化的農村經濟體制改革形勢越來越不適應，不少工程加速報廢，部分工程安全隱患突出，效益大幅度衰減，嚴重影響人民群眾生產生活和農村經濟發(fā)展。深化小型水利工程管理體制改革，必將推動上述問題的解決。

2.實行最嚴格水資源管理制度要求補齊集體水資源管理短板

實行最嚴格水資源管理制度，是今后一個時期我國水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務，要求科學管理各類水資源。水法規(guī)定：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水除外?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，集體水資源不實行取水許可與水資源有償使用制度，游離于現(xiàn)行水資源管理制度之外，將導致集體水資源家底不清。據(jù)估算，集體水資源總量相當可觀，約占農業(yè)用水量的三成，占總用水量的二成。集體水資源是當前水資源管理的“盲區(qū)”，實行最嚴格水資源管理制度要求切實加強集體水資源管理。

3.集體土地所有權登記發(fā)證為集體水利工程土地劃界確權創(chuàng)造了有利條件

集體水利工程比較小，劃界確權基本沒有開展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國3萬多座集體水庫基本沒有確權劃界，其他工程確權劃界工作更加滯后，導致集體水利工程土地資源缺乏權威系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前只能估算。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，我國農用地中其他農用地為 3.82億畝 （0.255億 hm2），其中坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農田水利用地等農村水利工程用地約占1/3；建設用地中水利設施用地 （包括庫容10萬m3以上水庫水面、水工建筑用地）為 0.55 億 畝 （0.0367 億 hm2），有一部分用地屬于集體水利工程占地。據(jù)此推算，全國集體水利工程占地在 1.0億畝（0.067億 hm2）左右，規(guī)模較大，極其珍貴。近年，國土資源部會同有關部門，根據(jù)黨中央、國務院的部署，積極推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，截至2011年年底登記發(fā)證率達到70%，這為集體水利工程土地劃界確權創(chuàng)造了極為有利的條件。

綜上，當前各種有利條件難得“碰頭”，集體水利工程綜合改革面臨前所未有的機遇，應當充分利用好。

二、“綜合改革”意義重大

1.推進農村水利大發(fā)展

實踐證明，只改水利工程產權，不涉及或未實質性推進水土資源改革，改革缺乏驅動力與吸引力，影響農民參與的積極性，難以大規(guī)模推進。據(jù)典型省份調查，集體水利工程中約20%以經營性為主的工程實施了產權改革，明晰了產權，但出現(xiàn)了一些新情況、新問題，大量無經營性收益或經營性收入不足以彌補成本的工程一直沒有實施改革。集體水利工程及其相關水土資源在收益方面具有互補性。集體水利工程維修養(yǎng)護成本比較大，單純對其進行改革吸引力不大；水土資源增值、收益空間大，可以適當補償水利工程運行管理費用，正好破解集體水利工程“叫好不叫座”的難題。通過改革，明確所有權與使用權，落實管護主體與責任，盤活資產，使水利工程發(fā)揮其應有的作用，這必將促進農村水利大發(fā)展。

2.穩(wěn)定和完善農村基本經營制度

實行“綜合改革”，把水利工程所有權、使用權和水土資源使用權落實到農戶或個人、協(xié)會或單位，確立農戶以及協(xié)會的主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地、林地向水利工程的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，是對農村生產關系的優(yōu)化調整，這必將進一步解放和發(fā)展農村生產力。

3.促進農民就業(yè)增收

通過改革讓農民獲得重要的生產資料，激發(fā)農民大力發(fā)展農村水利、開發(fā)利用水土資源、提供供水等有償服務，增加就業(yè)，拓寬增收渠道。此外，通過抵押等扶持措施也可為農民籌集資金創(chuàng)造條件。據(jù)調查，一處集體水利工程至少可以提供一個就業(yè)崗位。全國集體水利工程至少可提供1 500萬個就業(yè)崗位，按2011年農民工平均工資24 000元計算，僅此一項全國農民就可創(chuàng)收3 600億元。

三、“綜合改革”政策構想

在農村集體土地確權登記發(fā)證的基礎上，以深化小型水利工程管理體制改革與實行最嚴格水資源管理制度為契機，協(xié)調推進集體水利工程及其相關水土資源改革，破解農村水利發(fā)展難題，促進農村水利大發(fā)展。其主要構想如下：

1.明晰“兩權”

明晰所有權與使用權是“綜合改革”的核心。就水利工程而言，可委托專業(yè)管理單位或農民用水合作組織管理，也可因地制宜，采取承包、租賃、拍賣、股份合作等多種管理模式，依法轉讓工程所有權與使用權。就土地資源而言，可以細分為工程管理范圍與保護范圍，管理范圍內土地資源，根據(jù)“地隨附著物走”的原則，明確其使用權歸水利工程管護者；保護范圍內的土地資源，其使用權根據(jù)情況，可以歸水利工程管護者，也可以不調整權屬，但要明確要求承包人依法開展相關活動，不得影響水利工程正常運行。就水資源而言，為有效避免水土資源、水利工程的分割管理，建議明確其使用權劃歸水利工程管護者，同時明確用水權歸全部受益者，并要求水利工程管護者不得改變水利工程原功能與用途，確需改變要征得所在集體與原受益者的同意，并采取相應的補償措施。

在明晰所有權與使用權過程中，應當注意處理好兩個問題。一是產權期限問題。國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地的承包期為30～70年。水資源使用權沒有明確的期限，水法授權集體經濟組織使用管理水資源，可以視為集體經濟組織擁有長期使用權，但使用權轉讓的期限應當視情況而定。水利工程所有權與使用權期限沒有明確規(guī)定，可以根據(jù)水利工程折舊年限（一般為20～40年）確定。因此，三者之間期限并不一致，為此建議統(tǒng)一按土地承包權確定集體水利工程及其相關水土資源使用期限，30年較為合適，不可太長也不可太短。二是產權主體問題。部分集體水利工程如?。?）型水庫，規(guī)模較大，受益范圍較廣，具有正外部性，“搭便車”現(xiàn)象嚴重，有些工程還涉及農業(yè)生產、農民生活等公共利益，由單一農戶或個人進行管護可能引發(fā)矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，在明晰所有權與使用權時，不能照搬集體林權制度改革與土地家庭聯(lián)產承包的做法，應當科學合理確定產權主體，充分發(fā)揮水管單位、農村兩委、農民用水戶協(xié)會等各類組織或機構的作用，切實保障工程良性運行。

2.登記發(fā)證

登記發(fā)證是所有權與使用權的重要保障。目前，土地資源管理有登記發(fā)證制度，集體水利工程與水資源管理尚未建立登記發(fā)證制度。1996年國家國有資產管理局、水利部發(fā)布了 《水利國有資產監(jiān)督管理暫行辦法》，主要適用于水利國有資產，對集體資產沒有明確的管理辦法。就土地資源而言，所有權與使用權逐漸清晰，根據(jù)“綜合改革”的需要，如涉及土地使用權調整的，可以依法辦理“集體土地使用證”變更手續(xù)。就水利工程而言，可借鑒一些省份發(fā)證經驗，由縣級人民政府或其授權水利部門頒發(fā)產權證書，載明工程功能、管理與保護范圍、產權所有者及其責任、有效期等基本信息。就水資源而言，依法核發(fā)的取水許可證一定程度上具有產權登記的作用，可以通過辦理取水許可證代替產權確認與登記?？紤]到集體水資源并不實行取水許可制度，建議簡化集體水資源取水許可辦理手續(xù)。鑒于水利工程與水資源登記制度尚未建立，“兩證”都由水行政主管部門負責，可以考慮“兩證”合一，這樣更高效便民。

3.搞活“三權”

搞活經營權。集體水利工程數(shù)量多，類型雜，功能差異大，應當實行分類經營管理，確保搞活經營權。小型農田水利工程及設備、農村飲水安全工程、淤地壩等，主要用于改善農村生產生活條件，產權主體可依法自主決定經營方向和經營模式。小型水庫、大中型淤地壩、小型水閘等工程事關防洪安全，在通過合同明確規(guī)定產權主體必須落實防洪等安全責任的條件下，產權主體可依法合理利用水土資源，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)與旅游業(yè)等。

落實處置權。在不改變水利工程用途的前提下，產權主體可依法對擁有的水利工程所有權或使用權、水土資源使用權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押，或作為出資、合作條件。

保障收益權。根據(jù)以往產權改革經驗，一些工程盡管明確了相應的產權權利和管護義務，但由于工程具有很強的公益性，長期虧本運行，導致工程管護不力、加速報廢。為此，建議建立責權利相匹配的產權制度，保障產權主體的合理收益權，確保工程有人管、有錢管。一是實行收費補償機制，供水價格由供用雙方協(xié)商確定。二是經政府劃定的公益工程，政府給予適當補助。三是征收集體水利工程及其相關水土資源，依法足額支付水土資源補償費、安置費、水利工程及其他附著物補償費等費用。

四、對策建議

集體水利工程綜合改革是農村生產關系的重大變革，事關全局，影響深遠。結合水利部、財政部深化小型水利工程管理體制改革指導意見的制定，推進集體水利工程綜合改革應重視如下問題：

1.加強組織領導，形成多部門合力

集體水利工程綜合改革涉及國土、財政等多個部門，需要相關部門的密切配合與大力支持。水利部、財政部在制定“深化小型水利工程管理體制改革的指導意見”時，可以征求國土資源部的意見，爭取把土地確權發(fā)證作為一項重要內容；地方各級水利、財政部門在制定“深化小型水利工程管理體制改革實施方案”時，也應當積極爭取相關部門的理解與支持，形成合力，共同推進“綜合改革”。

2.開展專題調研，形成決策支撐

在水利普查的基礎上開展補充調研，重點從縣級管理的水庫、水閘、泵站的農村飲水工程中區(qū)分出集體水利工程，調查農村飲水工程、灌區(qū)確權劃界情況，以全面掌握集體水利工程及其水土資源情況，為決策提供支撐。

3.完善相關制度，指導地方實踐

水利部正在起草的“農村水利條例”中，要明確“綜合改革”的基本要求，確立集體水利工程及其相關水土資源登記、占用補償?shù)戎贫?。適時修訂《占用農業(yè)灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》，把集體水利工程納入占用補償范圍。結合實行最嚴格水資源管理制度，探索建立集體水資源取水許可制度。此外，各地可以根據(jù)不同區(qū)域、不同工程類型，選取一些縣（市）開展試點，待試驗成功后再全面推進。