劉曉龍

（寧夏回族自治區(qū)艾依河管理局，750001，銀川）

寧夏回族自治區(qū)地處西北內(nèi)陸，干旱缺水，全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展完全依賴國家限量分配的40億m3黃河水資源，其中農(nóng)業(yè)用水量占全區(qū)用水總量的90%以上。2006年以來，寧夏以水權(quán)轉(zhuǎn)換為突破口，以水價調(diào)節(jié)為杠桿，多管齊下，多措并舉，初步建立了具備“公平、約束、激勵、效率”的農(nóng)業(yè)水價體系，有效發(fā)揮了價格杠桿促進(jìn)節(jié)水的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)業(yè)水價改革在實(shí)踐探索中取得了明顯進(jìn)步。

一、改革的背景

引黃灌溉歷史可以追溯到秦漢以前。自清代以來灌區(qū)水費(fèi)收繳記述翔實(shí)，灌區(qū)按照“以渠養(yǎng)渠”的原則“量出定入”，各渠各年之間不盡相同。收取方式上一般距工地近者交納物料，稱“本色”，距工地遠(yuǎn)者折征現(xiàn)金，稱“折色”，昔有“七本三折”或“六本四折”的計(jì)征方式。新中國成立以后，灌區(qū)水費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，凡受渠水灌溉的地畝，統(tǒng)一按畝計(jì)收水費(fèi)0.2元，人工半個。自此以后，灌區(qū)水費(fèi)雖經(jīng)多次調(diào)整，但一直按畝計(jì)收。1982年，灌區(qū)開始計(jì)量收費(fèi)，計(jì)收水費(fèi)0.0005元/m3，每1.5畝征工一個，按每工日1.5元折收現(xiàn)金。至2003年，灌區(qū)計(jì)量水價調(diào)整到0.012元/m3，征工折款調(diào)整為每畝4元，計(jì)量水費(fèi)和征工折款由國有水管單位收取使用，管理末級渠系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）再按每畝6元收取支斗渠維管費(fèi)，用于末級渠系的日常維護(hù)和運(yùn)行管理。

這種水價形成機(jī)制和水費(fèi)收取方式存在諸多弊端，主要表現(xiàn)為：①水價機(jī)制不合理，水費(fèi)收繳項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)多，按畝收費(fèi)與按方收費(fèi)并存，水費(fèi)收繳不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，搭車收費(fèi)、亂收費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。②水費(fèi)分?jǐn)偛还?，由于在冊面積與實(shí)灌面積相差比較大，農(nóng)戶之間在冊外的面積分布不均，按在冊面積分?jǐn)偹M(fèi)時，造成農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不公，農(nóng)民意見較大。③管理體制不順，水管單位的供水與鄉(xiāng)村的用水在管理上脫節(jié)，末級渠系管理粗放，責(zé)權(quán)不明，效率不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。這些問題既損害了農(nóng)民群眾的利益，也嚴(yán)重制約了灌區(qū)水利良性發(fā)展。引黃灌區(qū)水價改革勢在必行。

二、改革的實(shí)踐

1.完善水價形成機(jī)制

針對灌區(qū)群眾水商品意識淡薄、大水漫灌久已成習(xí)的現(xiàn)狀，為使節(jié)水工作取得實(shí)實(shí)在在的效果，從完善機(jī)構(gòu)、建章立制著手，建立科學(xué)合理的水價形成機(jī)制。

①成立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。2004年寧夏成立了由水利、物價、財(cái)政等部門組成的農(nóng)村水費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在寧夏自治區(qū)水利廳，為推動全區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革提供了組織保證。

②強(qiáng)化調(diào)研，科學(xué)論證。水價調(diào)整涉及民生大計(jì)，事關(guān)群眾切身利益，每次水價調(diào)整前，組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員深入灌區(qū)，廣泛聽取用水戶的意見和建議，反復(fù)協(xié)調(diào)修改，增強(qiáng)價格改革的科學(xué)性、合理性和透明度。

③建立機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)。制定了《寧夏水利工程供水價格管理辦法》等制度，完成了《寧夏引黃灌區(qū)水利工程供水成本測算與水價研究》，對渠道管理單位資產(chǎn)進(jìn)行了評估，核定了人員編制，為建立科學(xué)水價形成機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

④一次定價，分步實(shí)施。通過“小步快跑”，逐步提高供水價格，寧夏連續(xù)5次對農(nóng)業(yè)供水價格進(jìn)行調(diào)整，自流灌區(qū)水價標(biāo)準(zhǔn)從0.6分調(diào)整到目前的3.05分，揚(yáng)水灌區(qū)水價標(biāo)準(zhǔn)從5分調(diào)整到目前的13.5～15.7分。

2.規(guī)范水價計(jì)收方式

寧夏以終端水價、到戶收費(fèi)和水費(fèi)管理為重點(diǎn)，狠抓水價計(jì)收方式的規(guī)范工作，效果明顯。

①初步實(shí)現(xiàn)了終端水價。在自流灌區(qū)，將干渠水價、征工折款和支斗渠維護(hù)管理費(fèi)實(shí)行“三費(fèi)合一”，統(tǒng)一實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，實(shí)行“一價制”水價，有效解決了搭車收費(fèi)的問題。

②基本實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)到戶。自流灌區(qū)實(shí)行 “水管單位統(tǒng)一開票到戶，協(xié)會統(tǒng)一收費(fèi)到戶”的水費(fèi)收交模式，揚(yáng)水灌區(qū)實(shí)行“先購后用、憑票供水”制度，提高了農(nóng)民交費(fèi)自覺性，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)實(shí)收率達(dá)100%。其中15%的協(xié)會實(shí)行農(nóng)村信用社代收水費(fèi)，方便了群眾繳費(fèi)，保障了資金安全。

③強(qiáng)化水費(fèi)使用管理。水費(fèi)使用實(shí)行“統(tǒng)一收取、分級使用”的管理辦法，干渠水費(fèi)列為水管單位的經(jīng)營收入，干渠直開口以下水費(fèi)全額返還給農(nóng)民用水戶協(xié)會使用，其中用于渠道維修費(fèi)用的比例不低于30%。水費(fèi)水量情況在鄉(xiāng)、村全面公開，廣泛接受群眾監(jiān)督，有效規(guī)范了水費(fèi)使用管理。

3.加大末級渠系改造力度

寧夏搶抓中央加大水利投入的機(jī)遇，切實(shí)加大了末級渠系配套力度，為農(nóng)業(yè)水價改革工作創(chuàng)造了條件。

①大興農(nóng)田水利。堅(jiān)持不懈大搞農(nóng)田水利基本建設(shè)，結(jié)合小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)和灌區(qū)續(xù)建配套工程建設(shè)項(xiàng)目，每年投入近10億元，加大末級渠系節(jié)水改造和設(shè)施配套建設(shè)力度，支斗渠砌護(hù)率由6%提高到22%，也為農(nóng)業(yè)水價改革奠定了工程基礎(chǔ)。

②大力推廣高效節(jié)水灌溉。全面推廣水稻控灌、小畦灌溉等節(jié)水灌溉方式，發(fā)展節(jié)水灌溉面積440萬畝（29.33萬 hm2），占全區(qū)灌溉總面積的55%，有效促進(jìn)了節(jié)水增效和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

③積極爭取水價改革試點(diǎn)項(xiàng)目。寧夏爭取水利部農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范項(xiàng)目，按照農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的總體要求，吳忠市利通區(qū)和中衛(wèi)市進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合水價改革示范縣試點(diǎn)建設(shè)，示范縣通過加大末級渠系工程改造力度，對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，制定終端水價考慮農(nóng)戶的實(shí)際承受能力，因地制宜實(shí)施計(jì)量收費(fèi)，建立水量、水價、水費(fèi)公示制度等工作，在實(shí)踐中積極探索農(nóng)業(yè)綜合水價改革經(jīng)驗(yàn)。

三、取得的主要成效

①完善了水價形成機(jī)制，促進(jìn)了灌區(qū)良性運(yùn)行。改革不但提高了灌區(qū)水價，水費(fèi)收取率也大幅度提高，灌區(qū)水費(fèi)從改革之初的6 000萬元提高到2011年的2.92億元，灌區(qū)經(jīng)濟(jì)自立能力大幅度提高。

②規(guī)范了水費(fèi)收取方式，從制度上杜絕了搭車收費(fèi)和亂收費(fèi)的現(xiàn)象。灌區(qū)實(shí)行 “開票到戶、收費(fèi)到戶”制度，保障了群眾用水交費(fèi)的知情權(quán)，群眾交費(fèi)的自覺性明顯提高，也減輕了農(nóng)民不合理的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。

③解決了因面積不實(shí)造成水費(fèi)負(fù)擔(dān)不公和水費(fèi)虛高的問題。改革后，協(xié)會組織群眾核實(shí)了灌溉面積，按實(shí)際面積分?jǐn)偹M(fèi)，消除了過去按農(nóng)業(yè)計(jì)稅面積分?jǐn)偹M(fèi)不公和水費(fèi)虛高問題，群眾非常滿意。

④理順了管理體制，增進(jìn)了社會和諧。改革后，農(nóng)民用水戶協(xié)會替代鄉(xiāng)村管理末級渠系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民自己的工程自己用、自己管，及時化解水事糾紛，從而改善了干群關(guān)系。

⑤促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水，保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水。5年來寧夏取用黃河水總量減少了5.7億m3，灌溉水利用系數(shù)由0.38提高至0.44，糧食產(chǎn)量連續(xù)實(shí)現(xiàn)“八連增”。通過水權(quán)轉(zhuǎn)換和水價調(diào)節(jié)，寧夏以有限的水資源支撐了“十一五”時期全自治區(qū)12.7%的GDP增速，實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)建設(shè)的目標(biāo)。

四、存在的主要問題

①末級渠系工程設(shè)施簡陋，使改革的深化受到制約。灌區(qū)干渠及建筑物老化失修嚴(yán)重，支渠以下末級渠系砌護(hù)配套率不足30%，無疑給進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)供水改革造成很大困難。

②農(nóng)村債務(wù)遺留問題給協(xié)會工作開展帶來很大阻力。協(xié)會建立后，一些鄉(xiāng)村將遺留債務(wù)轉(zhuǎn)移給協(xié)會。這些問題如得不到妥善解決，將給農(nóng)民用水戶協(xié)會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來阻力。

③核實(shí)灌溉面積任務(wù)艱巨。許多農(nóng)民不理解改革的目的，怕政策變化后又要多交稅，水費(fèi)分?jǐn)偛还退M(fèi)虛高的問題仍然存在。

④改革發(fā)展不平衡。部分協(xié)會運(yùn)行還不規(guī)范，水權(quán)到戶工作還需進(jìn)一步推廣，水權(quán)轉(zhuǎn)換還需繼續(xù)規(guī)范和完善等。

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