郭 藝

(中國(guó)海洋石油總公司氣電集團(tuán)有限公司，北京 100027)

根據(jù)大型油氣田及煤層氣開(kāi)發(fā)重大科技專(zhuān)項(xiàng)的“我國(guó)煤層氣發(fā)展戰(zhàn)略及政策研究 (43－006)”的研究成果，開(kāi)展大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技政策研究具有重要的理論與實(shí)踐意義。煤層氣科技政策研究幾乎屬于空白，國(guó)內(nèi)外開(kāi)展的研究均很少。研究提出

煤層氣科技政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)煤層氣科技創(chuàng)新機(jī)制、研究提出煤層氣科技投入水平及方式、研究完善科技創(chuàng)新的財(cái)稅政策和煤層氣科技人才機(jī)制，是十分迫切的政策研究重點(diǎn)。

1 創(chuàng)新周期階段理論和三元政策體系理論

科技進(jìn)步與創(chuàng)新決定著煤層氣開(kāi)發(fā)利用步伐。美國(guó)、加拿大、澳大利亞煤層氣發(fā)展階段的每次飛躍，都是科技創(chuàng)新與突破的結(jié)果。我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用理論與技術(shù)突破，對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)發(fā)揮著決定作用。2004年以前地面開(kāi)發(fā)煤層氣未達(dá)商業(yè)產(chǎn)量，很大程度上是因?yàn)槊簩託忾_(kāi)發(fā)科技未能實(shí)現(xiàn)突破。2004年實(shí)施潘河煤層氣開(kāi)發(fā)國(guó)家示范工程帶動(dòng)了高階煤煤層氣開(kāi)發(fā)理論與技術(shù)的飛躍，推動(dòng)我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)進(jìn)入規(guī)?；?、商業(yè)化的嶄新階段。

不同創(chuàng)新階段的不同特點(diǎn)決定著對(duì)政府扶持需求的差異性。能源科技創(chuàng)新周期可以分為探索與發(fā)現(xiàn)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、示范工程、商業(yè)開(kāi)發(fā)或推廣應(yīng)用、成熟幾個(gè)階段。這個(gè)理論適用于煤層氣開(kāi)發(fā)科技創(chuàng)新及煤層氣開(kāi)發(fā)創(chuàng)新政策。處于探索階段的創(chuàng)新或科技項(xiàng)目，由于高風(fēng)險(xiǎn)性和基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，離不開(kāi)政府的直接扶持。處于開(kāi)發(fā)階段的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，能夠吸引部分風(fēng)險(xiǎn)投資，但是政府投入和政策激勵(lì)，可以有效引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、民間投資投向煤層氣創(chuàng)新項(xiàng)目。示范階段的煤層氣創(chuàng)新項(xiàng)目，會(huì)吸引不少能源企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)投資，但是在對(duì)示范工程投資之前，這些投資人必然需要看到在政府及政策的支持下可以獲得較好的收益。處于應(yīng)用階段的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，由于能源項(xiàng)目資金密集特點(diǎn)，能源科技創(chuàng)新在這個(gè)關(guān)鍵階段，仍然需要來(lái)自政府的資金支持，但是政府支持的重點(diǎn)將向間接激勵(lì)方向轉(zhuǎn)變，主要轉(zhuǎn)向包括減免稅收、直接投資、貸款保證等。由于新技術(shù)可能帶來(lái)新的環(huán)保問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，對(duì)成熟階段的科技創(chuàng)新項(xiàng)目需要政府加以引導(dǎo)，鼓勵(lì)、帶動(dòng)企業(yè)關(guān)注并投資相關(guān)領(lǐng)域。

2 中國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)成效顯著，未來(lái)發(fā)展面臨科技創(chuàng)新制約

煤層氣開(kāi)發(fā)受到國(guó)家高度重視。“十一五”以來(lái)，煤層氣開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)很大突破，2012年煤層氣 (煤礦瓦斯)產(chǎn)量達(dá)141億m3。

按照國(guó)家發(fā)展改革委公布的煤層氣 (煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃，“十二五”期間將探明煤層氣儲(chǔ)量1萬(wàn)億m3，2015年實(shí)現(xiàn)煤層氣產(chǎn)量約300億m3，其中地面開(kāi)發(fā)煤層氣產(chǎn)量160億m3、煤礦瓦斯產(chǎn)量約140億m3。

煤層氣開(kāi)發(fā)利用面臨多項(xiàng)科技問(wèn)題制約。高階煤煤層氣成藏理論取得突破，配套開(kāi)發(fā)技術(shù)框架初步形成，但是煤層氣地質(zhì)理論、成藏理論尚未根本突破，針對(duì)中國(guó)低階煤煤層氣、構(gòu)造煤煤層氣、深層煤煤層氣和軟煤煤層氣的成藏理論、地質(zhì)理論尚沒(méi)有有效建立起來(lái)。鉆井技術(shù)，特別是水平井鉆井、完井技術(shù)，尚沒(méi)有很好掌握，技術(shù)的適應(yīng)性較差。儲(chǔ)層改造和增產(chǎn)技術(shù)，如分段壓裂等尚沒(méi)有開(kāi)展系統(tǒng)試驗(yàn)。煤層氣排采工藝和技術(shù)需要進(jìn)一步總結(jié)和完善。煤礦井下瓦斯鉆井、壓裂和高濃度瓦斯抽采等尚處在技術(shù)的早期階段。煤層氣液化、壓縮等轉(zhuǎn)換技術(shù)及裝備亟待突破和升級(jí)。煤層氣利用技術(shù)路線較窄，煤層氣及煤礦瓦斯利用率嚴(yán)重偏低。煤層氣政策研究薄弱，科技政策體系嚴(yán)重滯后。

3 構(gòu)建一體化的煤層氣科技創(chuàng)新鼓勵(lì)政策成為大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技政策的基本目標(biāo)

大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技發(fā)展方向主要集中在六個(gè)方面。完善高階煤煤層氣成藏機(jī)理、富集機(jī)理和優(yōu)勢(shì)理論、開(kāi)發(fā)技術(shù)，保持高階煤煤層氣開(kāi)發(fā)理論技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。探索低階煤、構(gòu)造煤和深層煤煤層氣成藏機(jī)理、富集規(guī)律和開(kāi)發(fā)技術(shù)。研究鉆井技術(shù)和鉆井裝備、壓裂技術(shù)和壓裂裝備、注二氧化碳提高產(chǎn)量和采收率技術(shù)、煤層氣采出水處理技術(shù)以及煤層氣處理轉(zhuǎn)換和利用技術(shù)。

大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技政策的基本思路可以概括為創(chuàng)新引進(jìn)、安全適用、高效領(lǐng)先、環(huán)保低碳。大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技政策目標(biāo)可以集中體現(xiàn)在鞏固高階煤開(kāi)發(fā)理論與科技優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，推動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)突破，培育煤層氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域新優(yōu)勢(shì)，完善煤層氣科技管理體制機(jī)制，研究設(shè)計(jì)配套財(cái)稅政策，形成一體化的煤層氣科技政策體系。

4 大幅度增加我國(guó)煤層氣科技創(chuàng)新投入

美國(guó)對(duì)煤層氣科技創(chuàng)新、研發(fā)投入值得借鑒。1978～2010年美國(guó)投入的能源科技創(chuàng)新資金超過(guò)10億美元，用于包括煤層氣在內(nèi)的地質(zhì)、成藏規(guī)律、富集規(guī)律、提高產(chǎn)量的鉆井技術(shù)、注入二氧化碳技術(shù)等。通過(guò)能源意外獲利法第29條，對(duì)煤層氣提高了稅收抵免支持。1993年稅收抵免額約為7.60億美元。美國(guó)民間投入力度較大，2005～2010年民間煤層氣科技研發(fā)投入約4億美元。此外，美國(guó)相關(guān)州政府、非政府組織都資助煤層氣科技研發(fā)項(xiàng)目。

我國(guó)對(duì)煤層氣科技研發(fā)投入力度初具規(guī)模。“十一五”期間，國(guó)家直接投入煤層氣研發(fā)資金約16.80億元?！笆濉逼陂g，從實(shí)際需要角度測(cè)算，煤層氣開(kāi)發(fā)科技創(chuàng)新和研發(fā)需要國(guó)家直接投入資金約18.87～20.87億元/年。

在支持煤層氣田開(kāi)發(fā)自然科學(xué)、工程技術(shù)研發(fā)的同時(shí)，要重視、支持煤層氣開(kāi)發(fā)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理、法律等社會(huì)科學(xué)研究。煤層氣開(kāi)發(fā)相關(guān)的社會(huì)科學(xué)研究，首先是煤層氣田開(kāi)發(fā)科技政策研究。

5 財(cái)稅政策可以有效引導(dǎo)大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技的發(fā)展方向

稅收是大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技發(fā)展方向的有效調(diào)控力量。雖然來(lái)自稅收減免的經(jīng)濟(jì)支持屬于對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)科技的間接投入，但是對(duì)處于早期階段的技術(shù)開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，間接手段的效果更為顯著。

煤層氣生產(chǎn)環(huán)節(jié)的增值稅由“先征后返”調(diào)整為免征或“即征即返”，并適用于煤層氣工程技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。將技術(shù)引進(jìn)免稅政策適用于國(guó)內(nèi)煤層氣裝備制造領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)裝備企業(yè)生產(chǎn)替代進(jìn)口技術(shù)裝備時(shí)，參照引進(jìn)煤層氣相應(yīng)技術(shù)活裝備的稅收政策，免征增值稅或事項(xiàng)“即征即返”。

煤層氣企業(yè)應(yīng)免征公司所得稅。2020年前，所以煤層氣企業(yè)免征公司所得稅。2020年之后，煤層氣企業(yè)的技術(shù)服務(wù)所得不足500萬(wàn)元時(shí)免征所得稅，超過(guò)500萬(wàn)元部分減半計(jì)征。

煤層氣發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格上浮部分在全國(guó)電網(wǎng)攤銷(xiāo)。煤層氣企業(yè)和煤礦企業(yè)開(kāi)展煤層氣 (煤礦瓦斯)發(fā)電用于自用時(shí)，參照對(duì)上網(wǎng)電的上浮額度，對(duì)煤層氣自發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，并由重要財(cái)政直接補(bǔ)貼。

國(guó)家可以考慮對(duì)示范工程投入資本金。參照“十一五”期間組建煤層氣國(guó)家工程研究中心的成功做法，國(guó)家對(duì)煤層氣政策研究機(jī)構(gòu)投入適量資本金。

6 建立大型煤層氣田開(kāi)發(fā)科技管理新體制

煤層氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成。在國(guó)家計(jì)劃中，中聯(lián)公司實(shí)行單列。根據(jù)礦產(chǎn)資源法，煤層氣是獨(dú)立礦種。國(guó)家發(fā)展改革委單獨(dú)編制煤層氣 (煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃。煤層氣儲(chǔ)量等規(guī)范自成體系。煤層氣產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)到利用都實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立行業(yè)統(tǒng)計(jì)。

煤層氣學(xué)科獨(dú)立化。大型煤層氣田開(kāi)發(fā)重大科技專(zhuān)項(xiàng)與大型油氣田開(kāi)發(fā)科技專(zhuān)項(xiàng)分開(kāi)管理，以提高管理有效性。中國(guó)科學(xué)院、工程院設(shè)煤層氣學(xué)部。國(guó)務(wù)院能源咨詢專(zhuān)家委員會(huì)設(shè)煤層氣學(xué)組。

科學(xué)管理向煤層氣學(xué)科傾斜。優(yōu)先安排煤層氣課題。增加煤層氣項(xiàng)目數(shù)量、經(jīng)費(fèi)比例。擴(kuò)大國(guó)際合作研究。國(guó)家級(jí)科技獎(jiǎng)勵(lì)支持煤層氣研究成果，多層次獎(jiǎng)勵(lì)煤層氣創(chuàng)新，鼓勵(lì)煤層氣科技成果轉(zhuǎn)化。

發(fā)揮煤層氣科技聯(lián)盟的重要作用。增加新成員，豐富聯(lián)盟工作內(nèi)容，組織聯(lián)合科技攻關(guān)、成果交流和政策研究。加強(qiáng)煤層氣科技聯(lián)盟內(nèi)的信息、研究成功交流。

7 造就一大批煤層氣科技創(chuàng)新人才

煤層氣產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍已初具規(guī)模。2011年初達(dá)到約6.70萬(wàn)人?！笆濉逼陂g，我國(guó)將新增煤層氣探明儲(chǔ)量1萬(wàn)億m3，2015年煤層氣產(chǎn)量預(yù)計(jì)到達(dá)160億m3，2015年預(yù)計(jì)將達(dá)到26萬(wàn)人。煤層氣人才短缺局面即將出現(xiàn)，不同煤層氣企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和工程技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的人才爭(zhēng)奪將會(huì)出現(xiàn)并可能愈演愈烈。

抓住機(jī)遇發(fā)展煤層氣工程教育。推行煤層氣工程教育、工程研究一體化模式。煤層氣技能培訓(xùn)將發(fā)揮重要作用。完善煤層氣科技人才成長(zhǎng)機(jī)制的重點(diǎn)是鼓勵(lì)、扶持煤層氣科研機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，開(kāi)設(shè)煤層氣專(zhuān)家講堂，鼓勵(lì)煤層氣企業(yè)設(shè)立博士后流動(dòng)站。

8 進(jìn)一步研究的主要方向

深化國(guó)外煤層氣政策研究。形成煤層氣開(kāi)發(fā)利用國(guó)家清晰的政策框架，詳實(shí)描述這些國(guó)家煤層氣政策，對(duì)深入開(kāi)展我國(guó)煤層氣相關(guān)政策研究將產(chǎn)生非常重要的積極作用。研究重點(diǎn)是國(guó)別政策研究，如美國(guó)煤層氣政策研究、加拿大煤層氣政策研究、澳大利亞煤層氣政策研究、印度煤層氣政策研究、英國(guó)煤層氣政策研究、德國(guó)煤層氣政策研究及荷蘭煤層氣政策研究。

開(kāi)展中外煤層氣開(kāi)發(fā)潛力對(duì)比研究。系統(tǒng)調(diào)研外國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)利用主要成果、經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展前景的基礎(chǔ)上，開(kāi)展中外煤層氣地質(zhì)、地理、工程、市場(chǎng)和開(kāi)發(fā)潛力對(duì)比分析，研究完善中外煤層氣開(kāi)發(fā)潛力對(duì)比的指標(biāo)體系和方法，并對(duì)我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)的遠(yuǎn)景潛力、可能實(shí)現(xiàn)的大致時(shí)間做出估計(jì)、預(yù)測(cè)。深入研究美國(guó)低階煤煤層氣開(kāi)發(fā)技術(shù)取得成功的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比研究并不斷完善我國(guó)高階煤煤層氣開(kāi)發(fā)理論和技術(shù)體系。跟蹤國(guó)外煤層氣開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)，關(guān)注煤層氣開(kāi)發(fā)引發(fā)的環(huán)境、社會(huì)等問(wèn)題，研究分析美國(guó)等國(guó)處理礦權(quán)重疊、壓裂液、采出液處理方式、方法等。

國(guó)外能源科技政策、煤層氣科技政策。美國(guó)等西方國(guó)家一般都制定有相對(duì)完善的能源政策、能源科技政策，并以某些方式研究、設(shè)計(jì)了煤層氣產(chǎn)業(yè)政策、科技政策。目前獲得的煤層氣科技政策文獻(xiàn)較少，幾乎沒(méi)有。需要有意識(shí)地開(kāi)展三方面研究，并逐步豐富煤層氣科技政策的相關(guān)資料。一是能源政策。能源政策一般比較寬泛，不像能源科技政策那樣具體，但是覆蓋面較大。系統(tǒng)研究美國(guó)、加拿大等國(guó)能源政策，將為研究、理解能源科技政策奠定基礎(chǔ)。二是研究能源科技政策。美國(guó)近年來(lái)提出的一體化能源科技政策值得關(guān)注。三是非美國(guó)情況研究。研究現(xiàn)狀表明，關(guān)于美國(guó)的資料、介紹相對(duì)較多，其他國(guó)家資料相對(duì)較少，有些國(guó)家的資料竟然連續(xù)10年未能得到更新。

中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策研究。國(guó)家自然科學(xué)基金曾設(shè)立了中國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策研究，十幾年過(guò)去了，世界和中國(guó)都發(fā)生了很多變化，煤層氣技術(shù)、政策都發(fā)生了很大變化。如何描述我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，如何展望煤層氣產(chǎn)業(yè)未來(lái)，以及我國(guó)在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展上遇到的最大問(wèn)題到底是什么?財(cái)稅政策之外，煤層氣開(kāi)發(fā)利用上最需要什么支持?煤層氣產(chǎn)業(yè)如何與煤炭產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展?

開(kāi)展煤層氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析。2002年粉河盆地低階煤煤層氣剛剛開(kāi)發(fā)的時(shí)候，美國(guó)能源部組織了粉河盆地煤層氣開(kāi)發(fā)和采出水處理研究。2006年粉河盆地煤層氣開(kāi)發(fā)獲得巨大成功后，美國(guó)能源部再次安排開(kāi)展了粉河盆地煤層氣開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益分析的研究工作。我國(guó)也應(yīng)開(kāi)展類(lèi)似研究，比如開(kāi)展沁南煤層氣開(kāi)發(fā)示范工程經(jīng)濟(jì)效益分析及存在的主要問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)、管理角度總結(jié)已開(kāi)發(fā)煤層氣田的經(jīng)濟(jì)效益及遇到的問(wèn)題。

我國(guó)煤層氣科技產(chǎn)業(yè)政策理論研究。我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)科技政策領(lǐng)域的研究尚處于借鑒吸收階段，在對(duì)比分析提出我國(guó)相應(yīng)煤層氣鼓勵(lì)政策方式的時(shí)候，尚缺乏完整、完善的理論分析和精確測(cè)算。在系統(tǒng)理解美國(guó)等西方國(guó)家煤層氣科技政策理論體系的基礎(chǔ)上，不斷深化我國(guó)煤層氣科技政策研究工作。

世界煤層氣產(chǎn)量和利用情況統(tǒng)計(jì)。一是國(guó)別煤層氣資源量、儲(chǔ)量、產(chǎn)量和利用量統(tǒng)計(jì)。二是國(guó)別煤層氣地質(zhì)資料統(tǒng)計(jì)，分煤層氣田的地質(zhì)資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。三是煤層氣儲(chǔ)層物性對(duì)比資料統(tǒng)計(jì)。四是勘探開(kāi)發(fā)工作量對(duì)比統(tǒng)計(jì)。五是煤層氣科技成果對(duì)比統(tǒng)計(jì)。六是煤層氣投資統(tǒng)計(jì)，包括煤層氣勘探投資、開(kāi)發(fā)投資、地面建設(shè)投資、場(chǎng)站投資，以及煤層氣發(fā)現(xiàn)成本測(cè)算等。

加強(qiáng)煤層氣科技創(chuàng)新的法規(guī)建設(shè)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，積極組織開(kāi)展這一領(lǐng)域的研究，可以縮小與西方的差距，更好地引導(dǎo)我國(guó)煤層氣行業(yè)和煤層氣科技創(chuàng)新。

［1］孫茂遠(yuǎn)等．國(guó)外煤層氣技術(shù)考察報(bào)告［J］．中國(guó)煤炭，1997，23(3):44－46．

［2］徐鳳銀等．煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的理論與技術(shù)發(fā)展方向［J］．中國(guó)石油勘探，2008，32(5):1－7．

［3］EIA:Coalbed Methane Production of the U．S．，DOE，June，2011．

［4］BP Energy Statistics 2011，June，2011．

［5］吳建光等．國(guó)家級(jí)煤層氣示范工程建設(shè)的啟示—沁水盆地南部煤層氣開(kāi)發(fā)利用高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程綜述［J］．天然氣工業(yè)，2011，31(5):1－7．

［6］H．H．Rogner:An Assessment of World Hydrocarbon Resources，Annual Review of Energy and the Environment，Vol．22，pp．217 －262，University of Victoria，1997．

［7］Energy Policy Act of 2005，Public Law 109 – 58—Aug．8，2005．

［8］Executive Office of the President，President’s Council of Advisors on Science and Technology:Report to the President on Accelerating the pace of Change in Energy Technologies Through an Integrated Federal Energy Policy，November，2010．

［9］Eric Robertson:Coalbed Methane Issues in U．S．Northern Rockiesand Canada，Idaho National Laboratory，F(xiàn)orum on Unconventional Gas Development in the Western Energy Corridor，12 May，2009．