袁維勤 (重慶工商大學(xué)法學(xué)院,重慶 400067)
當(dāng)今時(shí)代,政府為符合一定條件的老人提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼,對(duì)于解決老人因生理功能退化而產(chǎn)生的生活起居困難非常有益。那么,具備什么條件的老人才能成為政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼的對(duì)象呢?這既關(guān)乎財(cái)政支出,更關(guān)乎老人之間的平等權(quán)利。我國(guó)的老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象立法,目前還出于“摸著石頭過(guò)河”的草創(chuàng)狀態(tài),我們可以把澳大利亞的相關(guān)立法作為一個(gè)比較借鑒對(duì)象。因?yàn)榘拇罄麃喌南嚓P(guān)立法非常完善,即使與同是發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)相比較也有過(guò)之而無(wú)不及——澳大利亞《1997老年人照護(hù)法》及其一系列配套法律文件規(guī)定了完善的政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象制度。盡管?chē)?guó)外的制度并非一定就是我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的模板,但是沒(méi)有比較,是很難發(fā)現(xiàn)自己的長(zhǎng)處和不足的。
我國(guó)目前關(guān)于老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的立法,不是中央層次的而是地方層次的,而且各地立法不盡一致。中央層次的《老年人權(quán)益保障法》并未規(guī)定政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼及其對(duì)象的問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定,現(xiàn)階段主要是地方層次立法:少數(shù)是省級(jí)層次的,如上海市《關(guān)于全面落實(shí)2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》;然而,主要還是市、縣(區(qū))甚至街道層次的,如大連市《特困老年人貨幣化養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)施意見(jiàn)》、武漢市江漢區(qū)《關(guān)于開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》、深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案(試行)》,等。這些文件均規(guī)定了政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的資格問(wèn)題:年齡、職業(yè)、是否為華僑、貢獻(xiàn)大小、城鄉(xiāng)戶(hù)籍、是否實(shí)際居住、自理能力、經(jīng)濟(jì)能力等〔1〕。這些資格有時(shí)是單獨(dú)作為要求,如對(duì)80歲以上高齡老人,深圳市寶安區(qū)《松崗街道社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案(試行)》規(guī)定可以獲得老齡補(bǔ)貼。然而,同樣是對(duì)80歲以上高齡老人,《無(wú)錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法(試行)》卻規(guī)定還必須同時(shí)滿(mǎn)足“在市區(qū)范圍內(nèi)無(wú)子女照顧或子女殘疾無(wú)能力照料”并且“具有本市市區(qū)戶(hù)籍并實(shí)際居住在本市市區(qū)范圍內(nèi)”,這結(jié)合了年齡、子女無(wú)力照顧、戶(hù)籍和實(shí)際居住等共4個(gè)資格要件??梢?jiàn),同樣是對(duì)80歲以上高齡老人,深圳和無(wú)錫的立法就不盡一致。
澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的立法,基本屬于中央層次的:一是澳大利亞《老年人照護(hù)法》——內(nèi)容非常豐富,規(guī)定了老齡服務(wù)的對(duì)象、提供者、審批等,而且頒布之后不斷修改完善,截至目前為止,已經(jīng)修改了35次,最近一次修改生效是在2011年3月22日。二是《1997批準(zhǔn)成為老齡照護(hù)對(duì)象原則》(the Approval of Care Recipient Principles 1997)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《照護(hù)對(duì)象原則》)——詳細(xì)規(guī)定了獲得政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼的資格,已經(jīng)修改了6次,最近一次修改生效是2009年1約1日。三是《1997分類(lèi)原則》(the Classification Principles 1997)——主要是從具體技術(shù)指標(biāo)上規(guī)定獲得各類(lèi)老齡服務(wù)補(bǔ)貼的資格。四是其他文件,如《1997彈性照護(hù)補(bǔ)貼原則》(Flexible Care Subsidy Principles 1997)——專(zhuān)門(mén)規(guī)定獲得彈性照護(hù)補(bǔ)貼的資格問(wèn)題。具體規(guī)定如下:
1.1 關(guān)于獲得院舍式照護(hù)補(bǔ)貼的資格問(wèn)題 《老年人照護(hù)法》規(guī)定一個(gè)人獲得院舍照護(hù)(residential care)的條件是:(1)有獲得照護(hù)的身體的、醫(yī)療的、社會(huì)的或心理的需求;(2)并且,這些需求不能通過(guò)非院舍照護(hù)服務(wù)更恰當(dāng)?shù)貪M(mǎn)足;(3)并且,該人滿(mǎn)足《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定的院舍照護(hù)對(duì)象必須滿(mǎn)足的條件。
而《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定一個(gè)人獲得院舍照護(hù)的條件是:(1)這個(gè)人被評(píng)估確認(rèn):①身體虛弱或殘疾而要求至少低水平的持續(xù)性個(gè)人照護(hù);②且沒(méi)有支持就不能在社區(qū)生活;③且滿(mǎn)足《1997分類(lèi)原則》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);(2)同時(shí),即使不是老年人也可以獲得照護(hù)--如果沒(méi)有其他的照護(hù)設(shè)施或照護(hù)服務(wù)能更好地滿(mǎn)足他(她)的需求。在滿(mǎn)足上述要求時(shí),政府還必須考慮該人的醫(yī)療的、身體的、心里的以及社會(huì)的狀況,包括:(1)被合格的醫(yī)療人員做出的該人的醫(yī)療狀況的證明;(2)被有關(guān)評(píng)估日常生活能力的單位做出的身體功能缺乏或喪失的證明;(3)認(rèn)知功能缺乏或喪失的證明;(4)社會(huì)功能缺乏或喪失的證明;(5)證據(jù)表明這個(gè)人如果不能獲得院舍照顧那么他/她的生活或健康方面將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。
1.2 關(guān)于獲得社區(qū)照護(hù)補(bǔ)貼的資格問(wèn)題 《老年人照護(hù)法》規(guī)定一個(gè)人獲得社區(qū)照護(hù)的條件是:(1)有獲得照護(hù)的身體的、社會(huì)的或心理的需求;(2)并且,這些需求不能通過(guò)非社區(qū)照護(hù)更恰當(dāng)?shù)貪M(mǎn)足;(3)并且,該人滿(mǎn)足《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定的被批準(zhǔn)成為社區(qū)照護(hù)對(duì)象的條件。
而《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定一個(gè)人獲得社區(qū)照護(hù)的條件是:(1)被評(píng)估確認(rèn)具有復(fù)合的照護(hù)需求;(2)并且,如果他申請(qǐng)?jiān)荷崾秸兆o(hù),那么將被評(píng)估確認(rèn)有資格獲得至少低水平的院舍式照護(hù);(3)并且,喜歡留在家里生活;(4)并且,在社區(qū)支持下能夠留在家里生活。
1.3 關(guān)于獲得彈性照護(hù)補(bǔ)貼的資格問(wèn)題 《老年人照護(hù)法》規(guī)定一個(gè)人獲得彈性照護(hù)的條件是:(1)有獲得照護(hù)的身體的、社會(huì)的或心理的需求;(2)并且,這些需求能通過(guò)彈性照護(hù)恰當(dāng)?shù)貪M(mǎn)足;(3)并且,滿(mǎn)足《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定的被批準(zhǔn)成為彈性照護(hù)對(duì)象的條件。而《照護(hù)對(duì)象原則》規(guī)定了三種彈性照護(hù)及其條件:一是延伸的居家老齡照護(hù)服務(wù)及其條件;二是對(duì)癡呆老人的延伸的居家老齡照護(hù)及其條件;三是過(guò)渡性照護(hù)及其條件。內(nèi)容非常龐雜,具體內(nèi)容可參見(jiàn)《照護(hù)對(duì)象原則》第“5.7”分節(jié)、第“5.7AA”分節(jié)、第“5.7A”分節(jié)。
2.1 關(guān)于立法目的的比較 我國(guó)有關(guān)政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的文件的立法目的,明確指向以“特殊困難老年人”或“特殊群體老人”。例如,《無(wú)錫市市區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法(試行)》規(guī)定立法目的是“解決我市特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題”?!端蓫徑值郎鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案(試行)》規(guī)定的立法目的是“以保障老年人群體中的高齡老人(80歲以上)和特殊群體老人(包括分散供養(yǎng)的”三無(wú)“老人、低保老人、重點(diǎn)優(yōu)撫老人,下同)為重點(diǎn)”。
澳大利亞《老年人照護(hù)法》第2分節(jié)明確規(guī)定了政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象立法的目標(biāo):第一,為老齡照護(hù)服務(wù)提供資助;第二,推動(dòng)為照顧對(duì)象提供高質(zhì)量的照護(hù)和設(shè)施以滿(mǎn)足其個(gè)人需求;第三,維護(hù)照護(hù)對(duì)象的健康和幸福;第四,確保老齡照護(hù)服務(wù)面向人們最大的需求;第五,為那些需要老齡照護(hù)的人便捷地提供服務(wù)而不論其種族、文化、語(yǔ)言、性別、經(jīng)濟(jì)狀況或地理位置;第六,為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機(jī)會(huì);第七,鼓勵(lì)多元、靈活地應(yīng)對(duì)老齡照護(hù),確保其實(shí)適當(dāng)?shù)牟⒛芫S護(hù)照護(hù)對(duì)象的獨(dú)立自主;第八,幫助老齡服務(wù)對(duì)象享有與其他所有澳大利亞人同等的權(quán)利;第九,老齡服務(wù)的傳遞(delivery)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)是有效的;第十,推動(dòng)照護(hù)和支援服務(wù)拓展到老年人喜歡居住的地方??梢?jiàn),澳大利亞更強(qiáng)調(diào)平等,而我國(guó)強(qiáng)調(diào)特殊困難老人。其實(shí)這兩者主要精神實(shí)質(zhì)還是有共通之處的。因?yàn)榘拇罄麃啅?qiáng)調(diào)的平等是指不分“種族、文化、語(yǔ)言、性別、經(jīng)濟(jì)狀況或地理位置”,但是必然要考慮老人的自理能力問(wèn)題,老齡照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼指向的僅僅是那些自理能力欠缺而必須政府幫助的老人。我國(guó)明確指向特殊困難老人,實(shí)際上主要就是自理能力和經(jīng)濟(jì)能力欠缺的老人。因此,兩國(guó)的立法均是要幫助自理欠缺的老人。
當(dāng)然,無(wú)庸諱言,兩國(guó)立法目的也有很大不同。第一,澳大利亞立法只考慮老人的自理能力欠缺,而不考慮包括經(jīng)濟(jì)能力在內(nèi)的其他一切因素。我國(guó)的地方性立法,不僅考慮老人及其家庭的經(jīng)濟(jì)能力,還考慮戶(hù)籍、實(shí)際居住、職業(yè)、是否為華僑、貢獻(xiàn)大小等。考慮經(jīng)濟(jì)能力因素,可以看作救助型立法;不考慮經(jīng)濟(jì)能力因素,則可以看作普惠型立法,這兩者都無(wú)損公益和私益,不構(gòu)成歧視。然而,根據(jù)戶(hù)籍、職業(yè)、是否為華僑等來(lái)區(qū)別對(duì)待,合理性就令人質(zhì)疑了。第二,澳大利亞立法考慮“為那些照顧老人的家庭或其他人士提供喘息的機(jī)會(huì)”,我國(guó)的立法則沒(méi)有考慮這一點(diǎn)。第三,澳大利亞立法目的的第七、第八、第十目的,我國(guó)也沒(méi)有?;诰S護(hù)老人權(quán)益并無(wú)損公共利益的立場(chǎng),我國(guó)立法應(yīng)學(xué)習(xí)它的這幾個(gè)目的。
2.2 關(guān)于立法層次的比較 我國(guó)中央層次的《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》等雖然均規(guī)定要保障老人權(quán)益,但是囿于時(shí)代的局限并沒(méi)有規(guī)定政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼及其對(duì)象的問(wèn)題。相反,主要是地方性文件在規(guī)定有關(guān)問(wèn)題,而且在法律位階上不是地方性法規(guī)、地方性規(guī)章而只是地方性“其他規(guī)范性文件”。
而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的立法主要體現(xiàn)為《老年人照護(hù)法》及其配套的《照護(hù)對(duì)象原則》、《1997分類(lèi)原則》、《1997彈性照護(hù)補(bǔ)貼原則》。這些文件都是聯(lián)邦制定的,屬于中央層次立法。
可見(jiàn),在政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象立法層次問(wèn)題上,澳大利亞比我國(guó)高得多。
2.3 關(guān)于立法內(nèi)容系統(tǒng)性的比較 我國(guó)關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的立法內(nèi)容,目前主要限于居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼,而對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老補(bǔ)貼及其對(duì)象、社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)貼及其對(duì)象還沒(méi)有多少規(guī)定。其他實(shí)體與程序規(guī)定也很少。
而澳大利亞的立法內(nèi)容,非常系統(tǒng)。內(nèi)容包括立法目的;院舍照護(hù)對(duì)象的資格、社區(qū)照護(hù)對(duì)象的資格、彈性照護(hù)對(duì)象的資格,確定這些資格的具體指標(biāo);向誰(shuí)申請(qǐng)補(bǔ)貼;申請(qǐng)程序如何;行政機(jī)關(guān)的調(diào)查程序、批準(zhǔn)程序;不予批準(zhǔn)之后的救濟(jì)途徑;照護(hù)補(bǔ)貼被撤銷(xiāo)條件、程序;一定周期之后如何再申請(qǐng)成為老齡照護(hù)補(bǔ)貼的對(duì)象,等等。涉及的文件不僅有《老年照護(hù)法》,還有一系列的配套文件,除了前面提到的幾個(gè)文件之外,還有《1997信息原則》(Information Principles 1997)、《2007調(diào)查原則》(Investigation Principles 2007)等共十余個(gè)文件。
簡(jiǎn)言之,我國(guó)在相關(guān)立法的系統(tǒng)性上遠(yuǎn)遜于澳大利亞。
2.4 關(guān)于立法科學(xué)性的比較 我國(guó)的相關(guān)地方性立法,對(duì)于老齡照護(hù)這個(gè)本身科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的問(wèn)題,卻沒(méi)有關(guān)注自理能力的科學(xué)技術(shù)性問(wèn)題。就筆者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜集到的全國(guó)各地五十多個(gè)相關(guān)文件的正文及其附件而言,只是提到了“生活不能自理”或“全護(hù)理”、“生活半自理”或“半護(hù)理”等概念,上海民政局《關(guān)于全面落實(shí)2008年市政府養(yǎng)老服務(wù)實(shí)事項(xiàng)目 進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》甚至提到了“照料等級(jí)分輕度、中度和重度”,但是這些文件均沒(méi)有從科學(xué)技術(shù)上界定相應(yīng)的概念。而澳大利亞關(guān)于政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象的立法非常注重科學(xué)性。要求在行政機(jī)關(guān)審批老人關(guān)于老齡照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼的申請(qǐng)之前必須有專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)老人進(jìn)行“身體的、醫(yī)療的、社會(huì)的或心理的”評(píng)估。并且,建立了科學(xué)的技術(shù)評(píng)估指標(biāo)體系--對(duì)老人的日常生活領(lǐng)域的營(yíng)養(yǎng)狀況、行動(dòng)能力、衛(wèi)生狀況、如廁能力、對(duì)自己身體的可控性、認(rèn)知能力、精神是否錯(cuò)亂及其程度、言語(yǔ)能力、身體行為能力、是否抑郁及其程度、醫(yī)療狀況以及復(fù)合的健康護(hù)理狀況等12項(xiàng)指標(biāo)分別評(píng)分并各自歸入相應(yīng)的4個(gè)等級(jí)。然后根據(jù)12項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)總和確定老人總的狀況——無(wú)自理能力、自理能力低、自理能力中等、自理能力高——進(jìn)而決定是否給予其老齡照護(hù)補(bǔ)貼以及給予何種照護(hù)補(bǔ)貼。
由于政府財(cái)力是有限的,政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼的對(duì)象也應(yīng)是有限的,因此立法就要限制有關(guān)補(bǔ)貼對(duì)象的資格條件。那么,立法應(yīng)以什么作為限制的資格條件呢?由于政府提供老齡服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象立法的目的是解決老人的自理能力問(wèn)題,而自理能力實(shí)際上涉及“身體的、醫(yī)療的、社會(huì)的或心理的”諸多科學(xué)問(wèn)題,因此相關(guān)的資格條件限制的立法必須在尊重有關(guān)老年社會(huì)學(xué)、生理學(xué)、心理學(xué)的科學(xué)性基礎(chǔ)上展開(kāi)。正如美國(guó)著名老齡專(zhuān)家凱瑟琳所說(shuō):“應(yīng)對(duì)老人進(jìn)行生物心理社會(huì)學(xué)的評(píng)估”〔2〕。在這方面,澳大利亞相關(guān)的立法目的、立法系統(tǒng)性及科學(xué)性等走在了我國(guó)前面,我們可以參考借鑒。
1 袁維勤,于新循.我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)中的平等權(quán)維護(hù)—基于有關(guān)區(qū)別對(duì)待規(guī)定的審視與選擇〔J〕.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011;3:70-6.
2 Kathleen McInnis-Dittrich,Social Work with Elders.A Biopsychosocial approach to assessment and intervention〔M〕.2nd ed.Boston:Pearson Education Inc,2005:86-7.