胡 威

公務員是各國治國理政的核心主體。我國古代先賢曾說過：“治國之道，務在舉賢；為政之道，首在擇人?！泵绹补芾韺W者莫石也指出：“高效率的公務員隊伍是必要的”，“對我們的社會、經濟、政策的性質和發(fā)展具有重大影響”。［1］在中國迅速現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，建立什么樣的公務員制度是一個重要課題，相關的研究也成為學界關注的熱點。

一、中國公務員制度研究的發(fā)展歷程

對中國公務員制度的思考始于鄧小平?！霸凇多囆∑轿倪x》一至三卷的222篇文章、講話、談話中，專門論述干部人事制度改革和人事人才方面的就有48篇?！保?］鄧小平的高度重視使得一直強調保密性的干部人事工作成為改革開放之初便被學者觸及的領域。這一時期研究的重點是對國外比較成熟的公務員制度的介紹和借鑒；同時，學者們也表達了對我國建立公務員制度的設想和分析，為以后的研究打下了良好的基礎。

1993年國家頒布實施了 《國家公務員暫行條例》，中國特色公務員制度正式確立。這一時期，學者們主要從政治學、行政學的視角出發(fā)，在借鑒西方公務員制度的基礎上，分別從官僚體制、領導理論、行政倫理、機構改革、政府績效等方面對公務員制度及內生的各項職能進行了闡釋。特別是隨著西方新公共管理運動興起而開展的公務員制度改革，我國學者也回應性地進行了內容豐富的理性思考。

《中華人民共和國公務員法》于2006年正式實施，開啟了中國公務員管理的法制化時期，掀起了學者研究的新高潮。除了繼續(xù)推進上一階段的相關研究之外，這一時期的最大突破便是有管理學和心理學背景的學者加入。多學科的視角促使研究理念從傳統(tǒng)人事管理向公共部門人力資源管理轉變；研究方法也不再局限于文獻研究、比較研究等定性研究，出現(xiàn)了以數據為基礎的定量研究。

二、中國公務員制度研究的前沿問題

學界的研究對公務員制度的實踐進行了積極的回應。但隨著環(huán)境的不斷變化，中國特色公務員制度也面臨諸多亟待解決的前沿問題。

（一）公務員分類制度：品位分類如何向職位分類過渡

分類制度 “是人事行政工作的基礎”［3］。我國最早采用的是以 “人”為中心、依據公務員的個人條件進行管理的品位分類方式?！吨腥A人民共和國公務員法》以法律形式明確規(guī)定我國采取職位分類制度，開始了從品位分類向職位分類的過渡。實踐中，也呈現(xiàn)出以 “事”為中心的職位分類的基本特點。

但我國公務員的職位分類還處于初級階段，目前的實踐更多地是基于解決 “晉升臺階少、工資待遇低”等實際問題開展的，還沒有把分類制度上升到公務員管理基礎的高度。相關的研究也顯露出對這一問題的重視不夠，不僅研究數量上與對公務員其他職能的研究相比嚴重缺乏，而且在內容上也更多的是對國外分類制度的描述和對我國現(xiàn)存問題的概括性分析，雖然也有少數學者關注我國公務員分類制度的有效設計［4］，但鮮有針對基本問題的探討，如范圍界定、職數比例、晉升通道、工資差別等。研究的滯后制約了分類改革的發(fā)展，正如公務員相關立法的參與者回憶說：建立公務員制度之后再回頭看，我個人認為，其主要缺點是分類管理的想法不清晰，分類之后形成什么樣的制度、體系不明確。［5］因此，如何對職位分類制度進行設計使其成為公務員管理的有效依據，如何既能體現(xiàn)職位分類的科學性，又能與現(xiàn)有體系有效銜接以保證平穩(wěn)過渡，還值得學界不斷探討。

（二）公務員錄用制度：封閉體系如何向開放體系轉變

從統(tǒng)分調配向考試錄用制度的轉變，是中國公務員制度規(guī)范化管理的重要標志?！皩τ谌绾武浻玫絻?yōu)秀人才，發(fā)達國家分為兩種基本類型”［6］：一種是基于職業(yè)體系。在這種體系下，公務員的封閉性較強，通常只從應屆大學畢業(yè)生或處于職業(yè)生涯早期的年輕人中招錄，職業(yè)的穩(wěn)定程度也非常高，如日本。另一種是基于職位體系。這種體系以職位的專業(yè)化為基礎，外部人員可以依據其專業(yè)能力在職業(yè)生涯的任何階段進入或離開公務員隊伍，系統(tǒng)開放性程度較高，如美國。

我國公務員錄用制度的實踐是 “基于職業(yè)的管理體系”。但應當看到，從封閉向基于專業(yè)化的開放體系轉變是發(fā)展的趨勢。隨著社會的發(fā)展，科學技術高度發(fā)達，社會組織日益復雜，對公務員專業(yè)化程度的要求也必然提高。［7］目前，學術界對公務員錄用制度的研究主要集中在兩個方面：一是對以美國為代表的發(fā)達國家公務員錄用制度的介紹；二是在中國公務員錄用制度現(xiàn)存問題的基礎上，重點聚焦于考試錄用中筆試、面試的有效性研究。而從專業(yè)化發(fā)展方向研究錄用制度的文獻非常少，僅有藍志勇、譚功榮等學者關注過這一問題［8］，這與西方已經形成比較權威文獻的現(xiàn)象形成鮮明的對比［9］。因此，怎樣建立專業(yè)人員在公務員隊伍中的準入和準出機制，成功吸引最優(yōu)秀的專業(yè)人才為社會公共部門服務，是中國公共管理工作者，特別是公共人力資源管理工作者需要面對的一個課題。［10］

（三）公務員晉升制度：民主與科學如何保障

隨著 “十年動亂”結束后干部選任制度的恢復，大批老干部回到工作崗位，但隨之而來的委任制弊端也顯現(xiàn)出來。從1980年開始，領導干部的晉升制度進入探索時期。針對 “優(yōu)秀人才難以脫穎而出、選任干部中的不正之風難以有效遏制”兩個主要問題，進行了 “以擴大民主為主要指向的規(guī)范化、制度化改革”和 “以公開選拔、增加考試環(huán)節(jié)為主要特征的科學化、制度化改革”。［11］經過多年的實踐，以公開選拔、競爭上崗等方式開展的競爭性選拔逐步發(fā)展，但在選拔的民主性和科學性方面也暴露出一些問題。

針對這一應用性很強的領域，學者們開展了內容豐富的研究。如怎樣通過科學的方法與技術將合適的人甄選出來；怎樣貫徹公平、公正、民主的選人理念；怎樣解決由公選引發(fā)的越級升遷或功利性導向等。特別是關注到競爭性選拔方式的頂層設計兼具民主與科學功能，而且 “這兩種價值訴求之間還存在著一定程度的緊張關系”［12］，學者們指出，只有關注 “民主政治與科學管理的不同看法和各自訴求”，加強“價值理性與工具理性的對話與博弈”，才能推動研究和實踐的不斷發(fā)展。［13］

（四）公務員績效考核：過程與結果如何統(tǒng)一

如何 “消弭政策目標 （戰(zhàn)略、前景）與實際結果 （績效、產出）之間的差異”［14］，是公務員管理的一項嚴肅議題。從這一視角審視，績效考核的重要意義突顯出來。

公務員績效考核的一個核心問題便是如何將過程導向與結果導向有效地統(tǒng)一起來。20世紀90年代以來，我國 “逐漸形成了以經濟增長為政府主要甚至首要職能的發(fā)展型政府”［15］，對公務員的考核也沿襲結果導向，但片面追求結果特別是經濟結果導致社會問題頻出，因此，從中央到地方都在積極探索體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的考核方法。［16］

公務員績效考核也成為學者關注的焦點問題，自2002年以來，相關研究的數量大幅增加并持續(xù)增長。就績效考核過程與結果方面的研究而言，學者們首先對這種考核方式及存在的問題進行了描述［17］；其次，從概念上厘清績效不僅僅指結果，也是 “與組織或組織單元的目標相互關聯(lián)的一組行為”［18］，而政府績效除了經濟的發(fā)展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是其努力的目標［19］，這為過程考核奠定了理論基礎；最后，隨著平衡計分卡這一績效管理工具的興起，學者們對如何通過科學的指標體系設計協(xié)調過程與結果的關系，進行了探索性的嘗試。［20］這些研究旨在通過過程與結果相統(tǒng)一的考核，推動我國公務員考核制度逐步向正規(guī)化、科學化的方向發(fā)展。

（五）公務員工資管理：公平與效率如何兼顧

“工資政策與項目是意義重大同時又充滿問題的管理工具”［21］，由于工資與每個人的切身利益相關，而且對人的影響 “不僅僅是經濟上的，還同樣表現(xiàn)在社會和心理上”［22］，因此，公務員工資具有高度敏感性，一直是公務員群體和社會公眾的關注焦點。

公務員工資制度應是在公平的基礎上體現(xiàn)效率。公平性一方面體現(xiàn)在組織內部各職位之間，如何通過科學的職位評價得出不同職位的價值進而依據其價值支付職位工資，如何通過科學的績效考核得出其貢獻進而支付績效獎金；另一方面體現(xiàn)在組織內外部從事相同相近工作的工資水平差異上。效率性即在公平的基礎上發(fā)揮工資對員工的激勵作用，最終提升工作績效。然而，我國工資制度的實際運行在公平和效率方面還存在很多問題。

圍繞公務員工資的爭論已持續(xù)多年，但由于我國公務員工資制度具有封閉性的特點，長期以來，理論界對這一問題的涉獵相對較少。隨著《中華人民共和國公務員法》頒布后新一輪工資改革的開始，相關研究也逐漸增多，學者們從公平和效率兩個視角對上述問題進行了闡述。研究指出，公務員工資水平之所以出現(xiàn) “公務員不滿意，社會公眾不滿意”的兩難境地，甚至演化成為 “帶有情緒化色彩的無序爭論”［23］，主要是因為存在薪酬信息失真、薪酬差別失據、定薪主體失衡等問題，而深層次的原因在于它是孤立于市場分配體系之外的。［24］因此，有學者提出，科學的工資體系應充分考慮工資水平的影響因素，在公平的基礎上，通過陽光工資、績效工資、定期增資等機制發(fā)揮薪酬的激勵作用。只有兼顧效率和公平原則，才能實現(xiàn)公務員工資制度的長久穩(wěn)定。［25］

（六）公務員道德機制建設：自律與他律如何融合

“公共行政人員的道德自覺和行政倫理，直接決定了公共利益的實現(xiàn)與否”［26］，因此，如何提升公務員道德水平是一個重要議題。沿襲 “人有無限向善的可能性”和 “理性經濟人”兩種不同的人性假設，在對公務員的道德機制建設上，學者們提出了兩種制度安排——自律與他律。持自我約束觀點的學者認為，“僅僅依靠外部控制手段，是無法對官僚制進行長期限制的”［27］，重要的問題是官員自身的道德修養(yǎng)和公共服務意識的培養(yǎng)；而支持制度規(guī)范的觀點與韋伯的現(xiàn)代官僚制一脈相承，認為官員是組織的工具，組織的條文、法律規(guī)則在約束官員的行為過程中有重要的作用。［28］

我國采取的公務員道德建設路徑更接近于“人性善”的假設和認知，對領導干部的作風建設往往寄希望于人性的完善和理性的提升。早期的研究也體現(xiàn)出本土的有強烈政治針對性的特點，即 “以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導，研究黨和政府領導干部的思想、行為等”［29］，提倡道德自律。但是，隨著社會的轉型，“公共行政實踐中的官僚主義和腐敗問題把人們引向了公共行政道德化的思考”［30］，學者們意識到，在利益訴求和價值信仰多元化發(fā)展的今天，公務員也存在權力尋租、貪污腐化、賣官鬻爵等道德失范行為［31］，紛紛闡述制度規(guī)范的重要意義，提倡教育培訓和制度約束并重的方法。當然，如何使自律和他律有機地融合與平衡，使公務員既具有普世意義的傳統(tǒng)美德，又具有符合時代要求的道德素養(yǎng)，還有待進一步研究。

三、對中國公務員制度研究的展望

公務員管理的實踐向理論界提出了現(xiàn)實的訴求，而這些問題的有效解決也寄希望于學界的持續(xù)研究和深入探索。未來的研究中，學者應關注以下幾個共性問題：

（一）關注對基本問題的探討，構建基礎理論體系及研究范式

“一個研究領域成熟的標志是出現(xiàn)了一個能夠指導本領域中常規(guī)科學活動的范式?！保?2］而庫恩對范式的界定是 “某一科學共同體所認定的，在一段時期內為進一步探索提供基礎的成就”［33］。有學者進一步解釋為： “某一領域中確認研究問題和研究方法的標準……吸引了一批穩(wěn)定的追隨者，同時，它又是足夠開放的，為后繼者留下各種各樣需要解決的問題。”［34］

中國公務員制度的研究中，很多基本概念還存在爭論，“不僅其內涵是模糊的，而且其外延也沒有準確的邊界”［35］。對于很多基本概念的定義、特點、要素以及與相關概念之間的區(qū)別與聯(lián)系，仍缺乏必要的基礎性研究。因此，未來的研究應針對公務員制度的環(huán)境、運行體系、基礎理論等建構起基礎框架和范式，使中國的公務員制度研究能夠在理論交鋒中不斷走向成熟。

（二）區(qū)分公私管理的異同，堅持公務員制度研究的價值理念

各國公務員制度改革的浪潮中，一個基本取向就是借用企業(yè)行之有效的管理方式。這源于管理主義的假設：公共部門與私人部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理。當然這種價值觀在西方也遭到了很多學者的抨擊。

目前，這種爭論也延續(xù)到中國公務員制度研究中。關于公務員制度研究是否應堅持價值取向的問題，學者們的意見分歧較大。以商業(yè)管理、心理學為背景的學者大多主張拋棄所謂的價值爭論，強調 “管理就是管理，不論它在何處實施；用于組織和激勵雇員的機制，在公共部門和私營部門都同樣適用”［36］；而有傳統(tǒng)政治學、行政學背景的學者則堅持 “公私兩域的管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同”［37］，不能簡單地將企業(yè)人力資源管理方法、原則套用于公務員管理。

正如蒂特馬斯指出的，“以中立的價值立場討論社會政策是沒有意義的事情”［38］，公務員制度的研究更 “需要打造一種核心價值觀”，“需要培養(yǎng)、開發(fā)和啟迪有歷史感、責任感、公益心的思想者和實踐者”［39］。公私部門在使命、價值觀、法律規(guī)則等方面存在很多差異，“過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政及公共服務的根本價值、目的，將其變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具，不但無力擔負起公共行政捍衛(wèi)民主政治價值的責任，也無法實現(xiàn)提升公民道德水準的使命”［40］。

（三）加強東西方的比較研究，注重相關理論的本土化與適用性

以英、美為代表的西方發(fā)達國家，從確立現(xiàn)代公務員制度至今經過了一百五十余年的錘煉。在長期發(fā)展的過程中有很多經驗值得我們借鑒。因此，應跨越東西方不同的話語體系，尋求公務員治理的共性和相通點。例如，西方國家用價值觀打造、制度規(guī)則、官員選拔、透明執(zhí)政、公眾監(jiān)督的方法遏制腐?。恢袊⒅靥剿鞅３止伯a黨員先進性，提倡學習型政府，堅持黨的艱苦奮斗、聯(lián)系群眾、黨內民主、開拓進取的精神，來達到干部廉政的目標。路徑不同，目標卻一樣。在研究工作中，應該注重不同制度和文化表象條件下深層次結構的共性，用新的管理和思維范式，推動東西文明的交融和相互學習的力度。［41］

當然，作為國家政治體制和行政體制的一部分，公務員制度的研究與設計無疑應與本國的政治、經濟和文化相適應，充分考慮行政環(huán)境的要求與變化，使之具有彈性和適應性。

（四）增加調查研究和數據支持，注重規(guī)范研究與實證研究的有機結合

目前，中國公務員制度的研究主要局限于情況介紹和經驗研究，缺乏深入的調查研究和相關數據的支持。數據的缺乏影響了理論的發(fā)展、提升和總結，也使研究成果的可信度和說服力大打折扣。

比較而言，國外研究工作中數據的調查和分析的比重很大，對公務員的制度環(huán)境、職能模塊、公務員心理等數據都有收集和分析。我國公共管理的環(huán)境復雜，在垂直管理和屬地管理、不同地區(qū)間、不同部門間還存在很大的差異，一個地方和一個系統(tǒng)的成功經驗并不一定具有代表性。所以，加大數據分析和案例研究，積累第一手資料，是未來公務員制度研究的一個重要工作。目前，學術界常有 “術道之爭”。有人認為“道”比 “術”重要，要多講道理，少糾纏數據；也有人認為，沒有 “術”這個工具，就做不好工作，無法理解和推行正確的 “道”。事實上，“術”和 “道”是一個問題的兩個方面，“無術何為道”，“無道術何求”。公務員制度的研究，需要秉承這樣的理念，道術兼修，全面提升這一領域的研究能力和理論構建能力，更好地推動公務員制度的改革。

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