■ 劉 帥 劉 華

非戰(zhàn)爭軍事行動政治性政策性強、環(huán)境公開透明、參與力量多元、情況處置復(fù)雜。因此，構(gòu)建完善的非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系，保障相關(guān)行動順利進行，已成為軍事立法的一項重要任務(wù)。

一、完善非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系的必要性

是確保非戰(zhàn)爭軍事行動合法性正義性的必然要求。非戰(zhàn)爭軍事行動打的是政治仗、政策仗、法律仗，首先要解決的就是軍事行動的合法性正義性問題。無論是在國內(nèi)執(zhí)行任務(wù)還是組織涉外行動，常常面臨敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾、公開斗爭與隱蔽斗爭、涉外軍事合作與互助等敏感事項。如果得不到有力的法律保障，極可能被別有用心的國家或組織加以利用、大肆炒作，不僅影響我軍事行動全局，也影響國家安全和發(fā)展大局。我軍是文明之師、正義之師，依法出兵用兵是執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的前提和基礎(chǔ)，因此，必須建立和完善我國非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系。

是正確處理非戰(zhàn)爭軍事行動復(fù)雜社會關(guān)系的現(xiàn)實需要。非戰(zhàn)爭軍事行動具有“準戰(zhàn)時”的特點，大多涉及軍地雙方，有些還涉及國際因素，各種社會關(guān)系相互交織、錯綜復(fù)雜。就國內(nèi)行動而言，包括軍地之間統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍隊內(nèi)部聯(lián)合行動指揮關(guān)系、軍事行動的物資裝備保障等；就涉外行動而言，包括參與維和行動時與聯(lián)合國的關(guān)系、執(zhí)行國際救援任務(wù)時與受援國的關(guān)系、保交護航時與任務(wù)區(qū)沿岸國的關(guān)系等。這些關(guān)系如果處理不好，將嚴重影響非戰(zhàn)爭軍事行動的有效實施，甚至引發(fā)外交爭端。法律是調(diào)整社會關(guān)系的基本手段，正確處理非戰(zhàn)爭軍事行動面臨的各種社會關(guān)系，最根本的途徑和最有效的方法，就是用法律手段予以調(diào)整和規(guī)范。這就需要從國家層面制定出臺相關(guān)法律法規(guī)，確保非戰(zhàn)爭軍事行動有序展開，促進社會和諧穩(wěn)定。

是維護任務(wù)部隊官兵合法權(quán)益的重要保證。官兵在執(zhí)行任務(wù)中，常常遇到職責權(quán)限劃分、權(quán)利義務(wù)分配、自身安全保護等法律問題。比如，反恐任務(wù)中應(yīng)賦予官兵必要的強制權(quán)，包括檢查權(quán)、搜查權(quán)、臨時拘留權(quán)、強行驅(qū)散權(quán)等，保證其享有完成任務(wù)的基本權(quán)力。維穩(wěn)任務(wù)特別是平息動亂、暴亂和打擊嚴重暴力犯罪等，官兵需要依法使用武器進行自衛(wèi)。涉外行動中官兵在所在國享有的權(quán)利與義務(wù)、司法管轄權(quán)等問題，也必須有相關(guān)的條約或協(xié)定作保障。此外，搶險救災(zāi)、安保警戒、國際維和等非戰(zhàn)爭軍事行動，往往情況突發(fā)、危險性高，隨時會出現(xiàn)官兵傷亡，健全的傷殘保險制度也很重要。因此，建立完善的非戰(zhàn)爭軍事行動法律法規(guī)，不僅能保障任務(wù)順利完成，也能更好地維護官兵合法權(quán)益。

二、非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問題

國家層面的立法還不夠健全。盡管我國憲法和國防法為我軍執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)提供了原則性的依據(jù)，但有關(guān)軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的職責權(quán)限、任務(wù)類型、啟動程序以及行動原則等都還缺乏法律規(guī)定。比如，對軍隊應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅具有非常重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用的緊急狀態(tài)法、反恐怖法等法律法規(guī)，我國還沒有制定出臺。軍隊參與非戰(zhàn)爭軍事行動中處于什么樣的法律地位，權(quán)利、義務(wù)、責任如何確定，指揮協(xié)同保障如何組織等，也需要通過法律法規(guī)進行明確。

有的法律法規(guī)操作性不夠強。目前，有關(guān)非戰(zhàn)爭軍事行動的法律法規(guī)還比較原則、零散，在指揮關(guān)系、責任區(qū)分、綜合保障、軍地協(xié)調(diào)、官兵維權(quán)等方面，都需要盡快制定更為實在管用、操作性強的法規(guī)制度。比如，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》涉及軍隊的只有3條，而且都是概括性的規(guī)定?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對征用程序、補助程序等規(guī)定也很模糊籠統(tǒng)，既沒有明確具體由哪一級機關(guān)執(zhí)行，也沒有規(guī)定在何種條件下實施等，影響了軍隊執(zhí)行此類任務(wù)的實際效果。

有些領(lǐng)域還存在制度空白。近年來，我軍走出國門執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動日益增多，一些以往沒涉及過的法律問題應(yīng)引起高度重視。比如軍事人員和軍事裝備的出入境管理、行動中武力使用的具體規(guī)則、民用財產(chǎn)的損害賠償、外國軍人在我國參加聯(lián)合軍事行動中的法律地位、我國軍人在國外執(zhí)行任務(wù)期間的司法管轄與責任追究、新聞媒體如何報道非戰(zhàn)爭軍事行動等，現(xiàn)有的法律法規(guī)大多沒有具體規(guī)范，需要國家和軍隊有關(guān)部門系統(tǒng)總結(jié)我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的經(jīng)驗做法，根據(jù)有關(guān)的國際法和國際慣例，盡快加以補充和完善。

三、加強非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系建設(shè)的對策措施

搞好頂層設(shè)計，實施重點推進。非戰(zhàn)爭軍事行動立法必須從完善中國特色社會主義法律體系和完善軍事法規(guī)體系的全局角度總體考慮和籌劃，同時還要考慮與戰(zhàn)時立法、平時立法相配套，與國家相關(guān)法規(guī)制度相協(xié)調(diào)，與公認的國際法準則和國際條約相銜接，努力形成一套既有我軍特色又能反映現(xiàn)代軍事特點規(guī)律的非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系。從實踐看，非戰(zhàn)爭軍事行動立法必須以憲法為依據(jù)，堅決貫徹黨中央、中央軍委的決策指示，適應(yīng)任務(wù)需要，遵循立法規(guī)律，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、重點推進、逐步完善。首先，應(yīng)深入分析和研究各類非戰(zhàn)爭軍事行動的共性特點，把握任務(wù)性質(zhì)、行動地域、相關(guān)主體等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡量制定綜合性法律法規(guī)，不重復(fù)立法，避免法規(guī)競合，爭取做到同類事項統(tǒng)一規(guī)范。其次，把對非戰(zhàn)爭軍事行動影響重大、關(guān)系密切的立法項目作為重點突出出來，加強軍地溝通協(xié)調(diào)，及時通報情況，從制定目前迫切需要、官兵反映強烈、立法條件成熟的立法項目入手，逐步推進。例如，可以考慮制定《國家反恐怖法》、《國際人道救援條例》、《涉外聯(lián)合軍事演習(xí)條例》等。再次，抓住國家制定和修改相關(guān)法律法規(guī)等有利時機，及時反映軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的需要和意見，將相關(guān)建議內(nèi)容納入其中，從而達到與相關(guān)法律法規(guī)相互銜接、協(xié)調(diào)配套的目的。

完善國內(nèi)立法，構(gòu)建完整體系。加強國內(nèi)立法是完善非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)體系的基礎(chǔ)。非戰(zhàn)爭軍事行動立法與國家的立法體制、立法權(quán)限、立法方式和法的效力等密切相關(guān)。第一，修訂現(xiàn)有的非戰(zhàn)爭軍事行動法律法規(guī)。如國防法、動員法、突發(fā)事件應(yīng)對法、戒嚴法等法律中，都有一些需要加以及時修訂和完善的內(nèi)容，包括在法律層面上進一步明確動用部隊執(zhí)行非戰(zhàn)軍事行動任務(wù)的時機、權(quán)限、程序、原則、任務(wù)區(qū)分、指揮關(guān)系、職責歸屬、協(xié)調(diào)機制、后勤保障等事項。第二，加強軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)具體程序立法。如軍隊在執(zhí)行反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、安保警戒等任務(wù)中，有可能采取封控、交通管制、巡邏、檢查、搜查、扣留、宵禁等行動；在解救被圍困人員和搜捕暴徒的活動中，有可能采取強制措施，限制人身自由；在緊急情況下，有可能對非國有財產(chǎn)進行征收、征用等，都應(yīng)在具體法律法規(guī)中進行細化，增強實效性和操作性。第三，突出涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)立法。軍隊執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)必須有明確的國內(nèi)法律依據(jù)，我軍現(xiàn)在執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的法律依據(jù)和法律保障主要是憲法、國防法的原則規(guī)定，以及包括聯(lián)合國憲章、有關(guān)國際公約、多邊或雙邊條約等國際法律文件，但缺少與相關(guān)國際法律文件相銜接的國內(nèi)法律法規(guī)?？梢酝ㄟ^修改國防法或制定涉外軍事行動條例等，對我軍執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)做出規(guī)定，明確國家軍事力量在境外運用的法律依據(jù)和法定程序。第四，完善非戰(zhàn)爭軍事行動媒體宣傳的法律規(guī)制。我國大多數(shù)媒體雖然會及時向公眾如實報道，但媒體如何報道此類事件，如對媒體報道內(nèi)容的管理及審批程序，建立媒體與相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)機制，成立專門機構(gòu)，組織專門人員負責審查、批準報道內(nèi)容等，缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。應(yīng)結(jié)合軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)的實際需要，完善新聞發(fā)言人制度，統(tǒng)一發(fā)布口徑，確保信息及時準確，滿足公眾的信息需求，發(fā)揮好輿論導(dǎo)向作用。

參與國際立法，牢牢把握主動權(quán)。雖然國際法存在先天缺陷和不足，但在維護世界和平和規(guī)范國家間關(guān)系方面的重要作用，越來越受到更多國家的關(guān)注和重視。為運用好國際法，應(yīng)把國家利益的實現(xiàn)、拓展和維護的方式，從被動實施轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與，從規(guī)則的被動執(zhí)行者向主動制定者轉(zhuǎn)變，積極參與國際立法活動，為我軍執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)創(chuàng)造一個良好的國際法環(huán)境。一是積極參與國際條約的制定、修改與完善。首先，應(yīng)當對現(xiàn)有相關(guān)國際條約進行研究，包括對概念、原則、規(guī)則的理解。例如，對制止海盜行為采取行動海域的理解，《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定“在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方”，各國對此有不同的理解，我國應(yīng)根據(jù)國家利益和法律基本原則做出自己的解釋。其次，積極參與國際立法，爭取立法的主動權(quán)，擴大國際話語權(quán)和影響力。二是重視簽訂雙邊或多邊條約。首先，可在條件成熟時，與相關(guān)國家或國際組織簽訂雙邊或多邊條約，規(guī)范各類涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的具體內(nèi)容，確保我軍參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的合法性與有效性。其次，我國雖然針對聯(lián)合軍演締結(jié)了《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)期間其部隊臨時處于對方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》、《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》，但尚未與他國簽訂具有普遍適用性的部隊地位協(xié)定。軍隊在境外執(zhí)行國際救援、海外撤僑、保交護航、國際維和等行動時,部隊在駐在國的法律地位仍是不確定的。可參考借鑒外軍與駐在國簽署“部隊地位協(xié)定”的做法，在我涉外非戰(zhàn)爭軍事行動規(guī)模比較大、人員比較多、時間比較長的任務(wù)區(qū)，與任務(wù)區(qū)駐在國政府簽署“部隊地位協(xié)定”，對任務(wù)人員的司法管轄、行動自由、通信自由、稅務(wù)豁免、攜帶武器等作出專門規(guī)定，為任務(wù)部隊提供完善的法律保障。