□ 梁志平

一、我國(guó)水域的基本概況

1．我國(guó)水域是由內(nèi)河水域和沿海海域構(gòu)成，內(nèi)河水域包括江、河、湖泊、水庫(kù)等水域，沿海海域包括內(nèi)水和領(lǐng)海海域。

我國(guó)內(nèi)河水域面積約17.6萬(wàn)km2，約占國(guó)土面積（不含海域）的1.8 %。其中主要江、河總面積占內(nèi)陸水域總面積39 %；湖泊總面積占內(nèi)陸水域總面積42.2 %；全國(guó)建成的水庫(kù)8.5萬(wàn)多座，總面積約2萬(wàn)km2。據(jù)交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)，2011年底全國(guó)內(nèi)河航道通航里程12.46萬(wàn)km，位居世界第一。共有生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)碼頭泊位26 436個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)以上泊位340個(gè)。內(nèi)河運(yùn)輸船舶數(shù)量達(dá)16.58萬(wàn)艘，完成貨物吞吐量36.81億t。

我國(guó)海岸線總長(zhǎng)度3.2萬(wàn)余公里，其中大陸海岸線1.8萬(wàn)余公里，島嶼海岸線1.4萬(wàn)余公里，居世界第四位。2011年底，沿海港口生產(chǎn)用碼頭泊位達(dá)5 532個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)及以上泊位1 422個(gè)。沿海運(yùn)輸船舶（包括遠(yuǎn)洋）數(shù)量達(dá)1.34萬(wàn)艘， 沿海港口運(yùn)輸完成貨物吞吐量63.60億t。全國(guó)完成水路客運(yùn)量2.46億人，共擁有水上運(yùn)輸船舶17.92萬(wàn)艘，凈載重量達(dá)2.1億t。

2．水上危險(xiǎn)品運(yùn)輸、水上加油站、水上餐飲娛樂業(yè)發(fā)展迅速。

近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，危險(xiǎn)化學(xué)品大量生產(chǎn)和使用，水路危險(xiǎn)貨物種類日益增多，運(yùn)輸量不斷增長(zhǎng)。據(jù)交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)主要港口完成危險(xiǎn)貨物(包括石油及石化產(chǎn)品)吞吐量為11.5億t，且從事散裝危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)拇昂痛a頭也呈快速增加之勢(shì)。全國(guó)已有萬(wàn)噸級(jí)以上原油泊位68個(gè)、成品油泊位111個(gè)，液體化工泊位123個(gè)。包括原油、成品油、液化氣和散裝化學(xué)品大小營(yíng)運(yùn)船舶5萬(wàn)多艘，約2 000萬(wàn)載重噸，占總運(yùn)力10 %左右。

隨著我國(guó)石油市場(chǎng)進(jìn)一步開放，石油產(chǎn)品獨(dú)家壟斷的格局被打破，為了滿足水上運(yùn)輸發(fā)展的需要，長(zhǎng)江干線水域水上加油站發(fā)展迅速。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，2005年長(zhǎng)江干線水域有495個(gè)水上加油站、船。

隨著國(guó)家及各省市地方持續(xù)加大對(duì)河流和航道整治的投入，對(duì)內(nèi)河水域資源的開發(fā)利用進(jìn)一步增強(qiáng)，全國(guó)已經(jīng)形成了以長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)為龍頭的水上大旅游格局，長(zhǎng)江、珠江、大運(yùn)河、太湖等水上特色餐飲娛樂和休閑旅游已吸引并接待了無(wú)數(shù)的中外游客。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，僅分布在長(zhǎng)江沿岸和蘇州太湖、陽(yáng)澄湖等湖泊的餐飲船只和躉船，規(guī)模較大的就達(dá)2 000余家，且還有不斷增多的趨勢(shì)。

根據(jù)上述有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，目前全國(guó)水上運(yùn)輸業(yè)，水上餐飲娛樂和休閑旅游業(yè)發(fā)展迅速，體量很大，為了保障其健康和安全的發(fā)展，做好水上消防工作是十分重要的。水上消防工作也是全國(guó)消防工作中不可缺失的、很重要的組成部分，同時(shí)，水上消防監(jiān)督管理工作任務(wù)也是十分繁重和重要的。據(jù)2009年、2010年、2011年交通港航系統(tǒng)火災(zāi)統(tǒng)計(jì)（該統(tǒng)計(jì)只是交通公安消防機(jī)構(gòu)管轄內(nèi)的數(shù)據(jù)，未包括地方公安武警消防機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)）共發(fā)生火災(zāi)88起，其中船舶火災(zāi)56起，占火災(zāi)數(shù)的63.6 %。因此看出，水上消防監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)是船舶。且船舶的消防監(jiān)督管理工作專業(yè)性十分強(qiáng)，和陸域的建筑消防相比最大的特點(diǎn)就是具有流動(dòng)性。船舶是集生產(chǎn)、生活于一體的大型交通工具，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，設(shè)施齊全，一條大型豪華旅游客船就類似一座星級(jí)酒店，生活設(shè)施、娛樂場(chǎng)所等應(yīng)有盡有，它實(shí)際上也是流動(dòng)的水上建筑和水上油庫(kù)。船舶發(fā)生火災(zāi)爆炸事故往往會(huì)比陸域產(chǎn)生的危害更大，它不但會(huì)給人民帶來(lái)生命和財(cái)產(chǎn)損失，還會(huì)造成水域的環(huán)境污染，帶來(lái)更大的次生災(zāi)害。為了更好的保障水上運(yùn)輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的安全快速發(fā)展，保障人民生命安全和健康，必須加強(qiáng)水上消防監(jiān)督管理工作，確保水上消防安全。

二、目前水上消防監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

1．相關(guān)的法律法規(guī)不完善，有的互相矛盾和抵觸。

主要是消防安全方面的法律法規(guī)和水上交通安全方面的法律法規(guī)存在著一些不完善、有矛盾、和抵觸的地方，沒有很好地銜接?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”。可以看出消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律對(duì)《安全生產(chǎn)法》來(lái)說(shuō)，都是特別法和普通法的關(guān)系，雖然法律效力同等但在適用中特別法優(yōu)先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律又是平行的關(guān)系，分別規(guī)范著消防安全和水上交通安全的行為，當(dāng)然水上交通安全中是存在著消防安全的。如現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱消防法），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱海上交通安全法）至今未做過(guò)修改，但還是有效的法律。這兩部基本法律的內(nèi)容上應(yīng)該說(shuō)并矛盾（在內(nèi)河水上交通安全方面還沒有基本法律這個(gè)層面的規(guī)定），其主管部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別是公安部的消防局和交通運(yùn)輸部的海事局。

問(wèn)題出在哪呢？筆者認(rèn)為問(wèn)題出在2002年8月1日起施行的，國(guó)務(wù)院令第355號(hào)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例）這個(gè)行政法規(guī)和1990年3月3日以交通部令第14號(hào)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例）和2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12號(hào)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定）以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號(hào)《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》3個(gè)部門規(guī)章上。

從上述水上交通安全的行政法規(guī)和規(guī)章中可以看出：

國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部是全國(guó)的水路運(yùn)輸行業(yè)的主管部，承擔(dān)全國(guó)水上交通安全監(jiān)管責(zé)任，海事局是水上交通安全的主管機(jī)關(guān)（除軍用和漁業(yè)船舶及設(shè)施），負(fù)責(zé)對(duì)水上交通事故的調(diào)查處理及統(tǒng)計(jì)，其執(zhí)法主體是海事管理機(jī)構(gòu)。問(wèn)題出在這些行政法規(guī)和規(guī)章都將船舶發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故作為水上交通事故的一個(gè)種類，而沒有把火災(zāi)事故從水上交通事故中區(qū)別開來(lái)，這顯然就和消防法的規(guī)定有所抵觸。我們從消防法的規(guī)定可以看出：

（1）公安部對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，這里的全國(guó)應(yīng)包括內(nèi)河水域和沿海海域，也應(yīng)包括除軍用和海上石油氣設(shè)施及配套的船舶以外所有船舶和水上設(shè)施、碼頭等，也應(yīng)包括對(duì)船舶發(fā)生火災(zāi)事故的撲救、調(diào)查處理、及統(tǒng)計(jì)。

（2）由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，但水域的消防監(jiān)督管理工作和陸域相比還是有特殊性，有的江、河、湖都是跨區(qū)域的，有地方政府管轄也有中央政府管轄的。

（3）雖然沒明確講到水域上的消防安全監(jiān)督管理工作，但將海上石油天然氣設(shè)施的消防工作交給其主管單位監(jiān)督管理了，很明顯其它水上消防安全工作應(yīng)在公安消防監(jiān)督管理范圍內(nèi)的，并沒有交給其主管機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督管理。其執(zhí)法主體應(yīng)是公安消防機(jī)構(gòu)，具有排他性，是沒有問(wèn)題的。

下面我們就拿消防法規(guī)和水上交通法規(guī)作一比較；

（1）對(duì)消防法和內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例來(lái)講，二者的法律效力不一樣，一個(gè)是基本法律，一個(gè)是行政法規(guī)。很明顯，消防法的法律效力要比內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例要高，也就是說(shuō)條例的內(nèi)容不能和消防法的內(nèi)容相抵觸。在該條例中船舶發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故都成了水上交通事故，沒有作出具體區(qū)別，明顯有不妥之處。

（2）對(duì)消防法和海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例來(lái)講，二者的法律效力不一樣，一個(gè)是基本法律，一個(gè)是部門規(guī)章。雖沒有明顯的抵觸但自身也有矛盾之處。條例第四條第三款的內(nèi)容和第九條最后一項(xiàng)的內(nèi)容明顯有矛盾，既然規(guī)定了船舶和設(shè)施發(fā)生火災(zāi)和爆炸是水上交通事故的一個(gè)種類，應(yīng)由海事管理機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)查處理，其執(zhí)法主體應(yīng)是海事管理機(jī)構(gòu)，為什么還必須要申清公安消防監(jiān)督機(jī)關(guān)鑒定呢？這也說(shuō)明了沿海水域范圍內(nèi)船舶和設(shè)施都應(yīng)在公安消防監(jiān)督管理范圍之內(nèi)的。要出鑒定就要參與事故的調(diào)查，并對(duì)事故進(jìn)行處理。根據(jù)行政執(zhí)法的基本原則，一般來(lái)說(shuō)一個(gè)普通事故，應(yīng)由一家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)查處理，比如說(shuō)道路交通事故是由交通警察來(lái)調(diào)查處理的。那這個(gè)事故又是應(yīng)該誰(shuí)管轄，由哪家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)處理呢？在事故的統(tǒng)計(jì)上又應(yīng)如何統(tǒng)計(jì)呢？這樣會(huì)引起很多混亂。

（3）1996年11月11日公安部、勞動(dòng)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)的《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“所有火災(zāi)不論損害大小，都列入火災(zāi)統(tǒng)計(jì)范圍，以下情況也列入火災(zāi)統(tǒng)計(jì)范圍。即“車輛、船舶、飛機(jī)以及其他交通工具的燃燒（飛機(jī)因飛行事故而導(dǎo)致本身燃燒的除外），或者由此引起其他物件的燃燒?！钡诰艞l第一款規(guī)定：全國(guó)火災(zāi)統(tǒng)計(jì)工作由公安部統(tǒng)一歸口管理，負(fù)責(zé)掌握火災(zāi)情況，匯總和公布火災(zāi)統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)施火災(zāi)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”。可以看出該規(guī)定和2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5號(hào)《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》的內(nèi)容明顯不一致。但從它們的法律效力上來(lái)看是一樣的，都是部門規(guī)章，很明顯《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》是有上位法做支撐的，而《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》制定的依據(jù)是《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，其中存在的矛盾和不妥之處上面都談了。所以筆者認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵還是出在《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》上，沒有很好地區(qū)別水上交通事故和火災(zāi)、爆炸事故，當(dāng)然水上交通事故中是有火災(zāi)和爆炸，如船舶發(fā)生碰撞、擱淺等水上交通事故引起的火災(zāi)和爆炸，還有一些壓力容器發(fā)生的物理爆炸等，類似這些都可以劃入水上交通事故，由海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查處理。但不應(yīng)該將船舶上發(fā)生的所有火災(zāi)和爆炸事故都作為水上交通事故，這樣會(huì)使人們認(rèn)為船舶的消防監(jiān)督工作是由海事管理機(jī)構(gòu)管轄的，而不是公安消防機(jī)構(gòu)管轄的。這樣還會(huì)在事故的統(tǒng)計(jì)上造成混亂。如果船舶上發(fā)生的所有火災(zāi)都作為水上交通事故來(lái)統(tǒng)計(jì)，那公安消防機(jī)構(gòu)就沒有必要再進(jìn)行調(diào)查處理和統(tǒng)計(jì)了?，F(xiàn)在國(guó)家在事故的分類上，火災(zāi)已是單獨(dú)的一個(gè)事故種類，在不同的交通工具上都會(huì)發(fā)生交通事故和火災(zāi)事故的，不能說(shuō)在船舶上發(fā)生的所有事故都算水上交通事故，這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。除因交通事故引發(fā)的火災(zāi)和爆炸以外的，因自然或人為因素造成的火災(zāi)都應(yīng)按火災(zāi)事故由公安消防機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)查處理和統(tǒng)計(jì)。道路交通事故也是一樣的道理，2011年7月22日京港澳高速河南信陽(yáng)段上發(fā)生的雙層臥鋪大客車起火，造成死亡41人，受傷6人，事故原因是違規(guī)運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品，是一起典型的汽車火災(zāi)事故，而不是道路交通事故。而2012年8月26日在包茂高速上又發(fā)生了特大道路交通安全事故，雙層客車撞上甲醇罐車起火，造成了36人死亡，3人受傷，這就是典型的道路交通事故，是因道路交通事故引發(fā)的起火，事故的定性應(yīng)是道路交通事故而不是火災(zāi)事故，這個(gè)問(wèn)題在公交管〔1998〕249號(hào)文中有明確劃分。從火災(zāi)的定義上來(lái)看化學(xué)爆炸也是燃燒的一種特殊形式，是屬火災(zāi)的范圍，應(yīng)是公安消防機(jī)構(gòu)管轄。但不是所有的爆炸事故都是由公安消防機(jī)構(gòu)管轄，有的爆炸卻不屬于火災(zāi)的范圍，如壓力容器的爆炸、炸藥的爆炸等。

2．水上消防監(jiān)督管理工作的管轄還不夠清晰。

水上消防監(jiān)督管理的管轄問(wèn)題比較復(fù)雜，難以說(shuō)清，這與現(xiàn)有公安消防體制有關(guān)，也有上述法律法規(guī)未作明確規(guī)定的原因。這里講的水上消防監(jiān)督管理工作的管轄，主要是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的消防機(jī)構(gòu)才有權(quán)管轄。我們先看憲法對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)行政職權(quán)是如何劃分的，憲法第三條第四款的規(guī)定：中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?？梢钥闯鲋醒胝偷胤秸谛姓芾矸矫娴穆殭?quán)是有劃分的，也就是我們通常講的中央事權(quán)和地方事權(quán)。我們先看在水域管理方面的劃分，1998年，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)67號(hào)）文和國(guó)辦發(fā)〔1999〕54號(hào)文的規(guī)定，中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局（交通部船舶檢驗(yàn)局）與中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）合并組建中華人民共和國(guó)海事局（交通部海事局），為交通部直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行 “一水一監(jiān)，一港一監(jiān)”的管理體制，即將我國(guó)沿海海域（包括島嶼）和港口、對(duì)外開放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線和港口，劃為中央管理水域，由交通部設(shè)置直屬海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直管理；在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等水域，劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。從國(guó)務(wù)院的這個(gè)文件可以看出，國(guó)家將水域的管理劃分為中央管理水域和地方管理水域，分別由中央政府和地方政府來(lái)管理，是符合憲法精神的。雖然該文件是針對(duì)水上安全監(jiān)督管理及海事管理機(jī)構(gòu)的，但水上消防監(jiān)督管理的管轄也是一樣的道理。在中央管理水域的水上消防監(jiān)督工作應(yīng)由中央公安機(jī)關(guān)監(jiān)督管理，在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和運(yùn)河等水域，劃為地方管理水域，由各級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)監(jiān)督管理。中央管理水域未設(shè)中央公安機(jī)關(guān)的仍由所在地人民政府公安機(jī)關(guān)管轄。

我國(guó)公安機(jī)關(guān)分為中央公安機(jī)關(guān)、地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)和專業(yè)公安機(jī)關(guān)。什么是中央公安機(jī)關(guān)呢？筆者認(rèn)為交通運(yùn)輸部公安局（公安部14局）應(yīng)屬中央公安機(jī)關(guān)，同時(shí)也是專業(yè)公安機(jī)關(guān)，它既是交通運(yùn)輸部的組成部分，又是中央公安機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，行使中央公安機(jī)關(guān)授予的相應(yīng)職權(quán)。對(duì)其下屬的各沿海港口公安局和長(zhǎng)江航運(yùn)公安局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。目前全國(guó)公安消防體制也不統(tǒng)一，從中央政府來(lái)看國(guó)務(wù)院公安部門也就是公安部其消防局是武警編制屬現(xiàn)役制，各地方政府公安消防以武警現(xiàn)役部隊(duì)為主，但有的地區(qū)如深圳市既有公安職業(yè)化消防，主要是分管防火工作，又有武警現(xiàn)役部隊(duì)消防主要分管滅火。而鐵路、民航、交通運(yùn)輸公安消防又都是公安職業(yè)化的，由國(guó)務(wù)院各主管部領(lǐng)導(dǎo)，公安消防業(yè)務(wù)受公安部消防局指導(dǎo)。

我們還是先看沿海的情況，目前我國(guó)行使海上行政執(zhí)法的部門超過(guò)10個(gè)，海上行政執(zhí)法力量主要有5支：公安部邊防局的海警、國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)、交通運(yùn)輸部的中國(guó)海事、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局的中國(guó)漁政、海關(guān)總署的海關(guān)緝私警察。交通運(yùn)輸部救助打撈局的職責(zé)中雖寫有海上消防工作，也承擔(dān)了部分沿海水域船舶火災(zāi)的撲救工作，但總的來(lái)說(shuō)上述行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都沒有法律授予的水上消防監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)。只有交通運(yùn)輸部公安局在沿海各大港口設(shè)立的港口公安局，有公安消防機(jī)構(gòu)并具有消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力，但現(xiàn)正處在體改階段，還未取得公務(wù)員身份，主要在企業(yè)內(nèi)部和港區(qū)范圍內(nèi)執(zhí)法。因歷史原因和體制問(wèn)題，港口公安局目前對(duì)本港以外的到港船舶（包括外國(guó)船舶）基本不進(jìn)行消防監(jiān)督檢查，未承擔(dān)社會(huì)面上的消防監(jiān)督管理任務(wù)。而海事管理機(jī)構(gòu)則依據(jù)水上交通安全法規(guī)和相關(guān)的國(guó)際公約對(duì)船舶開展日常的全面安全檢查，對(duì)航行國(guó)際航線的船舶還行使港口國(guó)的安全檢查，這些檢查中也有部分的消防安全內(nèi)容，但和公安消防機(jī)構(gòu)專項(xiàng)的監(jiān)督性檢查還是有區(qū)別的，對(duì)檢查出的消防違法行為沒有行政處罰權(quán)。從上述情況來(lái)看沿海水域的水上消防監(jiān)督管理的管轄還不明確，但從（國(guó)辦發(fā)67號(hào)）文件的內(nèi)容來(lái)看沿海海域（港口）是由中央政府管轄這點(diǎn)是明確的，由中央政府公安機(jī)關(guān)管轄也是順理成章的，如各沿海港口公安局的體制得到改變，離企歸政了，將各港口公安局按海區(qū)重新整合和各海事管轄相對(duì)應(yīng)，行使中央管理水域上的公安事權(quán)，將警力投到沿海水域的水上設(shè)施、船舶（港口）上，到那時(shí)水上消防監(jiān)督管理管轄的問(wèn)題也就隨之明確了。當(dāng)然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管轄，其消防監(jiān)督管理工作仍然由地方公安武警消防管轄。

內(nèi)河水域的情況和沿海還不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要問(wèn)題是，部分地區(qū)部分相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和同志，包括地方公安武警消防的同志，對(duì)水上消防監(jiān)督管理的管轄還不十分清楚，有的認(rèn)為船舶和水上設(shè)施的消防監(jiān)督管理是地方海事管理機(jī)構(gòu)管轄，未主動(dòng)履行其消防監(jiān)督管理職責(zé)，造成了地方管理水域上船舶消防監(jiān)督的空白點(diǎn)。還有的認(rèn)為按1989年12月7日公安部消防局、鐵道部公安局、交通部公安局、中國(guó)民用航空局公安局〔89〕公消發(fā)字第292號(hào)文第二條的規(guī)定，全國(guó)水域上的一切中外民用船舶的消防監(jiān)督管理是由交通港航公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的，不歸公安武警消防管轄。從現(xiàn)在的情況來(lái)看公安部文件公通字〔2009〕29號(hào)已將這個(gè)協(xié)調(diào)文件例入進(jìn)行修改的范圍。因該協(xié)調(diào)文件已不符合國(guó)函〔2002〕1號(hào)文的精神，而且實(shí)際上也不可能得到落實(shí)。這個(gè)問(wèn)題也可以從公安部消防局每年發(fā)布的全國(guó)火災(zāi)情況中可以看出，從2010和2011年的全國(guó)火災(zāi)情況里都沒有反映出舶舶火災(zāi)的情況，只講到了交通工具的火災(zāi)，是否包含了船舶還不凊楚。除每年交通港航公安消防上報(bào)的船舶火災(zāi)數(shù)以外，全國(guó)再也看不出有其它船舶火災(zāi)數(shù)，而在海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)上報(bào)的水上交通事故中有船舶火災(zāi)數(shù)，很顯然這個(gè)統(tǒng)計(jì)是不準(zhǔn)確的。矛盾主要是在地方海事管理機(jī)構(gòu)和地方公安武警消防之間，造成的根本原因是上述國(guó)家的法律法規(guī)不完善、不明確，有矛盾之處，加上在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的理解上也有不同的認(rèn)識(shí)。

以長(zhǎng)江的情況為例：長(zhǎng)江是屬于（國(guó)辦發(fā)67號(hào)）文中提到的重要跨省通航內(nèi)河干線范圍，是中央管理水域。雖然行政執(zhí)法單位有公安、海事、漁政、水政等，但長(zhǎng)江水上消防監(jiān)督管理的管轄?wèi)?yīng)該還是比較清楚的，沒有什么爭(zhēng)議，由公安消防機(jī)構(gòu)管轄，其它行政執(zhí)法單位都沒有法律上的授權(quán)。主要問(wèn)題是長(zhǎng)江上有2家公安消防機(jī)構(gòu)在管理，1家就是沿江各市地方公安武警消防，還有一家就是交通長(zhǎng)江港航公安消防。2002年以前交通長(zhǎng)江港航公安消防只負(fù)責(zé)交通行業(yè)的大型企業(yè)內(nèi)部的消防監(jiān)督管理，不承擔(dān)社會(huì)面上的消防監(jiān)督管理。隨著水上運(yùn)輸、餐飲、休閑旅游業(yè)的快速發(fā)展，沿江各市相繼成立了水上公安機(jī)關(guān)，設(shè)立了公安武警水上消防大隊(duì)、支隊(duì)，負(fù)責(zé)除交通長(zhǎng)江港航公安機(jī)關(guān)管轄單位以外的所有單位的消防監(jiān)督管理，包括長(zhǎng)江干線以外及內(nèi)河、湖泊等。這樣實(shí)際上造成了2個(gè)公安消防機(jī)構(gòu)都在管理長(zhǎng)江，形成了“一江兩治”的情況。也就是說(shuō)地方公安武警消防并沒按89年292號(hào)協(xié)調(diào)文件執(zhí)行。2002年1月7日國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)函〔2002〕1號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江港航公安管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，該批復(fù)中第二條明確規(guī)定了“長(zhǎng)江港航公安機(jī)構(gòu)作為國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權(quán)?！钡谌龡l“ 長(zhǎng)江航運(yùn)公安局由交通部公安局領(lǐng)導(dǎo)。長(zhǎng)江航運(yùn)公安局所屬公安機(jī)構(gòu)由長(zhǎng)江航運(yùn)公安局統(tǒng)一垂直管理，公安業(yè)務(wù)工作實(shí)行長(zhǎng)江航運(yùn)公安局和所在地公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以長(zhǎng)江航運(yùn)公安局領(lǐng)導(dǎo)為主。”第五條、“長(zhǎng)江港航公安機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，請(qǐng)財(cái)政部根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)后的定編人數(shù)，按照有關(guān)規(guī)定予以核定，列入交通部部門預(yù)算?！痹谙蛑芯庌k上報(bào)的交通部交函人勞〔2002〕235號(hào)文《關(guān)于報(bào)送〈長(zhǎng)江航運(yùn)公安機(jī)構(gòu)設(shè)罝與人員編制方案〉的函》中第三部分、主要職責(zé)中第五條是這樣規(guī)定的“負(fù)責(zé)長(zhǎng)江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶、水上設(shè)施、躉船、碼頭的消防監(jiān)督工作?！鼻夜膊抗巍?002〕339號(hào)文已原則同意該方案。

可以看出國(guó)函〔2002〕1號(hào)文和1998（國(guó)辦發(fā)67號(hào)）文其法律地位相同，在劃分公安管理事權(quán)和水域及海事管理機(jī)構(gòu)事權(quán)上具有權(quán)威性，對(duì)長(zhǎng)江上公安管理事權(quán)（包括消防監(jiān)督的管轄權(quán)）做出了特別規(guī)定，具有排他性。從國(guó)家這個(gè)層面上很好的解決了“一江兩治”的問(wèn)題，明確了由長(zhǎng)江航運(yùn)公安局負(fù)責(zé)長(zhǎng)江中央管理水域的消防監(jiān)督管理工作。除長(zhǎng)江中央管理水域以外的消防監(jiān)督工作仍然由各地方公安武警消防管轄，這也是十分清楚的。長(zhǎng)江公安體改從2004年實(shí)施至今已8年了，在這8年中長(zhǎng)江水上消防監(jiān)督管理工作雖然得到了很大的發(fā)展，但實(shí)際上在消防監(jiān)督的管轄方面還沒真正得到解決，國(guó)函〔2002〕1號(hào)文還沒得到徹底落實(shí)，兩家公安消防機(jī)構(gòu)就管轄問(wèn)題還未進(jìn)行正式交接，當(dāng)然這也牽涉到整個(gè)公安事權(quán)的交接。目前長(zhǎng)江沿江各市地方公安武警消防有的已撤出長(zhǎng)江，有的還繼續(xù)在長(zhǎng)江上執(zhí)法。根據(jù)今年5月30日公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（修訂征求意見搞）中對(duì)港航公安機(jī)關(guān)的管轄范圍的規(guī)定也加上了“以及對(duì)長(zhǎng)江中央管理水域發(fā)生的行政案件”，這樣的修定是符合國(guó)函〔2002〕1號(hào)文精神的，徹底的解決了長(zhǎng)江中央管理水域上消防監(jiān)督管轄的問(wèn)題。

3．公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)水上消防工作實(shí)施監(jiān)督管理的能力與水平有待提高。

首先從警力投入方面看，全國(guó)的公安機(jī)關(guān)中，從事消防監(jiān)督的公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的警力本來(lái)就不足，專門從事水上消防監(jiān)督的力量就更少了（不算水上滅火力量）。就長(zhǎng)江目前的情況來(lái)看，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局設(shè)水上消防總隊(duì)，16個(gè)分局各設(shè)消防支隊(duì)（未設(shè)大隊(duì)），管轄從四川宜賓至上海長(zhǎng)江口的長(zhǎng)江干線水域，跨6省2市行政區(qū)劃，涉及等級(jí)通航里程2 830 km?？傟?duì)機(jī)關(guān)只有10人左右，16個(gè)消防支隊(duì)加總隊(duì)機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)約170人，平均每個(gè)支隊(duì)只有10人左右，少的只有1~2人。而每個(gè)支隊(duì)管轄的長(zhǎng)江干線水域平均達(dá)180 km，有的多達(dá)200 km。這么微弱的警力還未全部投入到水面上，如果地方武警水上消防馬上全部撤出，怎么能夠承擔(dān)起繁重的水上消防監(jiān)督任務(wù)，怎么能適應(yīng)長(zhǎng)江航運(yùn)的發(fā)展。而地方公安武警水上消防監(jiān)督警力則更少，很多地方都沒有水上消防監(jiān)督警力，也不能適應(yīng)水上經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。

其次從專業(yè)知識(shí)和專業(yè)能力方面看，前面已提及水上消防監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)是船舶，船舶有其自身的特點(diǎn)，從設(shè)計(jì)到建造，國(guó)家都有專門的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)在不同的水域上航行的船舶都有不同的要求，航行國(guó)際航線的船舶還要符合有關(guān)國(guó)際公約和相關(guān)石油公司的標(biāo)準(zhǔn)，在這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)中都有船舶消防的內(nèi)容。加上船舶種類繁多，對(duì)船舶的分類也有專門的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不同類型的船舶有著不同的消防要求，各類陸域建筑場(chǎng)所在船舶上可以說(shuō)集于一身，各種消防沒施和器材也可以說(shuō)一應(yīng)俱全。船舶在航行的過(guò)程中還應(yīng)充分考慮氣象、水文、航道等多種復(fù)雜情況，消防船在滅火和搶險(xiǎn)救災(zāi)中也要考慮到上述因素，船舶火災(zāi)的撲救也和陸上建筑火災(zāi)的撲救是有區(qū)別的，在滅火中不掌握船舶的特點(diǎn)有可能會(huì)帶來(lái)更大的損失，這也是有案例可以說(shuō)明的。所以說(shuō)專業(yè)性很強(qiáng)。要對(duì)船船實(shí)施消防監(jiān)督管理，不具備上述的專業(yè)知識(shí)和不了解監(jiān)督檢查的依據(jù)是無(wú)法有效開展的。目前地方公安武警消防部隊(duì)中掌握這些船舶專業(yè)知識(shí)的人才不多，不能滿足水上消防監(jiān)督工作的需要。從消防人才培養(yǎng)方面來(lái)說(shuō)目前武警學(xué)院是主要來(lái)源，據(jù)了解該院只有消防工程專業(yè)還沒未設(shè)置水上消防或船舶消防專業(yè)，可以說(shuō)在消防專業(yè)人才的培養(yǎng)中是個(gè)短板。公安部消防局是公安部的業(yè)務(wù)局，負(fù)有對(duì)全國(guó)公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)，但對(duì)水上消防監(jiān)督管理方面的指導(dǎo)能力相對(duì)較弱，沒有設(shè)置專門的水上消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)或處室，有些業(yè)務(wù)文件或通知也不發(fā)交通港航公安消防，在消防網(wǎng)絡(luò)信息方面也沒和交通港航公安消防聯(lián)網(wǎng)，給交通港航公安消防工作的發(fā)展帶來(lái)了一些影響。就現(xiàn)在公安武警消防體制來(lái)說(shuō)，現(xiàn)役制對(duì)提高消防監(jiān)督的水平也是不利的，特別是防火工作。從近幾年的工作情況來(lái)看，各種專項(xiàng)活動(dòng)不斷在搞，但重特大火災(zāi)還是不斷發(fā)生，防控不住，和消防監(jiān)督采用的現(xiàn)役制的武警消防部隊(duì)來(lái)做社會(huì)化的消防監(jiān)督管理工作還是有關(guān)系的。主要問(wèn)題就是人員流動(dòng)大，存在退伍和轉(zhuǎn)業(yè)的問(wèn)題，俗話都說(shuō)“鐵打的營(yíng)盤，流水的兵”都是在最能干的時(shí)候經(jīng)驗(yàn)最多的時(shí)候而離開了消防監(jiān)督工作崗位，造成了專業(yè)人才的大量流失。

交通運(yùn)輸部公安局是水上專業(yè)公安機(jī)關(guān)，有自身的專業(yè)特長(zhǎng)，現(xiàn)有消防高級(jí)工程師近40名，工程師107名，他們長(zhǎng)期從事水上消防監(jiān)督管理工作，有著豐富的水上消防監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，但正規(guī)的學(xué)習(xí)過(guò)船舶消防的也并不多。沿海港口公安消防的重點(diǎn)以前還是陸域，大型海運(yùn)公司的公安機(jī)關(guān)已交地方，有些船舶消防專業(yè)人才已流失，沿海港口公安又正處改革的關(guān)鍵時(shí)期。長(zhǎng)江航運(yùn)公安局的情況稍好一點(diǎn)，但也不容樂觀，面臨船舶專業(yè)人才少，高級(jí)消防人才年齡老化，消防監(jiān)督人員變動(dòng)大等問(wèn)題。170名消防監(jiān)督人員中只有總隊(duì)機(jī)關(guān)1人是學(xué)船舶專業(yè)的畢業(yè)生，大多數(shù)是半路出家的。共有消防高級(jí)工程師12人，其中8人超過(guò)55歲，再有3~5年基本都退休了，直接面臨青黃不接的情況。因消防體制原因，不是武警現(xiàn)役制而是國(guó)家公務(wù)員，且公安機(jī)關(guān)至今還未實(shí)行警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列，所以在技術(shù)職稱方面不享受任何政治、工作和經(jīng)濟(jì)上的待遇，單位領(lǐng)導(dǎo)也重視不夠。雖然干的工作是一樣的，但和武警消防待遇不一樣，影響了工作積極性，造成了不少年輕的民警都不愿從事專業(yè)技術(shù)工作，而愿意從事行政領(lǐng)導(dǎo)工作。再就是消防監(jiān)督人員的相對(duì)穩(wěn)定性不夠，人員調(diào)動(dòng)多，在職業(yè)制的公安機(jī)關(guān)中還有很多警種如治安、刑警等，因工作需要可以隨時(shí)調(diào)動(dòng)，他們的公安業(yè)務(wù)是相通的，很快就能進(jìn)入角色，但消防警就不一樣了，沒有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間是入不了門的，在公安業(yè)務(wù)中消防的專業(yè)性是很強(qiáng)的，水上消防就更強(qiáng)了。上述這些問(wèn)題都是不利于提高消防專業(yè)知識(shí)和水平的。

再?gòu)乃舷缿?yīng)急救援裝備、消防站的建設(shè)和人員編制方面來(lái)看，也存在一些問(wèn)題。全國(guó)水上消防應(yīng)急救援裝備和消防站的建設(shè)在數(shù)量上質(zhì)量上和投入的資金上和陸域相比差距都很大，這些裝備和陸域相比還有自身的特點(diǎn)，比如說(shuō)消防監(jiān)督艇和消防船，它們行駛速度慢，造價(jià)高，建造周期長(zhǎng)，現(xiàn)在一條400 t的長(zhǎng)江消防船的造價(jià)就要五千萬(wàn)元左右，而且維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用高，使用起來(lái)成本也高，地方政府投入就比較困難。據(jù)了解公安武警消防只在上海、重慶和廣州等大城市有消防船，從實(shí)際情況來(lái)看還不能滿足水上滅火應(yīng)急救援需要。從交通港航公安消防來(lái)看，目前沿海各港口公安局都沒有自己的消防船，消防船和消拖兩用船都是由港口企業(yè)出資打造的，由港口公安局來(lái)管理。體改結(jié)束后這個(gè)情況應(yīng)該會(huì)有改變的，應(yīng)由中央財(cái)政投入，建立統(tǒng)一的沿海水上滅火應(yīng)急救援隊(duì)伍，這樣在裝備、資金上就得到了保障。長(zhǎng)江的情況要好點(diǎn)，因?yàn)楦母锖蟮慕?jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，在裝備方面的投入也有了些保障，目前長(zhǎng)江全線共有專職消防船10艘，都是老舊船，計(jì)劃十二五期間新造2艘400 t級(jí)的，這樣的狀況還是滿足不了實(shí)際的需要，就是每個(gè)支隊(duì)都配備一條消防船也不能適應(yīng)長(zhǎng)江目前的需要，因各支隊(duì)距離都很遠(yuǎn)，加上船舶航速本身就比消防車要慢，很多船舶火災(zāi)等消防船趕到都要燒完了。水上滅火應(yīng)急救援的特勤裝備就更少了。再就是滅火應(yīng)急救援隊(duì)伍的人員編制問(wèn)題至今還未解決，大多數(shù)消防船上的人員構(gòu)成很復(fù)雜，不統(tǒng)一，有民警、有聘用人員、有合同制輪換工，因待遇等問(wèn)題而造成人員不穩(wěn)定，加上也沒有專門的水上滅火應(yīng)急救援消防員的訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)和裝備標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人員構(gòu)成怎能提高水上滅火應(yīng)急救援和搶險(xiǎn)救災(zāi)的能力？

4．當(dāng)前水上消防行政執(zhí)法中存在的難點(diǎn)。

（1） 缺少全國(guó)性的水上消防監(jiān)督管理的法規(guī)。

消防法總的來(lái)說(shuō)是適用于水上消防工作的，但水上消防工作還有自身的特點(diǎn)。特別是船舶，在針對(duì)水上消防行政執(zhí)法中消防法的可操作性并不強(qiáng)，有些內(nèi)容沒有細(xì)劃和作出解釋。比如，對(duì)單位的理解就有不同的認(rèn)識(shí)，船舶是算單位還是部位沒有說(shuō)明，在消防行政處罰中就沒有依據(jù)。有的水域是跨省市行政區(qū)域的，其消防監(jiān)督的管轄未作說(shuō)明。消防法只講到陸域上的建設(shè)工程的消防監(jiān)督工作是需要全過(guò)程的監(jiān)督，但如何對(duì)船舶實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督?jīng)]有作出具體規(guī)定。通過(guò)對(duì)使用中的船舶進(jìn)行消防監(jiān)督檢查的情況來(lái)看，有很多火災(zāi)隱患是在設(shè)計(jì)和建造過(guò)程中留下的，如果因這些火災(zāi)隱患而對(duì)船東或船公司進(jìn)行處罰的話明顯是不合適的，如果引起訴訟的話很可能會(huì)敗訴，而應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)、建造和檢驗(yàn)部門進(jìn)行責(zé)任追究。筆者認(rèn)為8月26日在包茂高速上發(fā)生的特大道路交通安全事故，雖然是道路交通事故但也反映出國(guó)家對(duì)各類交通工具的設(shè)計(jì)和建造是如何從源頭進(jìn)行消防監(jiān)督管理的問(wèn)題，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看群死群傷事故不止是在建筑里發(fā)生，在各類交通工具中同樣會(huì)發(fā)生。還有對(duì)水上消防技術(shù)服務(wù)單位的監(jiān)督管理等，在這一塊公安消防監(jiān)督是沒有介入的。從目前全國(guó)的情況來(lái)看，對(duì)船舶建造到檢驗(yàn)發(fā)證是由海事機(jī)構(gòu)按1993年國(guó)務(wù)院109號(hào)令（中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例）委托船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施法定撿驗(yàn)并發(fā)證的，從中央政府來(lái)說(shuō)就是委托了中國(guó)船級(jí)社，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)就是委托了各級(jí)地方船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。中國(guó)船級(jí)社和各級(jí)地方船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)都是海事機(jī)構(gòu)委托進(jìn)行船舶檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)，只是在檢驗(yàn)的權(quán)限上不一樣。船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)按國(guó)務(wù)院109號(hào)令來(lái)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作完全正確的，實(shí)際上也是行政機(jī)關(guān)的一種行政許可行為。但船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不是公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有法律上的授權(quán)，很明顯國(guó)務(wù)院109號(hào)令的法律效力沒有消防法高，但消防法卻未作出明確規(guī)定。另外消防法中寫到了公眾聚集場(chǎng)所這個(gè)名詞并做出了解釋，這類場(chǎng)所在投入使用和營(yíng)業(yè)前應(yīng)向公安消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全撿查，未經(jīng)撿查或檢查不合格的不得投入使用和營(yíng)業(yè)。那船舶中的客船和旅游船是否算這類場(chǎng)所，是否需要進(jìn)行使用和營(yíng)業(yè)前的檢查都沒有作出說(shuō)明和解釋。還有在第五章監(jiān)督檢查中出現(xiàn)了重大火災(zāi)隱患這個(gè)名稱，如何判定是否屬重大火災(zāi)隱患呢？公安部在2007年1月1日實(shí)施的公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（重大火災(zāi)隱患判定方法）中作出了規(guī)定，但在適用范圍中是這樣寫的“本標(biāo)準(zhǔn)適用于在用工業(yè)與民用建筑（包括人民防空工程）及相關(guān)場(chǎng)所因違反或不符合消防法規(guī)而形成的重大火災(zāi)隱患的判定”。照字面上的理解這個(gè)判定方法是不適用船舶的，最起碼是沒寫清楚的。那船舶上是否存在重大火災(zāi)隱患呢？又應(yīng)如何判定呢？又應(yīng)向那個(gè)政府報(bào)告呢？還有在法律責(zé)任中寫到了消防器材這個(gè)名稱，但在附則中沒有作出解釋，只對(duì)消防設(shè)施和消防產(chǎn)品作出了解釋。據(jù)了解，國(guó)家對(duì)消防器材的范圍沒有界定，既然沒有界定其范圍，在消防行政處罰案件中就會(huì)產(chǎn)生隨意性。而在船舶建造規(guī)范和船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則中卻不叫消防器材，叫消防用品，其內(nèi)容也不完全一樣，這樣在消防行政處罰案件案由是否可以按消防器材來(lái)進(jìn)行處罰呢？也沒有解釋。

（2） 缺少統(tǒng)一的適用船舶消防監(jiān)督檢查的專用法律文書。

公安部為執(zhí)行現(xiàn)行消防法，于2009年5月發(fā)布了公通字〔2009〕21號(hào)文，其中涉及消防監(jiān)督檢查法律文書共13種，且規(guī)定了消防監(jiān)督檢查法律文書統(tǒng)一由公安部制定。在這13種文書中檢查記錄有3種，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)使用的有2種，公安派出所使用的有1種。從這些文書的內(nèi)容上來(lái)看主要是針對(duì)陸域上單位和建筑來(lái)設(shè)計(jì)的，用在船舶上有些內(nèi)容是不適用的，只能另外填寫。雖然交通運(yùn)輸部公安局于2009年9月下發(fā)了公安字〔2009〕52號(hào)文，在這個(gè)文件中也制定了《船舶消防安全檢查記錄表》和《船舶消防安全檢查意見書》，但這2個(gè)文書目前只在交通港航公安消防機(jī)構(gòu)中使用，從其法律的效力上來(lái)看還不能算是法律文書。

（3）船舶火災(zāi)隱患的整改存在一定的難度。

船舶和陸域上的建筑相比最大的區(qū)別就是具有流動(dòng)性，而且一般都跨省、市、縣區(qū)域，對(duì)查出的火災(zāi)隱患屬立即改正的比較好辦，但對(duì)屬于限期改正的就不太好處理了。問(wèn)題是船舶一般靠港停泊時(shí)間比較短，裝卸完貨物或上下客后就要開航，限期改正的時(shí)間也不好確定，復(fù)查時(shí)間更不好確定。有些火災(zāi)隱患船舶自身也無(wú)法整改，一般要結(jié)合修船來(lái)完成，所以要匯報(bào)船公司才能確定。下個(gè)航次什么時(shí)間回來(lái)也不知道，隱患整改的情況也不掌握，之后的處罰程序也不好進(jìn)行下去?？梢哉f(shuō)對(duì)限期改正的火災(zāi)隱患是處于失控的狀態(tài)。

三、對(duì)策

1．加快制定和修改相關(guān)的法律法規(guī)。

現(xiàn)行消防法實(shí)施至今，與之配套的消防立法工作也取得了很大進(jìn)展，基本上做到了有法可依。但是從消防法的內(nèi)容上來(lái)看對(duì)水上消防工作未作出明確的規(guī)定，根據(jù)國(guó)發(fā)〔2011〕 46號(hào)文（國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見）中提出的主要目標(biāo)中，到2015年消防法律法規(guī)進(jìn)一步健全的精神，要加快制定國(guó)家層面上的水上消防工作的法規(guī)或部門規(guī)章。筆者認(rèn)為解決這個(gè)問(wèn)題有幾個(gè)辦法：（1）在公安部消防局起草的《消防法實(shí)施條例》中明確水上消防工作的相關(guān)問(wèn)題，作為消防法的補(bǔ)充，以國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)來(lái)發(fā)布。（2）公安部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布全國(guó)性的水上消防工作的部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范，對(duì)水上消防監(jiān)督工作的管轄、對(duì)船舶如何實(shí)施從源頭開始的全過(guò)程的消防監(jiān)督，如制定單獨(dú)的船舶消防設(shè)計(jì)規(guī)范等、加強(qiáng)水上消防技術(shù)服務(wù)中介公司的管理和指導(dǎo)、規(guī)范水上加油站的消防管理等，以及水上消防行政執(zhí)法中案由的規(guī)范和處罰的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容作出具體規(guī)定。這樣水上消防監(jiān)督管理工作就做到了有法可依，可操作性也強(qiáng)了。盡快修改水上交通安全的相關(guān)法律法規(guī)，或由交通運(yùn)輸部作出規(guī)范性文件解釋，明確界定因水上交通事故引發(fā)的失火、爆炸和火災(zāi)事故的區(qū)別，這樣在事故的調(diào)查處理過(guò)程中各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)就能各負(fù)其責(zé)，減少扯皮推諉等人為因素，做到依法辦案。

2 ．加快沿海港口公安局的體制改革。

據(jù)了解，沿海港口公安局的體制改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)程序，具體方案已報(bào)中編辦。筆者認(rèn)為港口公安的體改是落實(shí)（國(guó)辦發(fā)67號(hào)）精神的具體體現(xiàn)，改革后將代表國(guó)家行使中央管理水域上的公安事權(quán)，當(dāng)然也就包括了水上消防監(jiān)督權(quán)。也是為今后整合沿海行政執(zhí)法力量，形成統(tǒng)一、高效、多功能的代表國(guó)家的準(zhǔn)軍事化的綜合執(zhí)法部門做好準(zhǔn)備，以面對(duì)海域上的各種形勢(shì)。

3．提高公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)水上消防工作實(shí)施監(jiān)督管理的能力。

（1）建議在公安部消防局內(nèi)成立專門的水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)處，或者由交通運(yùn)輸部公安局消防處作為全國(guó)水上消防監(jiān)督管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)處，行使公安部消防局水上消防監(jiān)督的指導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)水上消防監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，盡快做到消防網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)全警聯(lián)通，這樣，水上消防信息資源就可以共享。（2）對(duì)現(xiàn)有的消防體制的利弊作充分的調(diào)研，站在能有效防控住火災(zāi)這個(gè)根本目標(biāo)上，盡快確定今后我國(guó)的消防監(jiān)督體制。（3）在人才培養(yǎng)方面采取兩條腿走路的方法，一是在武警學(xué)院消防工程專業(yè)中增加水上消防或舶舶消防的課程，二是招收水運(yùn)院校船舶專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生充實(shí)到水上消防監(jiān)督的隊(duì)伍中來(lái)，這樣才能提高對(duì)船舶進(jìn)行消防監(jiān)督檢查和消防行政執(zhí)法辦案的能力。（4）要調(diào)整和增加水上消防監(jiān)督和應(yīng)急救援的警力，增加水上應(yīng)急救援裝備的投入。（5）為了完成搶救人員生命、滅火、救撈、危化品泄漏的處置等水上搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)，在沿海及長(zhǎng)江上組建一支中央事權(quán)的統(tǒng)一的武警消防編制的水上多功能的滅火應(yīng)急救援隊(duì)伍。

4．通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)解決船舶火災(zāi)隱患的整改。

長(zhǎng)江航運(yùn)公安局在2006年研制開發(fā)了（長(zhǎng)江船舶火災(zāi)隱患整改跟綜系統(tǒng)）網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用軟件，解決了長(zhǎng)江干線船舶火災(zāi)隱患整改的問(wèn)題，但該軟件是依據(jù)公安部2004年9月1日頒布并執(zhí)行的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部73號(hào)令） 而開發(fā)的，隨著2009年5月1日現(xiàn)行消防法的實(shí)行，公安部又對(duì)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》進(jìn)行了修訂（公安部107號(hào)令）。這兩個(gè)令中的內(nèi)容有所不同，比如說(shuō)重大隱患的整改等，所以其軟件的內(nèi)容也需修改，還有就是這些船舶駛離了長(zhǎng)江主干線以后該系統(tǒng)就失去了作用。筆者建議公安部消防局或交通運(yùn)輸部公安局在此系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)和修改，將使用范圍擴(kuò)大至沿海及地方管轄水域，使全國(guó)水域都可使用，只要通江、通海的船舶都能適用，這樣全國(guó)水上消防監(jiān)督工作就可做到一盤棋，不管船是那個(gè)船籍港的開到哪里，其隱患都能得到整改。從檢查的依據(jù)到標(biāo)準(zhǔn)都能統(tǒng)一起來(lái)，從隱患的整改到消防行政處罰都能得到落實(shí)。道路交通安全違章曝光今后可以做到全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，那船舶火災(zāi)隱患的跟蹤整改也同樣可以做到。