侯桂華

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

土地是不可再生的資源,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素，土地資源的配置不但關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到子孫后代的生存和發(fā)展?；诖?，黨中央、國務(wù)院從我國的基本國情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度,把土地作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，形成了與計(jì)劃、金融、財(cái)政、土地相互配合和制約的調(diào)控機(jī)制。作為土地調(diào)控的龍頭和基本手段的土地利用總體規(guī)劃要適應(yīng)這個(gè)要求，就必須以科學(xué)的發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，通過技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新，完善規(guī)劃的各項(xiàng)制度，進(jìn)而達(dá)到在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田的同時(shí)，通過對建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、開發(fā)次序的控制，防止盲目低水平重復(fù)建設(shè)、無序開發(fā)和粗放利用，維護(hù)國家糧食安全和社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行促進(jìn)土地的集約合理利用和優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。因此新一輪土地利用總體規(guī)劃，必須全面落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，以節(jié)約和集約使用土地中心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向節(jié)約型的轉(zhuǎn)變。

提高土地的節(jié)約集約利用水平，可以從經(jīng)濟(jì)，政策，技術(shù)等多個(gè)層面入手加以實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃作為土地管理的龍頭，起著先導(dǎo)和調(diào)控的重要作用。我國的土地利用總體規(guī)劃按行政隸屬劃分分為五個(gè)級別:全國土地利用總體規(guī)劃、省級土地利用總體規(guī)劃、地市級土地利用總體規(guī)劃、縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃屬于規(guī)劃的最低層次，屬于實(shí)施性規(guī)劃。規(guī)劃成果以規(guī)劃圖為主，為用地管理提供直接依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃雖然屬低層規(guī)劃，其執(zhí)行質(zhì)量直接關(guān)乎著上層規(guī)劃意圖能否得到順利貫徹落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃對于各類土地的用途布局作了詳細(xì)規(guī)定，并制定出每類用途的具體要求和限制條件，是使土地能夠地盡其用的直接依據(jù)，是促使土地節(jié)約集約科學(xué)利用的重要支撐。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在促進(jìn)土地節(jié)約集約利用中的作用

1.1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的理性

土地宏觀調(diào)控的真正目的是通過合理調(diào)整和布局各業(yè)用地，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地，達(dá)到由粗放型向集約型的土地利用方式轉(zhuǎn)變。因此，不能把土地宏觀調(diào)控簡單等同于限制土地供應(yīng)，而應(yīng)該在保護(hù)耕地、土地生態(tài)環(huán)境的前提下，重點(diǎn)通過優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)、合理布局各業(yè)用地，積極挖掘存量土地潛力，引導(dǎo)土地利用向土地節(jié)約集約利用的規(guī)劃目標(biāo)、利用方向運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供良好的土地環(huán)境，這才是新一輪土地利用總體規(guī)劃在土地宏觀調(diào)控背景下的題中應(yīng)有之義 ，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，土地利用的變化也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐日益加快，鄉(xiāng)級行政區(qū)作為最基本的土地管理單元，其土地利用的合理性和集約性關(guān)系著整個(gè)國家土地資源的利用效率。

1.2 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)開放的動態(tài)的系統(tǒng)，它既是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理安排生產(chǎn)力布局，保障人民生活基本需要和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的藍(lán)圖，也是編制土地利用年度計(jì)劃及審批各項(xiàng)用地的重要依據(jù)。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，就是要協(xié)調(diào)好各部門用地比例，提高土地資源的利用效率。

1.3 實(shí)現(xiàn)土地利用可持續(xù)發(fā)展

在對土地資源調(diào)查、分類、分區(qū)，制定土地利用標(biāo)準(zhǔn)，對土地利用進(jìn)行安排和規(guī)劃，并制定相應(yīng)的法律和政策措施或利用其他手段，保障土地利用規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。科學(xué)編制和有效實(shí)施土地利用規(guī)劃能夠防止最終導(dǎo)致破壞性后果的市場投機(jī)保障土地利用遵循經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益最大化原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

2 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的問題

2.1 規(guī)劃期過長引起的規(guī)劃實(shí)施效果減弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是基層的規(guī)劃，要征求民意，進(jìn)行調(diào)研分析，結(jié)合現(xiàn)狀利用情況給出初步的指標(biāo)，報(bào)上級土地管理部門審核，上級土地管理部門在統(tǒng)籌各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地需求的前提下進(jìn)行指標(biāo)的分解。如此自下而上，又自上而下的反復(fù)研究分解過程，在現(xiàn)行的管理體制和決策方式下，極易出現(xiàn)拖沓，延遲等現(xiàn)象。

2.2 規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、圖件及文本三者不能嚴(yán)格統(tǒng)一

鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用總體規(guī)劃編制要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、圖件和文本應(yīng)嚴(yán)格一致，但是在執(zhí)行過程中還存在許多問題，比如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)工作開展較晚，沒有電子版的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖；即使是有電子圖件的，由于不同權(quán)屬的宗地界限不規(guī)整，作圖時(shí)需要打破圖斑進(jìn)行手繪，準(zhǔn)確性大大降低；另外也出現(xiàn)文本中的數(shù)據(jù)與電子底圖的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有出入的現(xiàn)象，出現(xiàn)原因難以考證。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng),實(shí)施難度大

根據(jù)新形勢的需要，為了增加規(guī)劃的可操作性，按照“彈性”與“剛性”相結(jié)合的原則，把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的,但實(shí)施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。

2.4 現(xiàn)有規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接不當(dāng)

由于我國的規(guī)劃體系不夠完善,規(guī)劃編制時(shí)間、調(diào)整范圍不統(tǒng)一,交通、水利、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游規(guī)劃等在土地利用上與土地規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不銜接的問題比較突出。重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕土地規(guī)劃的傾向比較嚴(yán)重。雖然在理論上各項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃相互銜接,但由于各項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同,修編期限不同步,缺少統(tǒng)一的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),操作起來協(xié)調(diào)性差,實(shí)施難度大。各規(guī)劃之間缺乏一致性，有的甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位相去甚遠(yuǎn)，讓基層的規(guī)劃執(zhí)行人員無所適從。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的完善

3.1 改變管理體制，加強(qiáng)法制建設(shè)

要在《土地管理法》修訂的基礎(chǔ)上，盡快出臺《土地利用規(guī)劃條例》，通過經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。

3.2 土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查工作亟須規(guī)劃統(tǒng)一

根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，建議《土地管理實(shí)施條例》第十五條第三款中土地等級每六年調(diào)整一次改為每五年調(diào)整一次，并且最好在每次規(guī)劃制定或調(diào)整前一年就做完更新調(diào)查工作。以表示村級界線為基礎(chǔ)的萬分之一圖件已不能適應(yīng)農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理的需要，迫切需要更大比例尺的圖件以反映村民小組集體土地所有權(quán)界線和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的界線，滿足集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的要求。權(quán)屬調(diào)查不再以行政村為最小單元，而應(yīng)調(diào)查到村民小組和承包的農(nóng)用地塊。這樣便于農(nóng)民保護(hù)自己的權(quán)益，有利于保護(hù)耕地。此外，土地流轉(zhuǎn)不允許改變用途，確需改變用途的，要求必須是經(jīng)有關(guān)部門論證通過的高科技項(xiàng)目。

3.3 提高規(guī)劃技術(shù)含量

應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。利用高科技手段可以準(zhǔn)確、及時(shí)掌握全國及每個(gè)局部的土地利用變化情況，并對國土資源利用狀況定期發(fā)布。隨著高科技項(xiàng)目用于土地的管理，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)也將更貼近真實(shí)違反規(guī)劃的現(xiàn)象也會大大減少，在真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上編制出來的土地利用總體規(guī)劃也必將更科學(xué)、合理、更具有權(quán)威性和可操作性。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃對于整個(gè)規(guī)劃體系起到基礎(chǔ)性的作用，應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程的各種手段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制實(shí)施施加影響，提高其科學(xué)性、可操作性及現(xiàn)勢性。為我國土地資源的合理利用和科學(xué)布局提供良好的參照藍(lán)圖和法律依據(jù)，提高資源的使用效率，加強(qiáng)國土資源的節(jié)約集約利用。